Стратегия ловли карпа - Водная среда (стр. 3 )

Действия:  подготовить законопроект об ассоциации (совете) МСУ и полномочиях

Возможно стоит пояснить, с чем связано усиление роли муниципальных ассоциаций. Как, видится взят курс на совершентствование управления по горизонтали в условиях децентрализации и постепенного отхода от администрирования, для чего стоит более ясно определить статус и полномочия (совета)…

Реализация принципа разграничения функций и полномочий органов госвласти и МСУ

На протяжении многих лет не решается проблема разграничения функций между органами государственного управления и органами местного самоуправления. Основными принципами местного самоуправления являются: 1) самостоятельное решение вопросов; 2) реальная возможность и 3) ответственность за решение вопросов перед населением, а не перед государством. Самостоятельность предполагает, что население само определяет, кто будет решать вопросы (избирает в органы местного самоуправления), и контролирует своих управленцев (обеспечивает их ответственность). Причем моральная, политическая и юридическая ответственность должностных лиц за состояние дел в местном сообществе – вопрос исключительно местного сообщества. Государство вступает в процесс обеспечения ответственности только по инициативе местного сообщества либо когда нарушается законодательство.

Реальная возможность предполагает наличие трудовых, финансовых и материально-технических ресурсов для того, чтобы реально и эффективно решать вопросы. Следовательно, вопросы, которые должны решать органы местного самоуправления, должны быть адекватны ресурсам. В условиях наличия достаточных ресурсов местному самоуправлению можно доверить большой круг функций. Однако, когда ресурсов мало или они чересчур централизованы, то круг вопросов, на решение которых у местного самоуправления хватит сил, заметно сужается. В этом контексте, существует общепринятое понимание примерных контуров ответственности местного самоуправления. Наиболее четко это понимание сформулировано в статье 3.1. и статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления, в соответствии с которой органы местного самоуправления должны иметь право «регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею», а также обладать «достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться».

Исходя из этих принципов, Конституция Кыргызской Республики устанавливает, что «Местное самоуправление – гарантированное настоящей Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения». Однако Конституция не уточняет, что такое «вопросы местного значения» и потому проблема разделения вопросов на местные и государственные остается весьма острой. Несмотря на кажущуюся простоту термина «вопросы местного значения», от его содержания зависит объем нагрузки на МСУ. По существу, любой вопрос общественной жизни – это вопрос и государственного, и местного значения. Например, вопросы здравоохранения или образования – это вопросы государственного значения, но они важны также и для местного сообщества. Даже такой на первый взгляд сугубо местный вопрос, как благоустройство территории населенного пункта, сливается с рядом других вопросов, которые относятся к вопросам общегосударственного значения: санитария, строительные нормы и правила, охрана окружающей среды, землепользование и водопользование. А за решение этих вопросов ответственны соответствующие органы государственной власти (здравоохранения, строительного контроля и т. п.) Если отдать их в ведение обоих уровней (МСУ и государственный орган), то имеется риск дублирования.

Долгое время перечень вопросов местного значения был открытым, то есть законы о местном самоуправлении предусматривали возможность возлагать на местное самоуправление любые иные вопросы, установленные законодательством. Это давало возможность широкого толкования государством возможностей расширения обязанностей органов местного самоуправления. Разбросанность вопросов местного значения (обязанностей МСУ) по разным законодательным и подзаконным актам затрудняла работу не только муниципальных служащих, но даже профессиональных юристов. Более того, указанные акты не учитывали и принцип реальной возможности местных сообществ (финансовой, кадровой и технической) эффективно решать возлагаемые дополнительные функции. Например, до сих пор на органы местного самоуправления и на местные бюджеты возложена обязанность финансированиясферы образования.

Указанная тенденция определения вопросов местного значения, решаемого на уровне местного самоуправления, сохранялась вплоть до принятия в 2008 году Закона об МСУ и МГА1, который установил закрытый перечень вопросов, за которые органы местного самоуправления ответственны перед собственным населением. Все другие вопросы (функции) должны были исполняться только в порядке исполнения делегированных государством функций.

Однако, установление «закрытого перечня» исключительных функций местного самоуправления не сопровождалось адекватной гармонизацией другого (отраслевого) законодательства. Помимо этого, отсутствие достаточных финансовых и материально-технических ресурсов у местного самоуправления затрудняет исполнение самоуправлением своих функций.

Для разрешения указанных проблемы предлагается принять следующие меры:

провести анализ законодательства на предмет разграничения функций и полномочий органов государственной власти и МСУ; предусмотреть в законодательстве основные принципы и механизмы отнесения функций к вопросам местного значения или государственного значения, а также исключающие произвольное и необоснованное расширение перечня вопросов местного значения.

Систематизация вопросов местного значения

Органы местного самоуправления в Кыргызской Республике, как и сами сообщества, существенно отличаются между собой. Есть сельские муниципалитеты, расположенные высоко в горах, насчитывающие менее тысячи жителей. Таким же статусом обладают расположенные близ крупных городов сельские поселения, численностью несколько десятков тысяч жителей. Соответственно, данные муниципалитеты обладают очень разной инфраструктурой, потенциалом и возможностями для оказания услуг населению. С другой стороны, Закон КР «О местном самоуправлении» устанавливает единый перечень вопросов местного значения для всех органов местного самоуправления, не делая различий в зависимости от размера муниципалитета, и даже от его типа – сельский и городской. В тоже время практика показывает, что круг вопросов, решаемых на уровне МСУ, необходимо менять в зависимости от вида МСУ: сельское оно или городское. У городского самоуправления перечень решаемых вопросов должен быть шире или уже (в зависимости от размера города), но однозначно он должен отличаться от перечня вопросов сельского самоуправления.

