Экономико-математическое моделирование правового регулирования денежного довольствия военнослужащих (стр. 2 )

Интересно, что в последние несколько лет изменилась судебная практика при рассмотрении дел по жалобам на нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, не опубликованные либо не прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Если раньше суды выносили решения о незаконности (и недействительности) таких документов[15], то в последнее время они отказывают в принятии соответствующих заявлений, мотивируя свои действия тем, что правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию и официально не опубликованные, не могут быть оспорены в качестве нормативного акта, поскольку таковыми не являются, т. е. de jure не существуют[16]. Такой подход нашел свое отражение и в действующем Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации[17], вступившем в силу с 1 февраля 2003 г., который предусматривает, что обжаловаться в судебном порядке могут лишь принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты (пункт 1 статьи 251).

Существенные сложности в деятельности финансово-экономических органов вызывает решение вопросов, хотя формально и не относящихся в начислению денежного довольствия, но оказывающих влияние на размер получаемых военнослужащими денежных средств: выполнение налоговых, алиментных и других обязанностей, регулируемых, соответственно, налоговым, семейным и другими отраслями права. Правильность применения указанных правовых норм также существенным образом затрагивает права военнослужащих в части получения ими денежного вознаграждения за свой воинский труд.

Важным психологическим аспектом работы современного военного финансиста является наличие большого числа контролирующих органов. В настоящее время финансовая и хозяйственная деятельность каждой войсковой части может быть проверена не только финансовой инспекцией довольствующего финансового органа, но и (по соответствующему разделу) контрольными органами Министерства финансов Российской Федерации, фондов социального страхования, медицинского страхования, пенсионного фонда, федеральной инспекцией труда, а также Контрольным управлением Президента Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации и другими. В требованиях каждого из перечисленных контрольных органов имеется своя специфика. Следовательно, даже четкое выполнение руководящих указаний органов военного управления не гарантирует финансового работника Вооруженных Сил от нарушений и привлечения его к административной, гражданско-правовой и другим видам ответственности.

Немалую психологическую роль играет и тот факт, что недоплаты и переплаты денежного довольствия на практике караются по-разному. Если переплата обычно влечет за собой привлечение виновных должностных лиц к материальной (а в ряде случаев – и к другим видам) ответственности, то при выявлении недоплаты финансовый орган лишь производит соответствующую доплату, а виновное лицо может быть привлечено только к дисциплинарной ответственности, что на практике встречается нечасто. Это приводит к тому, что в условиях нечеткого законодательного регулирования вопросы, по которым у должностных лиц финансовых органов имеются сомнения в правильности или размере производимых выплат, толкуются не в пользу военнослужащего, что нередко приводит к нарушению его прав.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что в настоящее время назрела необходимость переработки нормативной базы по вопросам начисления денежного довольствия военнослужащих, и в первую очередь – ведомственных документов Министерства обороны. Однако помимо естественных причин, затрудняющих этот процесс (сложности и большого объема указанной работы, необходимости привлечения к ней высококвалифицированных юристов и экономистов), имеется еще одно соображение, которое побуждает органы военного управления откладывать решение данного вопроса. Осложнение связано с тем, что по установленному порядку нормативные правовые акты, требующие для своей реализации ассигнований из федерального бюджета (а оплата воинского труда, несомненно, относятся к таковым), должны быть согласованы с Министерством финансов Российской Федерации. Данное министерство весьма осторожно относится к выделению дополнительных ассигнований на денежное довольствие военнослужащих.

По указанной причине даже те выплаты, которые предусмотрены приказами Министра обороны СССР и другими нормативными актами 1946‑1991 годов и продолжают действовать в Вооруженных Силах Российской Федерации, не проходят согласование в Министерстве финансов, которое, видимо, не теряет надежду со временем признать соответствующие нормативные акты СССР недействующими на территории Российской Федерации и в еще большей степени нивелировать особенности в оплате труда военнослужащих.

Представляется, что в сложившихся условиях решением проблемы могло бы стать проведение работы по своеобразной кодификации нормативной базы по вопросам начисления денежного довольствия военнослужащих. Не вызывающие споров выплаты должны быть установлены единым документом (который можно было бы назвать Положением о денежном довольствии военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации), с одновременной отменой (признанием недействующими в Вооруженных Силах России) многочисленных приказов и директив министров обороны СССР и Российской Федерации по данному вопросу. Что касается выплат, по которым не удается прийти к единому мнению с Министерством финансов, возможно было бы указать, что впредь до принятия нормативных актов Российской Федерации по соответствующим вопросам на территории России применяются нормы, содержащиеся в приказах и директивах Министра обороны СССР по соответствующему перечню. Для всестороннего учета особенностей, связанных с применением законодательства бывшего СССР на территории Российской Федерации, можно было бы издать научно обоснованные рекомендации Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации, которые какого-либо согласования с Министерством финансов не требуют.

Следует отметить, что с изданием в 2006 году приказа Министра обороны Российской Федерации № 000 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» сделан первый серьезный шаг в данном направлении, однако в полном объеме существующие в данной сфере проблемы упомянутый документ не решил.

