Предварительный обзор прогресса реформиры фискальной децентрализации в Таджикистане (стр. 4 )

III-ая фаза Инициативы местных самоуправлений (финансирование ЮСАИД)

Проект является продолжением фазы II проекта инициативы местных самоуправлений и фокус, прежде всего, направлен на развитие 3-го эшелона СН власти – джамоатов. Одним из вопросов который в настоящее время рассматривается проектом - это разработка правовой рамки для более структурированной и прозрачной системы межбюджетных трансфертов.

Развитие потенциала для разработки и мониторинга программ местного и субнационального развития и бюджетирования (финансирование ЮСАИД)

Основной фокус данной ТП, финансируемой ПРООН, направлен на подготовку и институционализацию Программ развития районов и городов (планов) на уровне районов. Программы развития районов были инициированы и разработаны специально сформированными инициативными группами на местном уровне, которые были сформированы из представителей районной администрации, Маджлиса, джамоатов и Совета Развития Района (вовлечение НПО и гражданского общества). Дополнительно проект разработал методологию для подготовки и внедрения планов социально-экономического развития джамоатов.

В будущем, особенно когда функции для различных уровней СНВ будут более четко определены в национальном законодательстве, программы местного развития могут быть эффективно использоваться как основа для среднесрочного планирования бюджета, стимулирования инвестиций и экономического развития определенной территории.

Социальные сектора СПГР, Таджикистан (финансирование ЕК)

В 2010 проект подготовил отчет “Межбюджетные фискальные отношения в Таджикистане: рекомендации для улучшения бюджетной сферы”. В отчете был представлен перечень рекомендаций для улучшения межбюджетных фискальных отношений в Таджикистане, из которых следующие являются ключевыми:

  Оценить необходимость провести фактическую фискальную централизацию, централизуя больше доходов и расходов в республиканский бюджет, как один из вариантов улучшения эффективности политики отрасли и достижения более высокой эффективности расходов и скоординированной политики, особенно в социальных секторах;

  Установить процент отчислений по общенациональным налогам на трехлетней основе, а не на ежегодно меняющейся основе;

  Установить распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местным бюджетами на ранних этапах процесса подготовки бюджета. В рамках текущей системы процент отчислений по общенациональным налогам в процессе подготовки бюджета устанавливаются поздно – с августа до ноября, тогда как финансовый год начинается в январе. Так как доходы от общенациональных налогов могут составлять большую часть доходов местного бюджета, это может осложнить бюджетное планирование на уровне СНВ. Проект СПГР представил рекомендацию по определению пропорции распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местным бюджетами в начале процессе подготовки бюджета ‑ сразу после макро-фискального прогноза, предпочтительно в мае;

  Отменить роль области в распределение общегосударственных налогов между областным и районными бюджетами, так как это еще больше осложняет систему и снижает прозрачность[32]. Согласно отчету проекта СПГР, возможный вариант - это финансирование функций Области из Республиканского Бюджета[33];

  Переход к полностью автономному самоуправлению в долгосрочной перспективе - согласно отчету, данный процесс также может включать централизацию сбора налогов, оставив только некоторые налоги в автономии местного самоуправления, но сохранив межбюджетные трансферты, компенсируя финансирования некоторых функций местного самоуправления.

3.  Основные заключения

Ниже вкратце изложены основные заключения и выводы данного отчета, относящиеся к реформе фискальной децентрализации, а также комментарии по основным рекомендациям / изысканиям других проектов ТП (включенных в предыдущей главе).

3.1 Общие изыскания

  Любая страна, которая имеет продвинутую модель межбюджетных отношений, эффективно решила вопрос вертикального и горизонтального дисбаланса в интегрированном подходе уже в фазе разработки дизайна, принимая во внимание аспекты аффективной налоговой политики и межбюджетных трансфертов.

