Экономико-математическое моделирование правового регулирования денежного довольствия военнослужащих (стр. 3 )

Как видно из данной таблицы, фактические размеры окладов по воинским званиям в настоящее время незначительно превосходят (в среднем, на 7 процентов) размеры надбавок за соответствующие квалификационные разряды (классные чины) государственных служащих.

В то же время представляется, что механическое копирование размеров надбавок за квалификационные разряды государственных служащих применительно к окладам по воинскому званию военнослужащих не имеет под собой научной основы и связано лишь с недостатком бюджетных средств и желанием установить выплату на минимально допустимом законом уровне.

Для обоснования разумного соотношения размеров упомянутых выплат, прежде всего, необходимо разобраться в значении, которое придается воинским званиям в Вооруженных Силах и квалификационным разрядам на государственной службе, а также порядку и условиям их присвоения.

В соответствии со статьей 7 ныне утратившего силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» квалификационные разряды указывали на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям соответствующих групп: младших, старших, ведущих, главных и высших государственных должностей государственной службы. Каждой из перечисленных групп соответствовали 3 квалификационных разряда, например, ведущим государственным должностям – советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса.

Государственному служащему мог быть присвоен любой из трех разрядов, соответствующих группе должностей государственной службы, к которой относилась занимаемая им должность. Присвоение квалификационных разрядов производилось по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственных служащих. Государственный квалификационный экзамен мог быть проведен по инициативе государственного служащего.

Хотелось бы отметить недостаточную проработку положений законодательства, определявших характеристики, условия и порядок присвоения квалификационных разрядов государственным служащим, что затрудняет их сравнение с воинскими званиями. Как уже отмечалось, государственному служащему мог быть присвоен любой из трех квалификационных разрядов, соответствующих его должности. При этом каждый их трех разрядов в равной степени указывал на соответствие уровня профессиональной подготовки служащего квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемой им государственной должности.

Если государственный служащий сдал квалификационный экзамен, по результатам которого ему был присвоен квалификационный разряд (например, советник Российской Федерации 3-го класса), закон сохранял за ним право обратиться с заявлением о проведении еще одного квалификационного экзамена, при успешной сдаче которого ему должен был присваиваться очередной квалификационный разряд (советник Российской Федерации 2-го класса). При этом, учитывая, что должность государственного служащего осталась той же, не должны измениться и предъявляемые к нему требования, следовательно, экзамен должен быть таким же, как тот, который он уже сдал. Таким образом, действующее законодательство не содержало каких-либо внятных объяснений, почему по результатам экзамена не присваивался сразу высший из квалификационных разрядов, предусмотренных для занимаемой государственным служащим должности.

Решением проблемы могло бы стать внесение в законодательство изменений, в соответствии с которыми по результатам квалификационного экзамена мог бы присваиваться лишь низший из соответствующих данной должности квалификационных разрядов. Дальнейшее повышение разряда сделать возможным только по результатам аттестации.

Для воинских званий законодательство не содержит указаний на личные либо служебные качества военнослужащего, которые характеризуются присвоенным ему званием. Во всяком случае, для них неприменима характеристика квалификационных разрядов государственных служащих, поскольку наличие воинского звания не содержит формального указания на соответствие военнослужащего требованиям, предъявляемым к занимаемой им воинской должности.

Данный вывод основан, прежде всего, на том обстоятельстве, что воинское звание присваивается всем военнослужащим вне зависимости от их служебных качеств. В ряде случаев присвоение очередного воинского звания производится одновременно с назначением военнослужащего на должность. В то же время в отличие от государственных должностей, на которые может быть назначен любой гражданин России, в том числе и не являвшийся ранее государственным служащим, на руководящие воинские должности, как правило, назначаются лица, служащие в Вооруженных Силах. Проверка личных и служебных качеств военнослужащего в большинстве случаев производится до его назначения на должность, которое подразумевает обоснованное и, как правило, подтвержденное выводами аттестации соответствие его требованиям по этой должности.

Исходя из изложенного, следует сделать вывод, что оклад по должности государственного служащего вместе с надбавкой за присвоенный ему минимальный квалификационный разряд (классный чин), соответствующий занимаемой им должности, имеет ту же экономическую природу, что и должностной оклад военнослужащего. Однако на практике оклады по воинским должностям составляют меньшую сумму, что явно неправомерно.