В период до 1991 года легитимность нормативных документов по оплате воинского труда не вызывала сомнений у военных финансистов. Однако кардинальные изменения в правовой системе нашего государства, происшедшие в последние 10-12 лет, в частности, принятие Конституции Российской Федерации, поставили вопрос о допустимости применения в Минобороны России ряда руководящих документов, действовавших в Вооруженных Силах бывшего СССР, в том числе по вопросам порядка начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащих. Ответ на вопрос о применимости тех или иных положений следует искать, прежде всего, в самой Конституции.

«Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (статья 15). Часть 2 заключительных и переходных положений Конституции устанавливает, что «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации». Таким образом, предполагается, что нормы приказов Министра обороны СССР по вопросам начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащих, противоречащие Конституции Российской Федерации, с момента вступления ее в силу[18] автоматически прекратили действие.

Рассмотрим сложившуюся ситуацию на примере противоречия Конституции ряда норм приказа Министра обороны СССР 1978 года № 075. В частности, это относится к разделу «Правила выплаты окладов денежного содержания военнослужащим при временном исполнении должностей» (статьи 59-71). До удовлетворения Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации[19] заявления автора данной работы об оспаривании соответствующей нормы de facto действовало положение, предусматривающее выплату разницы в окладах между временно исполняемой и основной должностями лишь при условии, что исполнение обязанностей производилось не менее 30 дней подряд при исполнении обязанностей по вакантной должности и не менее 60 дней подряд при исполнении обязанностей по невакантной должности. Данная норма явно противоречит действующему российскому законодательству.

Очевидно, что сложность воинского труда, количество выполняемой работы, ответственность за принимаемые решения в период временного исполнения вышестоящей должности возрастают вне зависимости от того, продолжалось ли это исполнение непрерывно болеедней или нет.

При этом ограничение на оплату, установленное для исполнения невакантных должностей, фактически носит запретительный характер, поскольку исполнение обязанностей по иной должности более 60 суток подряд встречается крайне редко. Так, общая продолжительность отпуска не может превышать 60 суток (статья 29 Положения о прохождении военной службы), отпуска по болезни предоставляются продолжительностью от 30 до 60 суток (статья 31 Положения о прохождении военной службы). Это противоречит конституционным принципам справедливости и права на получение вознаграждения за труд без какой-либо дискриминации (преамбула и пункт 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации).

Также незаконным является ограничение на получение разницы в окладах при исполнении обязанностей по вышестоящей должности для лиц, занимающих должности штатных заместителей соответствующих руководителей. Верховный Суд Российской Федерации признал недействующим[20] аналогичное положение разъяснения Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам и Секретариата ВЦСПС от 29 декабря 1965 г. № 30/39 «О порядке оплаты временного заместительства», которым запрещалась выплата разницы между окладом работника и должностным окладом по замещаемой должности, если замещающий работник является штатным заместителем или помощником отсутствующего работника. При этом Верховный Суд указал, что данная норма не соответствует законодательству, поскольку допускает выплату заработной платы заместителям за выполняемую работу в период отсутствия руководителя не в соответствии с количеством выполняемой работы и сложностью труда.

Свой вывод Верховный Суд мотивировал следующим образом: «Совершенно очевидно, что сложность труда и количество выполняемой штатным заместителем или помощником отсутствующего работника (при отсутствии должности заместителя), а также главным инженером работы в период отсутствия замещаемого работника намного выше, нежели в период, когда приведенные работники выполняют работу при работающем руководителе. Из материалов дела следует, что некоторые из заместителей руководителей выполняют работу в отсутствие руководителя в течение около 1 месяца в календарном году. Другие же заместители работают в отсутствие руководителей в течение длительного времени (до 8 месяцев в календарном году), однако в силу действия оспоренных положений разъяснения права на получение разницы в окладах в равной степени не имеют ни первая группа таких работников, ни вторая, что явно противоречит принципиальным положениям Трудового кодекса Российской Федерации о праве работника на получение заработной платы в соответствии не только со своей квалификацией, но и сложностью труда, количеством и качеством выполняемой работы».

Очевидно, что приведенные выводы Верховного Суда Российской Федерации и их мотивировка должны быть учтены при определении порядка выплаты денежного довольствия военнослужащим, занимающим должности заместителей и помощников командиров (начальников), в случае временного исполнения ими обязанностей по должности соответствующего командира (начальника). Один из возможных вариантов внесения изменений и дополнений в нормативные документы, регулирующие порядок временного исполнения обязанностей (должности) и его оплаты, рассматривается в главе 3.

