Предварительный обзор прогресса реформиры фискальной децентрализации в Таджикистане (стр. 5 )

3.2 Сбор налогов и прогнозирование

  Как уже упоминалось, основной преградой в улучшении бюджетного планирования, внедрения среднесрочного бюджетного планирования и достижения более эффективного администрирования на местном уровне является нестабильная база доходов / бюджета субнациональных органов власти. Распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местным бюджетами не основывается на обоснованной и прозрачной методологии, а в реальности базируется на политических переговорах, проводимых каждый год. Высокая степень распределения общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами, в сочетании со значительными межбюджетными трансфертами местным властям, могут привести к радикальному изменению базы доходов субнациональных органов власти на протяжении лет[36].

  Проект СПГР в отчете межбюджетных фискальных отношений предложил установить налоговую ставку на трехлетней основе. Тем не менее, новая редакция Закона о государственных финансах не полностью соответствует данной позиции. Согласно статье 42 нового закона, области и районы должны представлять проекты бюджетов в Минфин и Правительство на трехлетний период. В дополнении, Статья 7 требует, чтобы планирование бюджета выполнялось на следующий финансовый год и два последующих года. Статья 49 указывает, что ассигнования на следующий финансовый год устанавливаются ежегодным Законом о Бюджете, но расчеты прошлого года по совокупной классификации – отдельным Указом Маджлиси Оли. Однако, в статье 23 Закона о государственных финансах по-прежнему требуется, чтобы распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами осуществлялось ежегодно Законом о бюджете – таким образом в новом законе нет жестких требований для стабильной и скользящей базы на среднесрочный период по распределению общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами.

  Только когда есть решение по распределению общенациональных налогов между республиканским уровнем и областями и районами республиканского подчинения, тогда районы и области могут в полной мере приступить к детальному планированию своего бюджета – хотя области и районы каждой области все еще нуждаются в согласовании распределения доходов между собой (что еще больше усложняет систему межправительственных бюджетных отношений). Вот почему проект СПГР рекомендует, как можно раньше установить ставки распределения налоговых поступлений в процессе подготовки бюджета. Однако реализация данного подхода только временно смягчит более глубокие системные проблемы в системе УГФ и не может быть устойчивым решением в долгосрочной перспективе. Кроме того, при этом потребуется надежная система прогнозирования местных доходов заблаговременно на следующий финансовый год, что тоже оказывается проблематично.

  Недооценка доходов в процессе бюджетного планирования уже является системной частью бюджетного планирования и исполнения, поскольку это широко практикуется в течение многих лет. Доходы до 10% сверх запланированных в бюджете местных властей от общего бюджета не требует процедуры внесения поправок в бюджет через национальный парламент, и они могут быть израсходованы с меньшей авторизацией, однако, с точки зрения прозрачности и эффективности бюджета это не является рациональным методом управления финансами. Кроме того, существующий процесс утверждения израсходования сверхдоходов не является оптимальным. В настоящее время, решения по израсходованию сверхдоходов принимаются главой суб – национальных органов власти и постфактум направляются в местные Маджлисы на утверждение. Если система останется еще действенной в течение некоторого времени Минфин может установить более конкретный порядок, регулирующий приоритетные области, финансируемые из сверхдоходов, напр., запросить стратегию местных властей для расходов с сверхдоходов и потребовать, чтобы расходование сверхдоходов утверждалось также и местным Маджлисом перед а не после расходования. Дополнительно, чтобы ограничить систематическую недооценку доходов в процессе их прогнозирования, Правительство может отдать распоряжение субнациональным органам власти отчислять большую часть своих сверхдоходов в Стабилизационный Фонд[37].

3.3 Межбюджетная система трансфертов

  Ключевой проблемой существующей системы межбюджетных трансфертов является то, что она не основана на прозрачных и системных правилах - лучшей международной практикой УГФ является осуществление трансфертов на базе четких процедур, критерий и формул.