Законодательством определено, что воинские звания в каждом из трех составов («офицеры», «прапорщики и мичманы», «солдаты, матросы, сержанты, старшины») присваиваются последовательно, начиная с первого воинского звания в каждом из составов («младший лейтенант», «лейтенант» – для состава «офицеры»; «прапорщик», «мичман» – для состава «прапорщики и мичманы»; «рядовой», «матрос» – для состава «солдаты, матросы, сержанты, старшины»). В качестве одного из условий присвоения военнослужащему очередного воинского звания определен срок, который должен пройти со дня присвоения ему воинского звания. В этот срок включается пребывание в запасе. В определенных законодательством случаях воинские звания могут присваиваться досрочно, а также на одну ступень выше предусмотренного для занимаемой им должности.

С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что квалификационные разряды государственных служащих и воинские звания военнослужащих имеют принципиально разную природу, приравнивание окладов по воинским званиям к квалификационным разрядам государственных служащих не имеет под собой научной основы. В главе 3 обоснованы предложения по величине окладов по воинским званиям.

1.2.3. Процентная надбавка за выслугу лет

Цели данной выплаты предлагается определить следующим образом: процентная надбавка за выслугу лет выплачивается в целях стимулирования продолжительной военной службы, а также в целях справедливой оплаты более квалифицированного исполнения обязанностей военной службы военнослужащими, имеющими больший служебный опыт.

Первый вывод, который следует сделать из предложенного определения целей данной выплаты – это вывод о том, что надбавка должна начисляться как на оклад по воинской должности, так и на оклад по воинскому званию. Это вытекает из того, что больший служебный опыт предполагает более квалифицированное исполнение не одних только должностных обязанностей, а всех обязанностей военной службы, в том числе тех, которые оплачиваются окладом по воинскому званию. В настоящее время принят именно такой порядок расчета данной надбавки.

Переходя к рассмотрению размера надбавки, прежде всего, хотелось бы отметить ее нынешний неоправданно высокий размер. В настоящее время максимальная величина надбавки составляет 70 процентов (за 25 и более лет военной службы). Особенно заметна ее несправедливо большая величина в сравнении с весьма медленным ростом должностных окладов при повышении тарифных разрядов. Так, оклад командира взвода (10-й тарифный разряд), повышенный на 70 процентов, составляет 3472 руб., что практически равно окладу командира дивизии (31-й тарифный разряд или 3574 руб.), а оклад гранатометчика (2-й тарифный разряд) при увеличении его на 70 процентов составляет 2387 руб., т. е. превышает оклад по 15-му тарифному разряду и почти равен окладу заместителя командира батальона (2425 руб.).

Безусловно, продолжительная служба влечет рост служебного опыта военнослужащего, что, как правило, означает, более квалифицированное исполнение им своих обязанностей и заслуживает более высокой оплаты. В то же время трудно найти разумного человека, который считал бы, что труд командира взвода (даже прослужившего в Вооруженных Силах более 25 лет) должен быть оценен так же, как труд командира дивизии (тем более, такого командира взвода, который за 25 лет службы не поднялся выше первой офицерской должности).

Возможно возражение, что некорректно сравнивать оклад командира взвода, повышенный на сумму процентной надбавки за выслугу лет, с «чистым» окладом командира дивизии, без соответствующей надбавки. Однако данное возражение не может быть принято по следующим причинам.

Во-первых, как было показано выше, оклад по воинской должности является оплатой исполнения военнослужащим должностных обязанностей в полном объеме. Среди условий назначения на воинскую должность нет такого как «наличие определенного срока военной службы». Таким образом, некорректно предполагать, что военнослужащий, назначенный на высокую должность, «обязан» иметь выслугу лет, не меньшую, чем его подчиненные.

Во-вторых, если можно согласиться с тем, что назначение военнослужащего, не имеющего опыта военной службы, на рассмотренную в примере должность командира дивизии действительно маловероятно, то поступление на военную службу по контракту на другие, в том числе более высокие должности, вполне допускается и имеет место на практике. Например, известны случаи поступления на военную службу преподавателей военно-учебных заведений, можно предположить назначение их в результате конкурса начальниками кафедр (32-й тарифный разряд). Размер получаемого такими военнослужащими денежного довольствия окажется если и не ниже, то на уровне размера денежного довольствия командира взвода, имеющего большую выслугу лет.