Ряд названных недостатков приказа 1978 года № 000 устранены в приказе Министра обороны Российской Федерации 2006 года № 000, однако его пункт 45 содержит следующее положение: «Военнослужащим, на которых возложено временное исполнение обязанностей по невакантным воинским должностям (врио), выплачиваются оклады по занимаемым штатным воинским должностям». Тем самым за временное исполнение невакантных воинских должностей каких-либо доплат не предусмотрено. Представляется, что в указанной части приказ ухудшает положение военнослужащих по сравнению даже с приказом 1978 года № 000, и не соответствуют конституционному принципу, закрепленному в статье 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Из рассмотренного примера следует, что упомянутые выше конституционные положения об утрате силы рядом нормативных правовых актов СССР, логически стройные в теории, на практике порождают немало сложностей. Определение соответствия нормативного правового акта бывшего СССР Конституции и законам Российской Федерации – задача достаточно сложная даже для квалифицированных юристов. Подтверждением этому является то обстоятельство, что даже судебные решения, содержащие выводы о конституционности (законности) либо неконституционности (незаконности) тех иных положений подзаконных актов, зачастую, отменяются вышестоящими судами, порой неоднократно. Финансист войскового звена, как правило, не считает себя компетентным принимать соответствующие решения и вполне обоснованно продолжает применять документы бывшего СССР до тех пор, пока не получит указание о том, что этого делать не следует.

В то же время в некоторых случаях такие акты не применяются (когда отдельные финансовые работники считают себя достаточно компетентными, чтобы принимать решения об утрате силы какими-либо руководящими документами бывшего СССР, либо когда военнослужащие, права которых нарушены такими нормативными актами, обращаются за защитой своих законных интересов в суд). В результате нарушается единообразие применения руководящих документов в сфере оплаты воинского труда.

Немало проблем связано в настоящее время с тем, что логически стройная система нормативного регулирования денежного довольствия Вооруженных Сил СССР в последние 10-15 лет неоднократно подвергалась корректировке. К сожалению, многие попытки ее совершенствования, проведенные в последние годы, оказались малоэффективными и не привели к существенному улучшению материального положения военнослужащих и их семей.

Введение ряда новых выплат, хотя и преследовало благородную цель повышения уровня денежного довольствия всех или отдельных категорий военнослужащих, но не всегда корректно вписывалось в общую структуру оплаты воинского труда. К таким выплатам, в частности, можно отнести ежемесячное денежное поощрение, надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы, за особые условия боевой подготовки (некоторым категориям военнослужащих 76 гвардейской воздушно-десантной дивизии, 42 гвардейской мотострелковой дивизии, а также других воинских частей, переводимых на новый способ комплектования), за командование (руководство) воинскими подразделениями и воинскими частями, за важность выполняемых задач (военнослужащим, проходящим военную службу в центральных органах военного управления, и замещающим некоторые должности руководящего и профессорско-преподавательского состава в Общевойсковой академии Вооруженных Сил РФ, в Военно-воздушной академии и в Военно-морской академии).

Например, при введении ежемесячного денежного поощрения, надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы повышение размера денежного довольствия военнослужащих не сопровождалось соответствующим увеличением размеров военных пенсий. Это мало похоже на научно обоснованное решение по вопросам совершенствования оплаты воинского труда. Не имеет убедительного научного обоснования и установление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в воинских частях 42 гвардейской мотострелковой дивизии, ежемесячной надбавки за особые условия боевой подготовки. Например, для лиц, замещающих воинские должности, для которых штатами предусмотрены воинские звания «рядовой» и «ефрейтор», размер этой выплаты составляет 4500 руб., что превышает должностной оклад начальника управления в Главном управлении Министерства обороны Российской Федерации (4468 руб.).

Отметим, во-первых, что наличие перечисленных надбавок наглядно свидетельствует о несоответствии существующих размеров должностных окладов военнослужащих сложности и интенсивности оплачиваемого ими воинского труда и неспособности на требуемом уровне стимулировать военную службу. Во-вторых, введение выплат, которые разрушают внутреннюю стройность и целостность системы оплаты воинского труда, является лишь средством «затыкания зияющих дыр» в денежном довольствии, а не результатом его научно обоснованного системного совершенствования.

Исходя из этого, представляется необходимым критически проанализировать существующую структуру оплаты воинского труда, определяемую действующими нормативными правовыми актами, и на системной основе выработать предложения по ее оптимизации.

1.1.4. Специфика регулирования, связанная с наличием секретных нормативных актов по вопросам денежного довольствия военнослужащих

Немаловажной проблемой, без разрешения которой нельзя ответить на вопрос о легитимности многих существующих подзаконных нормативных актов, является наличие у них грифа секретности. В частности, такой гриф до недавнего времени имел основополагающий руководящий документ по вопросам денежного довольствия (приказ Министра обороны СССР 1978 года № 075, которым введено в действие Положение о денежном довольствии военнослужащих Советской Армии и Военно-Морского Флота).

Ранее мы отмечали, что статья 15 Конституции России содержит положение о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Документы, устанавливающие разного рода выплаты военнослужащим, несомненно, относятся к актам, определяющим права граждан. Следовательно, легитимность секретных руководящих документов по данному вопросу не является бесспорной.

Конституционное положение о необходимости опубликования нормативных правовых актов, определяющих права и свободы граждан, соответствует принципам правового государства, в котором каждый имеет право быть осведомленным не только о своих правах и обязанностях, но и о правах и обязанностях других лиц (при условии, что такие права и обязанности носят публичный характер). Засекречивание прав гражданина (в том числе, возможно, и от него самого) лишает его одного из основополагающих прав в цивилизованном обществе: на защиту своих прав и свобод. Заинтересованные лица могут просто не знать о наличии у них определенных прав, установленных секретными нормативными актами.