  Теоретически, с международной точки зрения в отношении УГФ, межбюджетные трансферты могут быть трех типов:

a)  Не ограниченные условиями гранты, для финансирования децентрализованных услуг местных властей (обычно основываются на оценке затратах этих услуг), но без условий установленных для этих трансфертов;

b)  Выравнивающие гранты, для поддержки наименее развитых администраций местных властей, на основе формул и минимальных стандартов предоставления услуг;

c)  Условные субсидии, категориальные гранты, для оказания помощи в финансировании программ местных органов власти, согласованных между центральным правительством и местной властью в соответствии с согласованным пакетом условий и санкциями, в случае если данные условия не будут соблюдены. Такой тип трансфертов позволяет центральной власти лучше отслеживать ресурсы для лучшего оказания услуг и обеспечения большей подотчетности местных властей.

  Другим недостатком существующей системы в Таджикистане является то, что преобладающая часть практикуемых трансфертов может рассматриваться как не ограниченные условиями гранты / трансферты – для компенсации дефицита доходов конкретного местного бюджета (как правило, на этапе планирования бюджета). В редком случае операции межбюджетных трансфертов могут рассматриваться в качестве условных трансфертов – хотя в большинстве случаев, межбюджетные трансферты учитываются как субвенции (которые согласно существующему закону о бюджете должны иметь конкретное целевое расходование).

3.4 Планирование расходов

  Как указано выше ключевой проблемой в достижении улучшений – независимо от того, решит ли Таджикистан стремиться к повышению или сокращению фискальной децентрализации – является отсутствие четкого разделения функций между каждым уровнем местных органов управления.

  Другой сложностью системы является то, что с одной стороны расходы в социальных секторах составляют большую часть местных бюджетов. С другой стороны отраслевые министерства здравоохранения, образования и социальной защиты играют важную роль в определении общей политики в секторе, но играют незначительную роль в подготовке бюджета, исполнения или надзора. В настоящее время в социальных секторах проводятся важные институциональные и финансовые реформы и это должно оказать непосредственное воздействие на дальнейшую фискальную централизацию или децентрализацию, разделение функций между областным/районным и республиканским бюджетом.

3.5 Исполнение бюджета

  В Таджикистане бюджет исполняется на самом низком уровне экономической классификации с высоким уровнем жесткого контроля над затратами и ресурсами со стороны Казначейства. Бюджетная документация областей и районов республиканского подчинения представляется в Минфин с таким же уровнем детализации (хотя фактические бюджетные ассигнования на уровне местных Маджлисов являются агрегированными, как общие расходы по функциям, например на образование). Для этого в каком-то этапе также следует проводить обсуждение относительно того как детально СНВ будут представлять свои бюджеты центральному Правительству в будущем. Также при внедрении некоторых программ и финансовых механизмов, основанных на результатах, следует пересмотреть жесткий контроль расходов и уделить больше внимания достижению результатов и приоритетов (первоначально по некоторым пилотным программам).

3.6 Прочие изыскания

  Программы местного развития, разработанные в настоящее время в качестве базы для социально-экономического планирования и бюджетные решения не увязаны с бюджетным планированием, поскольку СПГР имеет скользящий подход (в каждом цикле бюджетного планирования среднесрочной бюджетной рамки добавляется еще один год), но Программы местного развития не имеют скользящей основы (вместо этого есть фиксированный срок, такой как Программа Развития на 2010-2012 гг., а затем программа на 2012-2015 гг.). В целях эффективности и взаимодействия рекомендуется, чтобы программы развития полностью совпадали с методологией СПГР;

  Кроме того, в результате существующих недостатков в системе планирования доходной части (обсуждаемых ранее), связь между программами развития и бюджетом слабая или не существует (за пределом годового периода планирования);

  Хотя проект Закона о местном самоуправлении в городах и селах был недавно подготовлен с помощью проектов технической поддержки, активно участвующих в реформах по децентрализации, он не содержит четкого разделения функциональных обязанностей – даже для джамоатов, которые опять же зависят от делегирования функций от более высоких уровней.