Правовые основы осуществления местного самоуправления в Прикамье (стр. 7 )

Системная реализация данного закона началась с 1 января 2006 г., когда в фазу переходного периода, определенного законодателями до 2009 г., вступили муниципалитеты 46 субъектов РФ. В число этих 46 регионов попал и Пермский край. По оценке экспертов, в результате реализации «территориальной части» реформы в России более чем в два раза увеличилось число муниципальных образований4. Такой количественный результат стал прямым следствием введения двухуровневой системы МСУ.

Еще одним результатом реализации реформы МСУ стали изменения финансовой автономии муниципалитетов. Согласно ФЗ № 000, вопрос о том, какие налоги могут быть установлены на местном уровне, был выведен из компетенции органов МСУ. Самим муниципалитетам были оставлены только налоги на землю и имущество физических лиц. Фактически такое решение в значительной степени ущемило муниципалитеты в их финансовой состоятельности, сделав их еще более зависимыми от трансфертов, поступающих, как правило, из вышестоящего регионального консолидированного бюджета[34]. Такой финансовый механизм контроля фактически усиливал политическую вертикаль власти в структуре межэлитных отношений. Следует согласиться с О. Рябовой и Т. Витковской в том, что «для локальной политической элиты реализация муниципальной реформы в большинстве случаев означала уменьшение ресурсной базы ее представителей и снижение степени автономности по отношению к государственным властным структурам»[35].

Наконец, реформа МСУ дала институциональную возможность введения в практику муниципального управления широкого спектра разнообразных форм как прямого, так и опосредованного участия населения в осуществлении местного самоуправления и решении вопросов местного значения: выборы и референдумы, сходы и публичные слушания, опросы, собрания, конференции, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива и прочие, в том числе новые, такие как оценка регулирующего воздействия, российская общественная инициатива и т. д.

Вместе с тем, по оценке экспертов, «ни одна из провозглашенных трех главных целей муниципальной реформы фактически не была достигнута». Причины тому - как упоминавшееся выше сужение финансовой автономии, так и фактически бессистемное внесение изменений в различные нормативно-правовые акты. Это создало ситуацию сложного пересечения и наложения друг на друга полномочий и компетенций различных уровней власти: «сегодня по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает».

Однако представляется, что наиболее провальной реализация реформы МСУ оказалась в достижении третьей цели – активизации участия граждан в осуществлении местного самоуправления и решении вопросов местного значения. Даже если смотреть не с точки зрения качества, а только с точки зрения факта наличия, едва ли будет большим преувеличением сказать, что из указанных в предыдущем абзаце форм участия во всей толще и всем масштабе российского местного самоуправления реализуются только выборы представительных органов и публичные слушания по проектам местных бюджетов и градостроительной тематике, поскольку они нормативно обязательны для органов МСУ. Все остальные формы, предполагающие наличие выбора/инициативы со стороны или местного сообщества (его представителей), или органов местного самоуправления, так и не стали неотъемлемой частью жизни местных сообществ (разумеется, эта укрупненная оценка не исключает существование отдельных позитивных практик, но об их объеме судить очень сложно, потому что масштабные исследования по этому вопросу отсутствуют).

Одной из причин неуспешности «понуждения к участию», как представляется, стал фактический отход от интенций реформаторов, обусловлен-ный утилитарными целями как региональных, так и муниципальных властей. Речь идет, в том числе, об отказе от двухуровневой системы организации МСУ, воплощенном в идее укрупнения территорий.

Муниципальная реформа в Пермском крае была проведена по экспериментальному досрочному варианту. К концу 2005 г. были приняты основные решения по изменению территориальной структуры региона. Инициатива провести реформу в экспериментальном варианте исходила от тогда еще областных властей и была обусловлена, вероятно, стратегией администрации губернаторов Ю. Трутнева и О. Чиркунова на получение дополнительной (как финансовой, так и политико-административной) поддержки федерального центра.

Процесс рассмотрения и принятия нового областного закона об организации МСУ был непростым. В ноябре 2005 г. в Законодательном Собрании Пермской области состоялись депутатские слушания с участием глав исполнительной и представительской власти муниципальных образований и чиновников администрации Пермского края по вопросам принятия закона о местном самоуправлении. На слушаниях были представлены поправки к за-кону, вынесенному на пленарное заседание регионального парламента. Как текст закона, так и поправки к нему вызвали вопросы и нарекания со стороны участников слушаний. Так, например, главы муниципалитетов задавали вопросы о том, каким образом будет передаваться имущество поселениям с уровня муниципального района, каким образом будут разделены полномочия между этими уровнями власти, конечно, как будет организовано финансирование МСУ. Присутствовавшие на слушаниях представители бюджетной сферы высказывали опасение, что в результате такой скоротечной муниципальной реформы появятся «бесхозные» школы, больницы, библиотеки, социальные учреждения, а тысячи бюджетников будут месяцами искать свою зарплату[36].