Судебная практика сформулировала два основных правила, касающихся определения действительности неопубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан:

1. Неопубликованные акты, принятые компетентными государственными органами до вступления в силу Конституции Российской Федерации, продолжают действовать при условии, что на момент их вступления в силу обязательное опубликование не требовалось[21]. В частности, решением Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № ВКПИ 01-66 по указанным основаниям было отказано в удовлетворении жалобы гражданина о признании незаконным Положения о денежном довольствии военнослужащих Советской Армии и Военно-Морского Флота, введенного в действие приказом Министра обороны СССР от 01.01.01 года № 075.

2. Неопубликованные акты, принятые после вступления в силу Конституции Российской Федерации, являются недействующими[22]. Однако если нормативные документы содержат сведения, составляющие государственную тайну, то они действуют без опубликования для общего сведения[23].

Выводы Верховного Суда Российской Федерации о действительности неопубликованных руководящих документов, которые приняты до введения существующего порядка вступления в силу нормативных правовых актов, представляется оправданными как с позиции государственной целесообразности, так и с точки зрения защиты прав граждан. Автоматическое признание незаконными либо неконституционными документов, предусматривающих для отдельных категорий граждан правомерно установленные льготы, гарантии и компенсации, означало бы возможность серьезного ущемления их в своих правах. Однако данная позиция не безупречна.

Еще в заключении Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. № 12 (2-12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан»[24] указывалось, что предоставление должностным лицам права в зависимости от своего решения публиковать или не публиковать нормативные акты открывает возможность для произвольного, неправомерного и не контролируемого обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных обязанностей, а также предоставления неоправданных льгот отдельным категориям лиц. В результате граждане лишаются возможности в полной мере использовать свои конституционные и иные права и свободы, в отношении которых изданы закрытые акты. В то же время они нередко не могут судить, правомерно ли действует по отношению к ним должностное лицо, руководствующееся закрытыми инструкциями, что затрудняет борьбу с произволом и препятствует реализации конституционного права на обжалование неправомерных действий государственных органов и должностных лиц.

Еще более спорными представляются выводы Верховного Суда Российской Федерации о конституционности принятия по ряду вопросов секретных, т. е. заведомо не подлежащих опубликованию, нормативных правовых актов. Если допускать такую возможность, то высшие органы государственной власти должны, прежде всего, поставить вопрос о внесении соответствующих изменений в Конституцию России.

Однако внесение поправок в Конституцию – чрезвычайно сложная (как политически, так и организационно) и дорогостоящая процедура. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации внесение изменений в ее первую главу (в которую входит упоминавшаяся выше статья 15) производится в следующем порядке. Прежде всего, предложение о пересмотре соответствующих положений должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. После этого в соответствии с федеральным конституционным законом (который пока не принят) созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции, принимаемый Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносимый на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Вместе с тем, в последние годы большая часть сведений, содержащихся в приказе Министра обороны СССР 1978 года № 075, не являлась государственной тайной. Это подтверждается и тем, что многие положения данного приказа опубликованы[25]. В то же время не вызывает сомнений, что ряд выплат военнослужащим производится за выполнение работ, само наличие которых в деятельности Вооруженных Сил составляет государственную тайну.

Представляется, что выходом из создавшегося положения могло бы стать установление вместо выплаты «секретных» доплат и надбавок премирования военнослужащих по решению командира воинской части в размере указанных выплат. В свою очередь рекомендации по премированию, оформленные ведомственным документом, могли бы иметь необходимый гриф секретности и учитывать весь спектр выплат, производимых в настоящее время на основании секретных актов.

У такого решения имеется недостаток: рекомендации по премированию формально не носят нормативный характер, т. е. командир имеет известную свободу усмотрения, что в отдельных случаях может привести к невыплате военнослужащим заработанного ими вознаграждения. Однако, во-первых, издаваемые в настоящее время секретные руководящие документы формально также не могут рассматриваться как нормативные акты в силу упоминавшихся конституционных положений о необходимости их опубликования, во-вторых, предоставление командиру воинской части некоторой свободы усмотрения (довольно небольшой при условии существования утвержденных ведомственными актами Министерства обороны рекомендаций по премированию) представляется весьма невысокой платой за приведение системы денежного довольствия военнослужащих в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Следует также отметить, что предлагаемая схема организации дополнительных выплат за деятельность, составляющую государственную тайну, не лишает военнослужащих права обжаловать действия командиров в административном порядке, т. е. требовать соблюдения установленных в Вооруженных Силах России правил материального стимулирования отдельных видов профессиональной деятельности военнослужащих.

Как упоминалось ранее, Конституция Российской Федерации является актом прямого действия, т. е. любые правоприменители, в том числе и финансово-экономические органы Вооруженных Сил, вправе и обязаны непосредственно применять ее положения вне зависимости от наличия соответствующих разъяснений вышестоящих органов и должностных лиц. Однако на практике это трудно осуществимо, поскольку даже высшие судебные органы зачастую диаметрально противоположно толкуют отдельные конституционные положения[26].

