Правовые основы осуществления местного самоуправления в Прикамье (стр. 8 )

Впервые публично о необходимости оптимизации территориальной структуры региона через практику укрупнения муниципалитетов региональные власти . Басаргина заявилив мае 2012 г.2. В ходе первой встречи с главами муниципалитетов В. Басаргин подчеркнул, что «надо идти по пути укрупнения муниципалитетов, возвращаться к системе, которая существовала в советское время, но делать это не бездумно. Если есть такая возможность, и мы не нарушаем главный принцип местного самоуправления шаговой доступности власти, то надо идти по этому пути»3.

Спустя полгода (с зимы 2012-2013 гг.) этот вопрос стал обсуждаться параллельно в Политическом совете при губернаторе, в Совете глав МСУ Пермского края, в региональном Заксобрании4. Так, в 2012 г. в рамках сентябрьского заседания Политсовета был представлен доклад «Проблемы и пу-ти реформы МСУ в Пермском крае»5, посвященный позиции краевой власти в вопросе о стратегиях оптимизации территориальной и управленческой структуры МСУ в регионе. В содержательном отношении этот доклад интересен тем, что в нем краевые власти дают оценку эффектов укрупнения. По мнению авторов доклада, в результате оптимизации «внутри муниципальных районов появится несколько сильных центров развития (поселения – бывшие райцентры), которые будут конкурировать между собой и обеспечивать развитие районов в целом; увеличатся бюджеты районов, за счет чего расширятся возможности по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, поддержки глубоко дотационных территорий за счет успешно развивающихся; за счет более качественного кадрового обеспечения улучшится управление муниципальным хозяйством поселений». Эти ожидаемые изменения оценивались властями как положительные. В качестве возможных рисков сторонники процесса укрупнения отмечали, что «против <…> могут выступить главы и депутаты муниципальных образований», что может спровоци-ровать внутриэлитные конфликты на местах. Кроме того, против может вы-сказаться население укрупняемых территорий из-за опасения снятия гаран-тированных социальных услуг, предоставляемых упраздняемыми муниципалитетами[38].

Вместе с тем, межэлитные конфликты, понимаемые как негативный эффект и риск укрупнения, одновременно называются и как одна из причин, заставляющих власти инициировать новую реформу. Комментируя свою поездку в декабре 2012 г. в Александровский муниципальный район, В. Басаргин заявил: «… В целом ряде поселений нашего края главы — это лишнее звено, которое снижает эффективность вертикали управления. Пост используется только в интересах собственного бизнеса, а никак не в целях заботы о населении. <…> Уже поручил профильным исполнительным органам государственной власти края проработать алгоритм, как в скорейшие сроки, без ненужной бюрократической волокиты провести укрупнение тех муниципальных образований, где население высказывает недоверие главе поселения». Фактически в этом высказывании губернатора называется истинная, т. е. политическая причина интенций региональных властей укрупнять муниципалитеты – обеспечение управляемости территорий края в контексте вертикали власти. Предполагается, что 48 муниципалитетов, включающих более двух сотен муниципалитетов нижнего уровня, менее управляемы, нежели 12 муниципалитетов – именно такую цифру в качестве желаемой для 2015 г. озвучивали регионалы. Планы просто «наполеоновские», и сейчас, при сохраняющихся на начало 2014 г. 48 городских округах и муниципальных районах, очевидно, несбыточные[39].

Позиция краевых властей получила некоторое развитие в конце января 2013 г. в докладе на заседании Политсовета главы администрации губернатора Пермского края Д. Самойлова. Этот доклад включал детально продуманную аргументацию необходимости оптимизации территориальной структуры Пермского края, основанную на серьезном анализе финансовых и управленческих аспектов функционирования, прежде всего, сельских поселений. Однако из январской версии доклада Администрации губернатора была изъята информация о желаемой карте территориально-административного устройства (муниципалитеты верхнего уровня) Пермского края. Зато появилась другая цифра - 106 сельских поселений, которые необходимо, по мнению краевых властей, ликвидировать через укрупнение. Таким образом, можно сделать вывод, что основные усилия были переориентированы с укрупнения районов на укрупнение поселений.

Реакция экспертного сообщества на идею об оптимизации территориальной структуры оказалась достаточно критической. В частности, члены политсовета фактически подвергли критике подход региональных властей к вопросу о реформе МСУ в Пермском крае, назвав его слишком узким и заточенным исключительно на решении вопросов территориальной управляемости муниципалитетов. Не отрицая необходимость реформы МСУ, критики предлагали отказаться от узкоутилитарного подхода и ввести в качестве целей реформы повышение качества управления территориями через решение кадровых вопросов, проблем коррупции на низовом уровне[40]. По мнению Эмиля Маркварта, президента Европейского клуба экспертов МСУ, доводы краевых чиновников в пользу оптимизации представляются надуманными и несостоятельными. Эксперт напрямую увязывает активизацию укрупнения с желанием региональных властей сделать систему предельно управляемой, вписав ее в рамки вертикали власти[41]. Маркравт подчеркивает, что для того, чтобы подобные изменения оказались результативными, нужны серьезные «профессиональные и политические дискуссии, по итогам которых публично, с широким участием общества вырабатывается общая позиция, некий консенсус». Действительно, в Пермском крае инициатива территориальных изменений, во-первых, исходила и исходит, чаще всего, от региональных властей, а, во-вторых, не сопровождается по-настоящему широкой публичной дискуссией. Это означает, что административная часть повестки не сов-падает с публичной.