Если в настоящее время на должности Министра обороны, заместителей Министра обороны, начальников главных управлений и управлений Министерства обороны назначаются гражданские лица, вполне возможно их поступление на военную службу и назначение на аналогичные воинские должности. При этом в момент поступления на службу их выслуга будет равна нулю. Очевидно, нельзя назвать разумной и справедливой нынешнюю ситуацию, когда оклад заместителя Министра обороны, не служившего ранее в Вооруженных Силах, (5400 руб., 50-й тарифный разряд) практически равен окладу старшего офицера отдела главного управления Министерства обороны (26-й тарифный разряд), повышенному на 70‑процентную надбавку за выслугу лет, что составляет 5208 руб.

Предложения по установлению величины процентной надбавки за выслугу лет обоснованы в главе 3.

1.2.4. Выплаты при временном исполнении обязанностей по должности

Выше мы уже рассматривали противоречие Конституции Российской Федерации нормативного регулирования в части порядка выплаты денежного довольствия при временном исполнении обязанностей по должности. Хотелось бы также отметить ряд положений действующего российского законодательства, которые представляются экономически и организационно неэффективными.

В настоящее время предусмотрено, что при назначении военнослужащего временно исполняющим обязанности по невакантной должности либо временно исполняющим вакантную должность он освобождается от исполнения своей основной (штатной) должности[35]. Возложение обязанностей по иной должности без освобождения от исполнения основной должности не предусмотрено. Ранее в статье 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» содержалась норма о том, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, временно исполняющим помимо обязанностей по своим штатным должностям обязанности по должностям, не укомплектованным личным составом, устанавливается ежемесячная доплата к денежному довольствию в размере до 50 процентов оклада по дополнительно исполняемой воинской должности. Однако Федеральным законом от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ данное положение из Закона исключено.

В большинстве случаев запрет исполнения обязанностей по иной должности без освобождения от обязанностей по основной должности является нерациональным. Во-первых, опыт показывает, что человек имеет возможность временно нести увеличенную нагрузку и исполнять обязанности по иной должности без ущерба для своих основных должностных обязанностей. Более того, именно так и поступает большинство военнослужащих, назначенных временно исполняющими обязанности, поскольку освобождение от исполнения штатной должности зачастую носит декларативный характер. Формально освобожденный от исполнения основных обязанностей военнослужащий не может полностью устраниться от них, поскольку упущения, которые могут иметь место в этот период, придется исправлять ему же, когда он возвратится к выполнению основной должности. Таким образом, временное исполнение обязанностей в любом случае означает повышенную нагрузку для военнослужащего. Увеличение нагрузки должно быть оплачено.

Во-вторых, командир воинской части в настоящее время может закрыть «нишу», образовавшуюся в деятельности воинской части вследствие временного отсутствия военнослужащего, лишь путем снятия должностного лица с иного участка и временного перемещения его на соответствующую должность. Таким образом, действующий порядок предопределяет «оголение» какого-либо направления деятельности воинской части при отсутствии любого военнослужащего. Учитывая, что временное отсутствие части военнослужащих (отпуск, болезнь, командировка и т. п.) является нормальным для любой воинской части, должно быть предусмотрено право командира возложить исполнение обязанностей временно отсутствующего должностного лица на другого военнослужащего без освобождения его от обязанностей по основной должности.

Должны быть расширены и права командира части по назначению лиц, временно исполняющих вакантные должности. В настоящее время Положение о порядке прохождения военной службы предоставляет право возлагать на военнослужащего временное исполнение обязанностей по вакантной должности (и освобождать его от исполнения обязанностей по занимаемой должности) лишь должностным лицам, имеющим право назначения на эту должность. Такой порядок представляется оторванным от реальности. Он имел бы право на существование лишь в идеальных условиях, когда освобождение военнослужащих от занимаемых должностей происходит исключительно в плановом порядке с одновременным назначением на высвобождающиеся должности других лиц. В настоящее время законопослушный командир при неожиданном освобождении в воинской части ключевой должности (например, смерти занимающего ее военнослужащего) вынужден оставить обязанности по этой должности без исполнения и, направив соответствующее представление, ожидать принятия вышестоящим начальником вплоть до Министра обороны Российской Федерации решения о назначении на освободившуюся должность либо о допуске другого военнослужащего к ее временному исполнению. При этом для допуска к временному исполнению должностей, подлежащих замещению высшими офицерами, соответствующее решение может быть принято Министром обороны лишь с разрешения Президента Российской Федерации. В условиях большой неукомплектованности Вооруженных Сил данная проблема приобретает особую остроту.