Военный финансист войскового звена не должен ставиться в положение, когда он, с одной стороны, под страхом привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности обязан выполнять требования ведомственных руководящих документов (в том числе и противоречащих Конституции Российской Федерации и нарушающих чьи-либо права), а с другой – должен соблюдать права и свободы граждан. За невыполнение последней обязанности также предусмотрена ответственность[27].

Необходимо провести работу по скрупулезному анализу положений законодательства СССР, применяемых de facto в Вооруженных Силах России, на предмет их соответствия Конституции и законам Российской Федерации. Это возможно выполнить в рамках научно-исследовательской работы. По вопросам, регулируемым руководящими документами, которые противоречат российским правовым нормам, должны быть приняты новые нормативные акты либо, по крайней мере, выпущено официальное разъяснение об утрате такими положениями юридической силы в России.

1.2. Анализ адекватности вознаграждения за воинский труд

Как известно, денежное довольствие военнослужащих состоит из месячного оклада в соответствии с занимаемой воинской должностью (далее – оклад по воинской должности) и месячного оклада в соответствии с присвоенным воинским званием (далее – оклад по воинскому званию), которые составляют оклад месячного денежного содержания военнослужащих (далее – оклад денежного содержания), месячных и иных дополнительных выплат (далее – дополнительные выплаты)[28].

Существование самостоятельных выплат, входящих в денежное довольствие, оправдано лишь в том случае, если каждая из них оплачивает конкретную часть воинского труда (которая при этом не должна оплачиваться другими составными частями денежного довольствия) или компенсирует ограничения, тяготы и лишения, связанные с военной службой или стимулирует военнослужащего к тому типу поведения, который выгоден для Вооруженных Сил.

Если для какой-либо выплаты невозможно установить, что именно она оплачивает, то следует сделать вывод о том, что ей не место в системе денежного довольствия, которое является разновидностью вознаграждения за труд. Она может иметь характер поощрения (награды), социального пособия, компенсации невыданного натурального довольствия и др. Когда же некоторая часть воинского труда оплачивается несколькими выплатами, их необходимо объединить в одну либо иным образом устранить дублирование.

Каждая выплата, входящая в денежное довольствие, вводится в конкретных целях: оплаты определенной части воинского труда, возмещения дополнительных материальных и физиологических затрат, связанных с особенностями военной службы, и др. Представляется, что комплексное совершенствование нормативных правовых актов в этой сфере невозможно без уяснения и артикулирования целей, в которых производятся те или иные выплаты. Без определения конкретной части оплачиваемого ими воинского труда любые дискуссии о том, каким должен быть размер составных частей денежного довольствия, будут беспредметными. Например, на утверждение о том, что размеры должностных окладов военнослужащих необоснованно малы, возможно возражение, что имеются надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы, за особые условия боевой подготовки, за командование (руководство) воинскими подразделениями и воинскими частями, за важность выполняемых задач, за особые условия военной службы и др.

Для определения рационального перечня составляющих денежного довольствия и их величины предлагается следующая последовательность действий:

1. Формулирование целей каждой выплаты.

2. Сопоставление частей воинского труда, оплачиваемых каждой из них, в целях выявления дублирования.

3. Выработка рекомендаций по «привязке» размера выплаты к величине других выплат или значениям иных социально-экономических показателей.

Рассмотрим ряд наиболее распространенных выплат.

1.2.1. Оклад по воинской должности

Месячный оклад в соответствии с занимаемой воинской должностью, как следует из его названия, должен выплачиваться за исполнение военнослужащим своих должностных обязанностей. Причем для должностей, по которым напряженность труда может существенно изменяться в зависимости от обстоятельств несения службы, этот оклад должен оплачивать исполнение обязанностей в режиме минимальной (нормальной) интенсивности. За повышение напряженности труда должны быть предусмотрены отдельные выплаты. Например, в настоящее время в структуре денежного довольствия имеется морское денежное довольствие, выплачиваемое военнослужащим кораблей, зачисленных в кампанию, надбавки за особые условия службы личному составу, несущему боевое дежурство, и др.

Должностным окладом не должно оплачиваться исполнение обязанностей по должности временно отсутствующего военнослужащего без освобождения от обязанностей по основной должности, несение службы во внутреннем наряде, выполнение ряда внештатных обязанностей и т. п. Для оплаты данных видов воинского труда должны быть предусмотрены специальные выплаты.

Таким образом, общие принципы выплаты оклада по воинской должности могут быть сформулированы следующим образом: оклад по воинской должности (должностной оклад) устанавливается в целях оплаты труда военнослужащего по исполнению им своих должностных обязанностей в мирное время в обычном режиме.

В определенных случаях должна предусматриваться выплата оклада по воинской должности, когда должностные обязанности фактически не выполняются либо когда исполняются обязанности по должности с меньшим окладом. К таким периодам могут быть отнесены болезнь, отпуск, нахождение в распоряжении командира (начальника), следование к новому месту службы или в служебную командировку, сдача-прием должности, временное исполнение обязанностей по другой должности, государственных или общественных обязанностей и др. При этом может сохраняться оклад по ранее занимаемой военнослужащим должности либо выплачиваться оклад по конкретному тарифному разряду.