Вопросы местного значения могут быть разделены на обязательные и добровольные. Обязательные вопросы – это такие вопросы, которые невозможно эффективно и дешево решать на другом уровне (например, силами самих сообществ и бизнеса или на районном уровне) ввиду их каждодневной необходимости для местного сообщества. Соответственно, обязательными вопросами местного значения могут, например, быть: вывоз мусора, уличное освещение, содержание и управление кладбищами, составление и выдача некоторых справок, управление муниципальной собственностью. Дополнительные (добровольные) вопросы – это вопросы, которые не требуют каждодневного исполнения и контроля: размещение рекламы, поддержание национального искусства и ремесел, развитие предпринимательства и тому подобное. При разделении вопросов на обязательные и дополнительныеможно отталкиваться от существующего перечня из 22 вопросов, отнесенных к исключительному ведению МСУ. Этот перечень следует разделить на обязательные и дополнительные в зависимости от вида МСУ (городское или сельское).

Вопросы местного значения в законе приводятся единым списком, где каждый вопрос равнозначен, хотя фактически вопросы, например, функционирования библиотеки невозможно по значимости поставить на один уровень с вопросом социально-экономического развития территории. Также есть вопросы, которые требуют прямого управления и ответственности органов местного самоуправления, например, вопрос уборки твердых бытовых отходов, а есть другие вопросы, в решении которых роль местного самоуправления ограничена содействием или участием, например, вопросы безопасности и охраны правопорядка.

Соответственно, такой единый, одно порядковый перечень вопросов местного значения требует пересмотра и систематизации по нескольким критериям:

в зависимости от типа муниципалитета – сельский или городской; в зависимости от размера и удаленности (потенциала) муниципалитета; в зависимости от степени ответственности органа местного самоуправления – прямое управлении полная ответственность или содействие, участие в управлении; в зависимости от обязательности или добровольности.

Стратегия определяет, что государственная политика в сфере местного самоуправления будет направлена на систематизацию вопросов местного значения в соответствии с указанными выше принципами.

Создание уполномоченного государственного органа по делам местного самоуправления

Разработка и внедрение детальной политики в области развития местного самоуправления невозможны без концентрации всего научно, экспертно-аналитического, политико-административного, организационно-кадрового потенциала в одном государственном специализированном органе.

Если государство оставит без внимания вопросы укрепления местного самоуправления либо отдаст их в сферу ведения второстепенного государственного органа, то не следует ожидать улучшения ситуации. Вопросы местного самоуправления не будут приоритетными. В структуре государственной власти необходимо иметь специализированную структуру высокого ранга, ответственную за выработку политики в сфере местного самоуправления, а также за вопросы комплексного развития местных сообществ.

Имеются три варианта институционализации такого органа:

Как минимум эта структура должна иметь статус министерства, а ее руководитель – статус члена Правительства. Если же невозможно создать полноценное министерство, то можно было бы вернуться к апробированной раньше системе создания должности министра без портфеля. Какими бы соображениями (экономии ресурсов, сокращения аппарата и т. п.) не руководствовались при формировании Правительства, но, однозначно нельзя отдавать такую сферу как местное самоуправление в сферу ведения какого-либо отраслевого министерства. Нельзя также передавать вопросы местного самоуправления специализированным органам межотраслевого регулирования типа министерства экономики, поскольку доминирование чисто экономических аспектов в деятельности такого органа приведет к значительным перекосам, а то и вовсе оставит без внимания комплексные вопросы развития самоуправления. Ведь в сфере местного самоуправления замкнуто множество политических, психологических, межэтнических, социальных, административных и иных сторон жизни. Сугубо экономический или сугубо административный, отраслевой подход к решению этих вопросов не способен привести к необходимому эффекту. Структура может иметь статус национального органа при Президенте Кыргызской Республики. Это позволит избежать возможных изменений политики при изменениях Правительства, которое в условиях неустойчивых парламентских коалиций имеет риск часто менять свой структуру, состав и программу. Принимая во внимание, что Правительство формируется коалиционным большинством, где каждая из фракций старается определить перечень государственных органов, руководители которых будут назначаться по их предложению, имеется реальный риск, что в системе местного самоуправления и муниципальной службы могут произойти необратимые процессыи свести на нет усилия по обеспечению соблюдения принципов стабильности, преемственности, компетентности, инициативности, исключения политического влияния и неправомерного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Существует и третий вариант – создание какого-либо совещательного органа, например Национальный совет по делам местного самоуправления. Однако, статус этого органа, отсутствие рычагов воздействия на законодательную и исполнительную ветвь власти не будет способствовать эффективности данного органа. Данный орган можно было бы создать при органе, упомянутом подпунктах 1 и 2 выше. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления Внедрение в практику работы местного самоуправления принципов и механизмов добросовестного управления

(Дамира Сульпиева)