Действуя в интересах службы, некоторые командиры вынуждены идти на нарушение действующего законодательства и допускать военнослужащих к временному исполнению вакантных должностей. Однако дополнительных выплат за это, как правило, не производится ввиду нелегитимности приказа о допуске. Возможно, соответствующее ограничение права командиров (начальников) на допуск к временному исполнению вакантных должностей имело целью защиту прав военнослужащих, в частности, призвано было исключить случаи, когда вместо назначения на должность их на длительное время допускали к временному исполнению соответствующих обязанностей. Однако представляется, что данная проблема могла быть решена другим способом (например, путем установления временнόго ограничения на исполнение вакантных должностей).

Опыт более рационального регулирования соответствующих отношений имеется в трудовом законодательстве. Так, Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает не только вызванный производственной необходимостью временный перевод работника на другую работу (аналог временного исполнения обязанностей либо должности в Вооруженных Силах), но и возложение на него обязанностей по вакантной должности или по должности временно отсутствующего работника без освобождения от обязанностей по основной работе. За выполнение дополнительных обязанностей производится доплата.

Представляется, что аналогичный порядок должен быть установлен в отношении военнослужащих, поскольку соответствует конституционным принципам справедливости и выплаты вознаграждения за труд без какой-либо дискриминации, а также отвечает интересам Вооруженных Сил. Конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в руководящие документы по вопросам временного исполнения обязанностей (должности), в том числе по порядку его оплаты, приведены в главе 3.

1.2.5. Единовременные выплаты

Рассмотрим наиболее распространенные выплаты, носящие единовременный характер. К ним относятся:

1. Премия за образцовое выполнение воинского долга.

2. Единовременное денежное вознаграждение за добросовестное исполнение должностных обязанностей по итогам календарного года.

3. Материальная помощь.

Остановимся подробнее на отдельных экономико-правовых аспектах каждой выплаты. В первую очередь рассмотрим нормативные документы, определяющие условия и порядок их начисления, на предмет возможного совершенствования финансового права в части регулирования соответствующих вопросов.

1.2.5.1. Премия за образцовое выполнение воинского долга

Премия за образцовое выполнение воинского долга выплачивается в соответствии с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2000 г. № 000 «Об отдельных выплатах военнослужащим и членам их семей» и приказом Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 200 «Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации»[36].

Целесообразность существования данной выплаты сомнения не вызывает. Она является одной из немногих форм материального воздействия начальников на военнослужащих, недобросовестно исполняющих обязанности военной службы, поскольку командиру воинской части предоставлено право уменьшать размер премии подчиненным военнослужащим или лишать их премии полностью за упущения по службе и нарушения воинской дисциплины.

К сожалению, содержание упомянутых нормативных правовых актов далеко от совершенства. Прежде всего, предоставляемые начальнику рычаги носят не экономический (стимулирующий), а административный (карательный) характер. Командир может лишить военнослужащего премии или уменьшить ее размер, но не вправе увеличить его, даже за счет экономии соответствующего фонда, образовавшейся в результате снижения размера выплаты другим лицам. Содержание данной выплаты не соответствует ее названию: фактически, премия выплачивается не за образцовое выполнение воинского долга, а лишь за отсутствие упущений по службе и нарушений воинской дисциплины.

Имеется также ряд иных недочетов в перечисленных нормативных документах, например, в части определения круга лиц, имеющих право на получение данной выплаты. Первый по иерархии акт, Федеральный закон «О статусе военнослужащих», содержит следующее положение: «Военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, выплачивается премия за образцовое выполнение воинского долга в размере до трех окладов денежного содержания… в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации». Таким образом, закон не устанавливает условий выплаты премии (образцовое выполнение должностных обязанностей, отсутствие нарушений воинской дисциплины и др.), хотя определенное заключение об этом можно вывести из названия выплаты. Это затрудняет толкование некоторых спорных положений подзаконных актов. В отдельных случаях соответствующие споры приходится разрешать в судебном порядке[37].