Попытаемся выяснить, в какой степени размер оклада по воинской должности в настоящее время соответствует указанным целям. Прежде всего, рассмотрим, как возрастает должностной оклад военнослужащего при повышении сложности и расширении круга обязанностей, которые обычно имеют место при изменении должностного положения и характеризуются увеличением тарифного разряда. Превышение окладов по каждому тарифному разряду над окладом по предыдущему тарифному разряду (в рублях и в процентах) приведено в таблице в приложении 10. Из нее видно, что разница в окладах между соседними тарифными разрядами в 34 случаях из 49 составляет 64,8 руб., в 5 случаях – 114,9 руб., в 7 случаях – 127,7 руб. и по одному случаю – 191,5 руб. и 293,6 руб.

Первый вопрос, который возникает при знакомстве с приведенной таблицей: оправдано ли варьирование разницы между окладами по последовательным тарифным разрядам?

Различные «шаги» между окладами по «последовательным» воинским должностям (например, командир взвода – заместитель командира роты – командир роты – заместитель командира батальона – командир батальона – заместитель командира полка – командир полка) могут быть оправданы, изучение данного вопроса выходит за рамки настоящего исследования. В то же время представляется, что варьирование разницы между окладами по последовательным тарифным разрядам не имеет под собой глубокой научной основы и не в полной мере соответствует целям, которые преследовались при введении так называемой «тарифной сетки».

Тарификация должностей путем указания в штатах воинских частей тарифных разрядов вместо суммы в рублях была введена в Вооруженных Силах с 1 февраля 1992 г., когда в нашей стране появилось такое новое для большинства населения явление как «галопирующая» инфляция. Данная мера была вполне своевременной с учетом того, что в первой половине 1990-х годов вследствие стремительного роста цен приходилось неоднократно повышать денежное довольствие военнослужащих, иногда – по несколько раз в год. Без перехода на тарифную систему каждое повышение означало бы обязательную перетарификацию всех штатов Вооруженных Сил, поскольку ранее размеры окладов по воинским должностям указывались в рублях.

Можно сказать, что тарифные разряды представляют собой своего рода «условные единицы», которые при начислении денежного довольствия пересчитываются в рубли по определенному на соответствующий момент «курсу».

Представляется простым, наглядным и удобным как для военнослужащих, так и для финансовых органов, начисляющих денежное довольствие, установление одинакового шага между соседними тарифными разрядами. Так, на измерительной линейке деления наносят через равные интервалы. При измерении расстояния такой линейкой берется значение ближайшей к измеряемому отрезку отметки.

Возможно возражение: неравномерность «шкалы» тарифных разрядов установлена не произвольно, а в целях более глубокого учета разницы в квалификации, требуемой по отдельным должностям. Такое возражение не будет выглядеть очень убедительно. Например, наибольшая абсолютная разница (293,6 руб.) предусмотрена между должностями заместителя начальника Главного управления Министерства обороны и заместителя начальника Центрального управления Министерства обороны, наибольшая относительная разница (10 процентов), между должностями помощника гранатометчика и гранатометчика.

Не подвергая сомнению разумность установления более существенной разницы в окладах между некоторыми должностями, хотелось бы отметить следующее. Во-первых, равномерная тарифная сетка не препятствует установлению большей разницы в окладах между ними, например, за счет повышения тарифного разряда по отдельным должностям. Во-вторых, перевод с 1 июля 2002 г. тарификации воинских должностей, комплектуемых на контрактной основе, на единую 50-разрядную тарифную сетку (вместо существовавших ранее двух тарифных сеток: 51‑разрядной – для должностей, подлежащих замещению офицерами, и 9‑разрядной – для должностей, комплектуемых солдатами, матросами, сержантами, старшинами, прапорщиками и мичманами) может означать лишь оправданное стремление к унификации окладов и нивелированию разницы между последовательными тарифными разрядами, что особенно актуально в преддверии перехода к комплектованию Вооруженных Сил на контрактной основе.

При существующей неравномерной «шкале» не достигнуты цели абстрагирования от абсолютной величины оклада по воинской должности, поскольку разница в окладах по некоторым последовательным тарифным разрядам в 2-4,6 раза превышает разницу между другими разрядами. Отдельным военнослужащим может быть непонятно, почему при переходе на новую должность с повышением на 4 тарифных разряда их оклад возрастает меньше, чем для других при повышении на 1 тарифный разряд.

Итак, ответ на первый поставленный нами вопрос следующий: превышение размера оклада по тарифному разряду над размером оклада по предыдущему разряду должно быть одним и тем же для всех разрядов тарифной сетки.

Второй вопрос, вытекающий из ответа на первый: какая из колонок таблицы в приложении 10 (третья или четвертая) должна содержать одинаковые значения? Иными словами, должен ли каждый тарифный разряд отличаться от предыдущего на фиксированную сумму (в рублях) либо превосходить его на заданное количество процентов? Выражаясь математическим языком, должна зависимость оклада по тарифному разряду от номера разряда быть линейной или экспоненциальной? Линейная зависимость характеризует рост окладов в арифметической прогрессии, экспоненциальная – в геометрической. (См. рисунок 1.)