Регионалы призвали краевых депутатов, как принимающих решение, принять закон без проволочек, поскольку от этого, как считали чиновники, зависит, насколько подготовленным регион войдет в «реформу Козака». Ряд прогубернаторски настроенных депутатов во главе со спикером пермского областного евяткиным, а также чиновники краевой адми-нистрации, всячески пытались доказать, что нужно немедленно начинать ре-ализацию нового закона. Их оппоненты предлагали не спешить и все тща-тельно продумать. Они высказывали опасения, что сразу после новогодних каникул (зима 2006 г.) население может столкнуться с такими проблемами, по сравнению с которыми монетизация льгот, проведенная в начале 2005 г., будет выглядеть невинной игрой. Это связано, в частности, с тем, что реформа МСУ радикально меняла распределение полномочий, сфер ответственности и, что самое главное, бюджеты центра, регионов и муниципалитетов. Однако инициатива администрации губернатора была поддержана фактически подконтрольным О. Чиркунову Законодательным собранием, несмотря на давление с мест и многочисленные, почти слезные просьбы муниципалов «попридержать коней».

В связи с реализацией реформы МСУ региональное бюджетное законодательство Пермской области в 2005 г. серьезно перекраивалось. В частности, были приняты изменения, предусматривающие разграничение доходов между областным бюджетом, бюджетами муниципальных районов (городских округов) и поселений по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ. Кроме того, произошло перераспределение расходных полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также изменилась система межбюд-жетного регулирования.

После завершения «переходного этапа» (2004-2006 гг.) в совокупности на территории Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (в дальнейшем единого региона – Пермского края) оказалось 363 муниципальных образования (городских округов - 6, муниципальных районов - 42, городских поселений - 32, сельских поселений - 283). В августе 2008 г. администрация О. Чиркунова рапортовала, что Общественная палата при Президенте РФ назвала Пермский край «флагманом в реализации реформы местного самоуправления»[37]. Однако уже в 2008 г. в нескольких территориях Пермского района состоялись референдумы по вопросу об их объединении. Муниципалитеты, инициировавшие объединение, апеллировали к тому, что «укруп-нение» поселений позволяет объединить земельные ресурсы, сократить управленческий аппарат, а также повысить их инвестиционную привлекательность. В мае 2008 г. первые референдумы по вопросу об объединении территории прошли в поселениях Пермского района, который первым и вы-ступил с этой инициативой. Всего в период с 2008 по 2010 гг. в Пермском районе количество поселений сократилось с 25 до 20.

В результате начавшегося в 2008 г. обратного движения в сторону укрупнения к 2011 г. в Пермском крае насчитывалось уже 358 муниципалитетов, к концу 2012 г. – 347 муниципальных образований, а к осени 2013 г. - 339. Эта цифра складывается следующим образом: 40 муниципальных районов, 8 городских округов, 29 городских поселений, 262 сельских поселения. Процесс укрупнения территорий особенно активизировался в 2012-2013 гг. Так, за этот период была принята серия законов о внесении изменений в законы Пермского края об образовании новых муниципальных образований Пермского края, в результате которых укрупнению подверглись несколько десятков муниципальных образований, преимущественно поселенческого уровня3.

Агентом этого процесса выступала, прежде всего, краевая власть, обосновывая его необходимость задачами оптимизации территориального развития Пермского края в интересах населения муниципалитетов. Показательным в этом отношении представляется доклад, подготовленный и. о. заместителя председателя Правительства Пермского края – министра территориального развития Пермского края К. Захарова. В частности, в докладе от-мечается, что бюджеты более 50% муниципалитетов Пермского края являются дотационными на 70% и выше и не могут «в полном объеме иэффективно исполнять свои полномочия». Эти муниципалитеты отличает низкий уровень квалификации управленческих кадров. Подобная финансовая и кадровая несостоятельность «приводит к тому, что многие вынуждены передавать часть своих полномочий на уровень муниципального района, превращаясь в передаточное звено между населением и районной администрацией…По данным, предоставленным муниципальными районами края, в 2012 г. заключено 1199 соглашений о передаче осуществления части полномочий по реше-нию вопросов местного значения от поселений районам».

В качестве еще одного аргумента в пользу «укрупнения» территорий краевые власти называли несовершенство двухуровневой системы, обусловленное системой и практикой взаимодействия «город – район»: «два хозяина на одной территории могут бесконечно перекладывать ответственность и не отвечать за конкретные участки работы»1. Краевые чиновники предпочитают использовать не термин «укрупнение», а термин «оптимизация», апеллируя к необходимости решения проблем неэффективности и несостоятельности сельских поселений, а также разрешения конфликтов по линии «город – район».