Пункт 5 постановления Правительства России от 01.01.01 г. № 000 устанавливает, что «военнослужащим, прослужившим в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах неполный календарный квартал (месяц) в связи с увольнением с военной службы, поступлением на военную службу по контракту и по другим причинам, премия выплачивается за время фактического исполнения обязанностей по воинской должности из расчета окладов денежного содержания на день подписания приказа о выплате премии», а приказ Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 содержит следующее положение: «Военнослужащим, прослужившим неполный календарный квартал в связи с увольнением с военной службы, поступлением на военную службу по контракту и освобождением от занимаемых воинских должностей, премии исчисляются в этом квартале со дня вступления военнослужащего в исполнение обязанностей по воинской должности и по день освобождения от исполнения обязанностей по воинской должности включительно путем деления полной суммы премии за квартал на количество календарных дней в этом квартале и умножения полученной суммы на календарные дни исполнения обязанностей по воинской должности в соответствующем квартале из расчета окладов денежного содержания на день подписания приказа о выплате премии».

Налицо несоответствие указанных документов. Постановлением Правительства России установлены ограничения лишь для военнослужащих, прослуживших неполный календарный квартал в Вооруженных Силах (а не на воинской должности), хотя предусмотрено, что премия выплачивается им за время фактического исполнения обязанностей по воинской должности. Буквальное толкование этой нормы означает, что если военнослужащий поступил на военную службу 20 марта, а к исполнению обязанностей по должности приступил 25 марта того же года, то премия за первый квартал должна быть выплачена ему за 7 дней службы (с 25 по 31 марта). Если же до 25 марта военнослужащий находился в распоряжении командира (начальника), а с 25 марта вступил в исполнение должности, то премия должна выплачиваться ему в полном размере.

В то же время представляется, что такое буквальное толкование не соответствует целям установления данной выплаты, поскольку из ее названия и из положения пункта 5 постановления Правительства России от 01.01.01 г. № 524 следует, что премия выплачивается за образцовое исполнение не общих обязанностей военнослужащего (хотя их исполнение тоже входит в понятие «выполнение воинского долга»), а обязанностей по воинской должности.

Приказ Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 200 содержит попытку устранить это несоответствие, однако при этом содержит определенное ограничение прав граждан по сравнению с нормативным документом более высокого уровня (что не допускается Конституцией Российской Федерации) и в то же время не уменьшает число нормативно не урегулированных ситуаций. Фраза «военнослужащим, прослужившим неполный календарный квартал в связи с увольнением с военной службы, поступлением на военную службу по контракту и освобождением от занимаемых воинских должностей» трудна для понимания и может быть понята неоднозначно. Очевидно, что военнослужащий, освобожденный от занимаемой должности, но не уволенный с военной службы, продолжает находиться на службе. Полагать, что он прослужил неполный квартал, нет оснований.

Кроме того, Министр обороны, фактически, превысил свои полномочия, поскольку постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 ему предоставлены следующие права в части регулирования порядка выплаты премии за образцовое выполнение воинского долга:

1. Определять размеры премий различным категориям военнослужащих.

2. Принимать решение о выплате премии ежемесячно (а не поквартально) из расчета одной двенадцатой части установленных годовых норм.

3. Принимать решение о выплате премии за четвертый квартал (декабрь) в декабре календарного года.

Полномочий определять порядок выплаты премии, расширять либо сужать перечень лиц, имеющих право на ее получение, Министру обороны не передавалось.

Учитывая недостаточную юридическую проработку нормативных документов по данному вопросу, представляется не случайным, что делалась попытка оспорить упомянутый приказ в судебном порядке. Верховный Суд Российской Федерации не согласился с заявителем[38], который настаивал на своем праве на получение указанной премии в период нахождения в распоряжении командира, однако позиция высшего судебного органа не безупречна и основана, скорее, на общих соображениях целесообразности, а не на строгом следовании букве закона.

Хотелось бы также отметить, что величина выплаты в настоящее время является весьма незначительной. В таблице 2 приведен размер премии в абсолютном размере и по отношению к ежемесячному размеру денежного довольствия. Ежемесячная премия рассчитана как 1/12 годового размера, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2000 г. № 000, т. е. 1/4 месячного оклада денежного содержания.