Рисунок 1 – Оклады по тарифным разрядам

Из рисунка видно, что до 13-го тарифного разряда, все три размера окладов (рассчитанный с возрастанием в геометрической прогрессии, в арифметической прогрессии и реально существующий) практически совпадают. Существующая тарифная сетка склоняется к варианту роста в арифметической прогрессии. Тем не менее, представляется, что рост окладов в геометрической прогрессии более соответствует целям, стоящим при реформировании системы денежного довольствия военнослужащих.

Как видно из таблицы в приложении 10, при изменении тарифного разряда с 1-го на 2-й (например, при переходе солдата-контрактника с должности помощника гранатометчика на должность гранатометчика) его оклад увеличивается на 10 процентов, а при изменении тарифного разряда с 20‑го на 23-й (например, с должности заместителя командира полка на должность командира полка) повышение оклада составит всего 7 процентов. Излишне говорить о том, какое из двух приведенных должностных перемещений сложнее и ответственнее. Фактически, существующая реализация линейного роста окладов означает «уравниловку» в оплате труда для военнослужащих, занимающих должности с высокими тарифными разрядами, что недопустимо.

В целях преодоления указанного несоответствия между усложнением работы, возрастанием ответственности за принимаемые решения и практически не изменяющейся оплатой труда принимается ряд мер, в частности, военнослужащим, занимающим высокие должности, устанавливаются надбавки к должностному окладу и иные дополнительные выплаты. Однако всякого рода надбавки не должны искажать сущность оклада по воинской должности, которая сводится к тому, что именно он оплачивает выполнение должностных обязанностей. Прочие выплаты должны производиться за выполнение дополнительных (т. е. не связанных с исполнением обязанностей по должности) функций либо за более высокое качество воинского труда.

Одним из инструментов оплаты более квалифицированного исполнения должностных обязанностей является выплата военнослужащим процентной надбавки к должностному окладу за стаж службы в занимаемой должности. В главе 3 обоснована целесообразность введения указанной надбавки в следующих размерах: за 1 год службы – 10 процентов, за 2-3 года – 13 процентов, за 4 года и более – 15 процентов.

Как правило, назначение перспективного, имеющего потенциал должностного роста военнослужащего на вышестоящую должность производится не ранее, чем через 3-4 года нахождения его в предыдущей должности. При этом, не имея стажа службы в новой, более высокой, должности, военнослужащий в первый год не имеет права на соответствующую надбавку. Таким образом, представляется правильным оклад по новой должности сделать таким, чтобы военнослужащий не пострадал материально от продвижения по службе. Это возможно только при условии установления оклада по новой должности, как минимум, на 15 процентов выше, чем по занимаемой раньше. Меньшее возрастание должностного оклада при переходе на следующую «ступень» служебной лестницы фактически лишает денежное довольствие функции стимулирования должностного роста.

Таким образом, ответ на второй вопрос следующий: оклады по последовательным тарифным разрядам должны отличаться на фиксированный процент, а не на постоянную сумму.

Обоснование конкретного процента разницы в окладах между последовательными тарифными разрядами и размера оклада по первому тарифному разряду приведено в главе 3.

1.2.2. Оклад по воинскому званию

Военнослужащие помимо должностных исполняют общие обязанности[29], среди которых основная – не щадя своей жизни защищать Российскую Федерацию, выполнять воинский долг, стойко переносить трудности военной службы. Одна только эта обязанность выделяет военнослужащих в совершенно особую категорию среди федеральных государственных служащих и других лиц, получающих от государства вознаграждение за свой труд.

Законодательство предусматривает для военнослужащих ряд ограничений гражданских, в том числе конституционных, прав. Например, ограничено конституционное право военнослужащих на свободу передвижения и выбор места жительства. Статья 6 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункт 243 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ устанавливают, что выезд военнослужащих за пределы гарнизонов, на территории которых они проходят военную службу, осуществляется с разрешения командира воинской части. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в статье 19 содержит ограничение выезда военнослужащих за границу, который допускается лишь при наличии разрешения командования. Статья 15 Положения о порядке прохождения военной службы предусматривает возможность перевода военнослужащего в воинскую часть, находящуюся в другой местности (в том числе удаленной, а также с тяжелыми климатическими условиями), без согласия военнослужащего.

Таких ограничений свободы передвижения и выбора места жительства не имеет ни одна другая категория граждан России за исключением, разве что, отбывающих уголовное наказание.

Имеется ограничение конституционного права военнослужащих на свободу слова, выражение своих мнений и убеждений. В частности, статья 7 Федерального закона «О статусе военнослужащих» запрещает военнослужащим обсуждать и критиковать приказы командира. Эта же статья исключает участие военнослужащих в забастовках, а равно иное прекращение исполнения обязанностей военной службы как средство урегулирования вопросов, связанных с ее прохождением.

Пункт 7 статьи 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» содержит ограничение конституционного права военнослужащих на свободное распоряжение своими способностями к труду и использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности: им запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью (за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы), а также осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе участвовать в управлении коммерческими организациями.

Имеются и иные ограничения прав военнослужащих, обусловленные спецификой их статуса.

Таким образом, все военнослужащие, вне зависимости от того, назначены они на воинские должности или проходят службу в распоряжении командира, отстранены от должности, находятся на отдыхе, на лечении, в командировке, а также от других подобных обстоятельств, несут определенные обязанности и на них распространяется ряд ограничений гражданских прав.