  ‘Вертикальный дисбаланс’ возникает когда существует дисбаланс между расходными полномочиями местного правительства и полномочиями доходной части. В настоящее время система межбюджетных отношений в Таджикистане делает акцент на исправление вертикального дисбаланса с индивидуальным подходом распределения общенациональных доходов для каждой СНВ области и района Республиканского подчинения и субвенциями с ЦП для решения вопроса потенциального дефицита /недостатка доходов СНВ в рамках фазы планирования бюджета. Однако такая система не прозрачная и подвержена изменениям и эффективно не решает проблем горизонтального дисбаланса (неравенства между СНВ).

  Горизонтальный дисбаланс происходит когда имеет место значительная разница между доходами по регионам страны и таким образом необходимо выравнивание между территориями страны. Международной практикой также было признано, что “в той степени, в которой субнациональное правительство получает больше автономии в отношении доходов, эти различия (между регионами страны) будут расширяться”. Таким образом, фискальная децентрализация высокой интенсивности, когда базовые социальные услуги еще не полностью финансируются на местном уровне, для Таджикистана пока не рекомендуется.

  Всемирный Банк (ВБ) считает, что структурированная последовательность в реформе децентрализации является важным показателем успеха: “Последствия непродуманной и плохо структурированной программы децентрализации могут варьировать от незначительных изменений и осложнений, до неэффективности и отсутствия поддержки децентрализации, макроэкономической нестабильности, и даже могут привести к созданию хаотической ситуации с распадающимися государственными услугами”[34]. Оценивая различные уроки реформ во всем мире, ВБ также считает, что постепенное внедрение реформ менее рискованно и более желательно, чем поспешное, с подходом “большого взрыва”: “Существуют две причины, почему данный подход считается предпочтительным: (a) ограниченность в доступности информации для подготовки хорошего прогноза дальнейшего развития событий, по сравнению с планом, и (b) расходы на реформы могут быть существенными, и постепенный подход позволит распределить затраты на несколько лет ”.

  Основные недостатки, которые необходимо рассмотреть с целью значительного улучшения будущей реформы децентрализации, включают: a) отсутствие четкого разделения функций между всеми тремя субнациональными и национальными уровнями и b) нестабильная бюджетная / доходная база местных властей. Это создает очевидную административную неэффективность и проблемы с дублированием функций.

  После того как функции и бюджетная / доходная база для каждого СН уровня будут уточнены, также необходимо решить вопрос, как обеспечить минимальные стандарты услуг по всей стране. Таким образом, механизм выравнивания доходов является третьим наиболее важным элементом после уточнения функциональных обязательств и создания стабильной доходной базы. В настоящее время выравнивание доходов, в некоторой степени, осуществляется через сложные сочетания механизма распределения доходов от общенациональных налогов и использования межбюджетных трансфертов, хотя, в общем, механизм и критерии межбюджетных трансфертах остаются непрозрачными.

  В настоящее время, в стране нет последовательной стратегической рамки по реформе фискальной децентрализации (или деконцентрации, которая в случае Таджикистана может являться реалистичной альтернативой для полной фискальной децентрализации)– план действий УГФ не может исполнить данную роль, так как истекает в 2012 и не предоставляет достаточно детальной информации для управления этой реформой.

  Хотя согласно Стратегии УГФ, начало реформы фискальной децентрализации запланировано на 2014, различные мероприятия по фискальной децентрализации уже реализованы в основном при поддержке доноров. Кроме полезной работы, выполняемой на местном уровне (в основном на уровне района и джамоата) и довольно обширной аналитической работы в данной области, многие усилия по фискальной децентрализации сфокусированы на самом низшем уровне СН властей, теряя стратегический фокус и связи со всеми уровнями власти.

  Аналитическая оценка в области административной и фискальной децентрализации представляет широкий спектр полезных заключений, но, отсутствует оценка и рекомендации в отношении общей перспективы реформы децентрализации[35] – что включает также и то, как существующие субнациональные уровни (Области, Районы, джамоаты) будут далее развиваться в будущем. Не очень эффективно фокусироваться только на одном СН уровне в отдельности и пытаться разработать идеальную систему, если другие компоненты системы (остальные уровни власти) не имеют надлежащего решения.