Таблица 2 – Размер премии за образцовое выполнение воинского долга при существующем размере денежного довольствия (ДД) некоторых военнослужащих

Должность (тарифный разряд), воинское звание, выслуга лет, размер процентной надбавки к окладу по воинской должности за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (РССГТ)	Размер ежемесячного ДД, руб.	Ежемесячный размер премии, руб.	Премия по отношению к ДД, %
Стрелок, рядовой, 0 лет, 10 %	5904	434	7
Инструктор, прапорщик, 5 лет, 10 %	8492	571	7
Старшина роты, ст. прапорщик, 25 лет, 10 %	10454	641	6
Командир взвода, лейтенант, 4 года, 10 %	10274	728	7
Командир роты, капитан, 7 лет, 10 %	12180	833	7
Командир батальона, подполковник, 15 лет, 10 %	14139	954	7
Командир полка, полковник, 25 лет, 20 %	16935	1063	6
Командир дивизии, генерал-майор, 27 лет, 25 %	20254	1296	6
Командующий армией, генерал-лейтенант, 28 лет, 25 %	26238	1637	6
Начальник Главного управления Минобороны, генерал-полковник, 30 лет, 25 %	41316	1752	4

Как видно из таблицы, существующий размер премии составляет 4‑7 процентов ежемесячного денежного довольствия, что существенно меньше, чем, например, размер премий гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (50 процентов основной заработной платы) или премий государственных служащих (который в настоящее время существенно превышает их остальное денежное содержание).

Отметим, что в случае проведения мероприятий по совершенствованию денежного довольствия, обоснованных в главе 3, и при неизменном порядке расчета премии (3 оклада денежного содержания в год) увеличится как ее абсолютный размер (в 2-4 раза в зависимости от категорий военнослужащих), так и ее доля по отношению к ежемесячному размеру денежного довольствия (до 16‑23 процентов).

1.2.5.2. Единовременное денежное вознаграждение за добросовестное исполнение должностных обязанностей по итогам календарного года

Единовременное денежное вознаграждение за добросовестное исполнение должностных обязанностей выплачивается на основании пункта 1 статьи 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 000 «О единовременном денежном вознаграждении за добросовестное исполнение (выполнение) должностных обязанностей по итогам календарного года», пункта 4 Постановления Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О денежном довольствии военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел». С 1 октября 2006 г. соответствующий раздел включен в Порядок обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации (приказ Министра обороны Российской Федерации 2006 года № 000).

Правовая проработка порядка выплаты данного вознаграждения представляется более качественной. В частности, оно лишено недостатков, упоминавшихся при разборе премии за образцовое выполнение воинского долга: в законе указано, что данная выплата производится военнослужащим, добросовестно исполняющим обязанности военной службы; командирам предоставлено не только право снижать размер вознаграждения, но и увеличивать его в размере до 50 процентов от установленных норм в пределах общего годового фонда.

Единственным недостатком существующего порядка выплаты единовременного денежного вознаграждения за добросовестное исполнение должностных обязанностей представляется норма о том, что оно выплачивается в течение первого полугодия года, следующего за истекшим календарным годом. Тем самым выплата поощрения чрезмерно отдалена от периода, за который производится премирование, что приводит к снижению ее стимулирующей функции.

1.2.5.3. Материальная помощь

Материальная помощь военнослужащим выплачивается в соответствии с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 524 «Об отдельных выплатах военнослужащим и членам их семей» и приказом Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» (до 1 октября 2006 г. – приказом Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 450 «Об отдельных выплатах военнослужащим и членам их семей»)[39].

Представляется, что данная выплата имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Во-первых, она производится, практически, всем военнослужащим (за исключением увольняемых с военной службы за невыполнение ими условий контракта, в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении наказания в виде лишения свободы, а также некоторых других). Во-вторых, ее размер зависит от должности и воинского звания получателя. Учитывая изложенное, по своей экономической природе данная выплата ближе к вознаграждению за труд, чем к материальной помощи. Однако предоставление военнослужащему возможности получить определенную часть своего годового денежного довольствия (в размере двух окладов денежного содержания) в любой момент по своему выбору является интересной формой социальной поддержки.

У многих людей возникают неожиданные ситуации, требующие срочных затрат денежных средств: болезнь близких родственников, несчастные случаи и т. п. Право оперативно получить соответствующую выплату, не обусловленное согласием на это командира воинской части или иных должностных лиц, повышает социальную защищенность военнослужащих, стабильность их материального положения.

Вместе с тем, вызывает некоторое сомнение справедливость равного размера данной выплаты как для лиц, прослуживших полный календарный год, так и для служивших в этом году всего несколько дней (например, уволенных с военной службы в первых числах января).