Очевидно, что для оплаты данной части воинского труда, выходящей за рамки исполнения прямых должностных обязанностей, оклад по воинской должности не подходит. Объем общих обязанностей и ограничений прав, практически, не зависит от занимаемой должности, следовательно, нецелесообразно оплачивать соответствующую часть воинского труда также и процентной надбавкой к должностному окладу. Представляется, что наиболее адекватной выплатой для этого является оклад по воинскому званию. В обоснование данного предложения можно привести следующие аргументы. Во-первых, воинское звание присваивается каждому военнослужащему, общие обязанности и ограничения гражданских прав также несут все военнослужащие. Во-вторых, для оклада по воинскому званию в настоящее время трудно найти иное рациональное объяснение целей его выплаты.

В ряде работ отмечалось, что при введении в 1946 году окладов по воинским званиям офицеров, цели их выплаты понимались как оплата различий в служебном стаже, опыте работы, квалификации, образовании, военной и специальной подготовке. Фактически, предполагалось, что чем выше воинское звание офицера, тем качественнее его труд[30].

В тот период такой подход имел полное право на существование, поскольку присвоение воинского звания военнослужащему обусловливалось не только его должностью и временем, прошедшим с момента присвоения предыдущего звания, как это имеет место сейчас, но и качеством исполнения своих обязанностей, подтвержденным результатами аттестации[31]. Дисциплинарный устав предусматривал такое взыскание как снижение в воинском звании (сейчас это допускается лишь для военнослужащих в воинском звании не выше старшины).

В настоящее время существовавший в СССР подход также представляется вполне оправданным. Однако действующие руководящие документы, фактически, не связывают присвоение воинского звания с качеством исполнения военнослужащим своих обязанностей. Офицер, даже имеющий несколько дисциплинарных взысканий, многочисленные упущения по службе, тем не менее, точно в срок получает очередное воинское звание, и возможность его снижения закон не предусматривает. Таким образом, в настоящее время требуется переосмыслить цели, в которых выплачивается оклад по воинскому званию.

Следует отметить, что наличие у военнослужащего воинского звания в известной степени характеризует его статус. Как известно, военнослужащие по отношению один к другому могут быть старшими и младшими, при этом старшинство определяется их воинскими званиями, т. е. любое изменение звания меняет и правовое положение военнослужащего. В ряде случаев изменение статуса является еще более существенным. Так, военнослужащие, имеющие офицерские звания, являются начальниками для всех военнослужащих в воинском звании до старшины, главного корабельного старшины включительно[32]. Это влечет наличие у них определенных общевоинскими уставами прав и обязанностей по отношению к подчиненным. Офицеры в воинском звании полковник, капитан 1 ранга имеют право на дополнительную жилую площадь[33]. Имеются и другие права и связанные с ними обязанности, обусловленные присвоенными военнослужащим воинскими званиями.

Не случайно в некоторых армиях величина денежного довольствия военнослужащего, в первую очередь, обусловливается присвоенным ему воинским званием. Такой подход применяется в вооруженных силах США [124,134,141]. На той же основе формировалось жалованье в российской армии со времен Петра I и до 1917 года [119,126].

Оклад по воинскому званию предлагается выплачивать в течение всего времени, когда гражданин имеет статус военнослужащего. Действующее законодательство решает соответствующий вопрос не столь однозначно. Например, лицам, находящимся в распоряжении командира более определенного срока (3 или 6 месяцев в зависимости от оснований зачисления в распоряжение), оклад по воинскому званию выплачивается лишь по решению Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующих видами Вооруженных Сил, командующих войсками военных округов, начальников главных и центральных управлений Министерства обороны. Таким образом, право на получение денежного довольствия обусловлено решением должностных лиц, что может привести к нарушению прав военнослужащих, не назначенных в указанные сроки на новые должности по вине их командиров (начальников).

Отметим, что для лиц, работающих по трудовому договору, в сходной ситуации предусмотрены более существенные социальные гарантии. Время простоя по вине работодателя оплачивается в размере не менее двух третей средней заработной платы работника[34]. Военнослужащим в период нахождения в распоряжении командира выплачиваются лишь оклады по должности и по воинскому званию, которые составляют в ряде случаев не более 15 процентов от общей величины денежного довольствия.

Основываясь на приведенных выше соображениях, часть воинского труда, оплачиваемая окладом по воинскому званию, может быть определена следующим образом: выполнение обязанностей, предусмотренных законодательством для лиц, имеющих статус военнослужащих, а также компенсация ограничений прав, установленных для военнослужащих федеральными законами. При этом оклады по более высоким воинским званиям устанавливаются в большем размере в целях справедливой оплаты более квалифицированного воинского труда и более высокого статуса военнослужащего.

Вводя минимальный размер оклада по воинскому званию, пункт 2 статьи 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих» определяет, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, он устанавливается не ниже размера надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующей категории государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Табель соответствия воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, квалификационным разрядам государственных служащих утвержден Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2002 г. № 000 «О денежном довольствии военнослужащих» (см. таблицу в приложении 4).