Вместе с тем, в целях публичной актуализации и продвижения реформы МСУ Указом губернатора ПК был создан Совет по обеспечению развития местного самоуправления в Пермском крае. В рамках заседания Совета были определены 8 приоритетных направлений муниципальной реформы в Пермском крае: 1) стандартизация нормативной правовой базы ОМСУ; 2) критерии эффективности ОМСУ; 3) кадровый ресурс ОМСУ; 4) оптимизация управленческого процесса в ОМСУ; 5) система оптимизации полномочий и контрольных функций на местном уровне; 6) система антикоррупционных барьеров на местном уровне; 7) система развития общественного самоуправления; 8) совершенствование административно-территориального деления. Тогда же, весной 2013 г., по всем направлениям были созданы так называемые «дорожные карты». В частности, по направлению «совершенствование административнотерриториального деления» (именно это направление касалось оптимизации / укрупнения МСУ) преду-сматривалось, что к концу 2013 г. будет «сформирован и согласован с адми-нистрацией губернатора и органами местного самоуправления Пермского края перечень преобразований муниципальных образований Пермского края в 2013, 2014 гг.». Однако по состоянию на конец 2013 г. именно по данному направлению дорожная карта была изъята, что можно было истолковать как отказ от целевых показателей по укрупнению.

Этот факт косвенным образом указывает на то, что если по первым семи направлениям реализация реформы осуществляется с той или иной степенью успешности (или, по крайней мере, воспринимается таким образом), то наиболее важное в политическом отношении для региональных властей направление - укрупнение территорий – сталкивается с трудностями, поэтому предпринимаются попытки минимизировать публичное внимание к теме, скрывая (или, по крайней мере, не выставляя напоказ) целевые показатели[42]. Причина этого в том, что фактическим субъектом реформы была и остается региональная власть, которая, в свою очередь, не воспринимает муниципальные элиты как субъект реформы и дискуссий о реформе, отводя им исключи-тельно роль объекта. Относительная ограниченность и даже некоторая кулу-арность дискурса реформы МСУ в Пермском крае обусловлена не только тем, что фактическим агентом реформы выступают регионалы, но и тем, что страдают интересы локальных элит, особенно глав администраций муници-пальных районов, городов, которые, скорее, проигрывают, нежели выигры-вают от укрупнения, теряя политической влияние на вверенной им террито-рии.

О том, что для муниципалов приоритетными оказываются текущие политические интересы, свидетельствуют примеры разыгрывания темы укруп-нения в контексте электоральной борьбы. Наиболее примечательным в этом плане является краснокамский случай, где инициатива об укрупнении (объединении городского поселения и муниципального района в одно образование) исходила от региональных властей, но была активно поддержана канди-датом на пост главы Краснокамского района Ю. Крестьянниковым. Кретьянников даже публично озвучил срок объединения – весна 2013 г. Немотря на то, что он выиграл выборы, эта инициатива не была поддержана частью краснокамских политиков, что свидетельствует о расколе краснокамских элит. В результате решение так и не было принято.

Описанные выше события позволяют выделить три основных этапа в реализации реформы МСУ в Пермском крае. Первый этап (2005—2007 гг.) характеризуется собственно реформированием системы МСУ в крае в фор-мате буквального прочтения федерального законодательства, прежде всего, в отношении территориально-демографических показателей создаваемых по-селений (ст.11 131-ФЗ). В результате на территории края были созданы три сотни поселений в отличие, например, от Свердловской области, где при в полтора раз большем количестве населения, правда, проживающем на мень-шей площади, было создано всего 94 муниципальных образования. Главным мозговым центром реализации реформы в регионе в этот период был отдел по взаимодействию с органами МСУ в структуре аппарата Законодательного собрания Пермской области под руководством Л. Зуева. На первом этапе ни у краевой администрации, ни у отдельных политиков собственных политических интересов в реализации того или иного варианта реформы не было.

То, что реформа была реализована в формате буквального прочтения федерального законодательства, свидетельствует о том, что ни краевая администрация, ни отдельные политики, включенные в процесс обсуждения проекта реформы (депутаты ЗСПК, прежде всего), не имели сколько-нибудь осмысленных политических интересов в этой реформе и возможных ее результатах. Во-первых, в этот период главным в политическом отношении вопросом повестки дня для краевых властей (администрации губернатора) были вопросы об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и о принятии Устава Пермского края. Реформа МСУ находилась, как минимум, на периферии повестки. Во-вторых, сам факт появления такого количества поселений, как «муниципалитетов нижнего уровня» противоречит рациональной управленческой логике вышестоящих по отношению к ним (региональных) властей: большим количеством поселений управлять заведомо сложнее[43].