Правовой анализ руководящих документов по данному вопросу обнаруживает в них незначительную погрешность: Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и Правила оказания военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, материальной помощи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2000 г. № 524, предусматривают оказание материальной помощи в размере не менее двух окладов денежного содержания. В то же время часть вторая пункта 272 Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации (приказ Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 200) устанавливает, что материальная помощь оказывается в размере ровно двух окладов денежного содержания.

Представляется, что, будучи верным по своей сути и соответствующим экономической природе данной выплаты, приказ Министра обороны Российской Федерации в этой части не является в полной мере легитимным, поскольку право устанавливать размер выплаты Министру обороны Российской Федерации не предоставлено. Не случайно данное несоответствие было предметом рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации[40]. Несмотря на то, что высшая судебная инстанция признала упомянутое положение законным, представляется правильным внести в постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 изменения, заменив слова «в размере не менее 2 окладов денежного содержания» словами «в размере двух окладов денежного содержания».

1.2.6. Выплаты, не входящие в денежное довольствие

1.2.6.1. Компенсация взамен положенного продовольственного пайка

Данная выплата не входит в денежное довольствие военнослужащих и относится к натуральным видам довольствия, хотя и производится в денежной форме. Однако она не может остаться без внимания в данной работе, поскольку ранее, при обосновании размеров должностных окладов, мы исходили из того, что военнослужащие имеют ряд льгот, связанных с натуральным обеспечением: продовольствием, вещевым имуществом и др. Компенсация взамен продовольственного пайка включается в размер денежного довольствия для исчисления пенсий.

До 1 января 2005 г. пункт 1 статьи 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусматривал продовольственное обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, по установленным нормам в одной из следующих форм:

·  выдача продовольственного пайка;

·  выплата денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) в размере его стоимости – по просьбе военнослужащих.

Однако федеральными законами «О федеральном бюджете на 2003 год» и «О федеральном бюджете на 2004 год» действие данной статьи в части выплаты компенсации было приостановлено. Одновременно устанавливалось, что в 2004 году выплата военнослужащим денежной компенсации взамен продовольственного пайка осуществляется в размере 20 рублей в сутки. Не требуется проводить глубокое исследование, чтобы сделать вывод о том, что указанная сумма была в несколько раз меньше реальной стоимости продовольствия, на получение которого имеют право военнослужащие.

Остановимся на сложившейся практике приостановления федеральными законами о федеральном бюджете действия определенных законодательством о статусе военнослужащих льгот и иных социальных гарантий.

Право военнослужащего на получение ежемесячной денежной компенсации и соответствующие ему публично-правовые обязательства государства возникли по условиям контракта, закрепленным в нем в силу закона. При заключении контракта о прохождении военной службы гражданин берет на себя обязательства:

·  проходить военную службу по контракту в течение установленного контрактом срока;

·  добросовестно исполнять все общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В свою очередь государство , включая получение льгот, гарантий и компенсаций, установленных законодательством Российской Федерации.

Приостанавливая действие определенных льгот, государство, фактически, в одностороннем порядке изменяет условия контракта, что недопустимо. Кроме того, такая практика противоречит пункту 2 статьи 4 Федерального закона «О статусе военнослужащих», который гласит: «Правовые и социальные гарантии военнослужащим, включая меры их правовой защиты, а также материального и иных видов обеспечения, предусмотренные настоящим Федеральным законом, не могут быть отменены или снижены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон».

Представляет определенный интерес также позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу конституционности приостановления законом о федеральном бюджете отдельных положений законодательства о статусе военнослужащих, устанавливающих социальные гарантии и льготы. В своем постановлении от 01.01.01 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина »[41] Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что федеральный закон о федеральном бюджете создает финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения других федеральных законов и тем более – лишать их юридической силы.

Основываясь на конституционных положениях, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и неоднократно подтверждал[42] правовую позицию, согласно которой изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности по вопросам социального обеспечения военнослужащих. Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

С одной стороны, федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а с другой – Российская Федерация как правовое и социальное государство[43] не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. По указанным причинам, федеральный законодатель вправе приостановить на бюджетный год выплату компенсации, предусмотренной Федеральный законом «О статусе военнослужащих», только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, объем которого не должен уменьшаться.

Отсутствие равноценной компенсации приостанавливаемых социальных гарантий в нарушение части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации приводит к несоразмерному ограничению конституционных прав. Федеральный законодатель не вправе изменить условия материального обеспечения граждан, выполняющих взятые на себя при заключении контракта обязательства.

С учетом изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Необходимо прекратить практикуемое законодателем манипулирование правами военнослужащих, которое выражается в приостановлении действия определенных законодательством льгот федеральным законом о федеральном бюджете.

2. Денежная компенсация взамен положенного продовольственного пайка (питания) должна выплачиваться в размере его рыночной стоимости. Также должно быть обеспечено право военнослужащих на получение продовольственного пайка в натуре.

При отмене законодателем данной льготы необходимо было соответствующим образом увеличить размер денежного довольствия, например, путем увеличения окладов по воинским званиям, поскольку выплата денежной компенсации взамен продовольственного пайка, как и выплата оклада по воинскому званию, производилась всем военнослужащим вне зависимости от их должностного и иного положения, т. е. указанные выплаты имеют близкую природу.

Федеральным законом от 01.01.01 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"” и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» с 1 января 2005 г. отменено право большинства военнослужащих на получение продовольственного пайка в натуре (оно сохранено лишь за военнослужащими, проходящими военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях). В связи с этим хотелось бы отметить следующее.

Во-первых, принятие федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» никоим образом не обусловливает внесение каких-либо изменений в порядок продовольственного обеспечения военнослужащих. Выдача продовольственного пайка всегда осуществлялась за счет средств федерального бюджета.

Во-вторых, в соответствии с частью 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Таким образом, соответствующее положение Федерального закона от 01.01.01 г. № 122‑ФЗ будет соответствовать Конституции России лишь при условии, что размер компенсации будет составлять реальную стоимость соответствующих продуктов. Однако анализ упомянутого закона не позволяет на это надеяться, поскольку для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, компенсацию предписано выплачивать «в размере его стоимости в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации», а для остальных военнослужащих – «в размере, установленном Правительством Российской Федерации» (т. е. без привязки размера компенсации к стоимости пайка).

Интересно, что одной из целей принятия упомянутого Федерального закона в его преамбуле названо повышение материального благосостояния граждан, а также указано, что нормы Закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина. Вместе с тем введенное повышение размера надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы с 70 до 120 процентов должностного оклад не обеспечивает компенсации всем военнослужащим отмены натуральных льгот. Так, замена права на получение продовольственного пайка стоимостью 57 руб. в день в натуре на получение компенсации «в размере, установленном Правительством Российской Федерации» (по всей видимости – 20 руб. в день) должна быть скомпенсирована повышением денежного довольствия на сумму 1294 руб. ([57 – 20] х 365 / 12 / 0.87[44]). Следовательно, даже без учета других отмененных льгот (на бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, на освобождение от уплаты ряда налогов и др.) ухудшится материальное положение военнослужащих, имевших на момент вступления в силу упомянутого Федерального закона должностной оклад менее 2588 руб. (1294 / [1.2 – 0.7]), т. е. 25-й тарифный разряд и ниже[45].

Представляется, что отмена с 1 января 2005 г. многих льгот с частичной заменой их денежной компенсацией ухудшило положение Министерства обороны Российской Федерации на рынке труда, поскольку были уничтожены стимулы в виде социальных гарантий, которые могли быть противопоставлены более высоким заработкам в гражданских организациях.

1.2.6.2. Ежегодная денежная компенсация в размере 600 рублей на военнослужащего и в размере 300 рублей на каждого члена его семьи

Данная выплата традиционно называется денежной компенсацией на санаторно-курортное лечение, хотя и не именуется так в единственном нормативном документе, ее устанавливающем – Федеральном законе «О статусе военнослужащих» (пункт 4 статьи 16). Она не входит в денежное довольствие военнослужащих, однако имеет общую с ним природу, поскольку выплачивается всем военнослужащим и не имеет целью компенсацию не предоставляемых натуральных льгот.

Опыт выплаты к отпуску определенных денежных средств, которые позволят полностью либо частично оплатить отдых либо санаторное лечение, имеется не только во многих коммерческих организациях, но и в ряде государственных. Например, при уходе в ежегодный оплачиваемый отпуск членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации выплачивается пособие на лечение в размере двойного ежемесячного денежного вознаграждения, которое равно ежемесячному денежному вознаграждению федерального министра[46], государственным служащим Московской области – пособие на лечение и отдых в размере средней стоимости путевки продолжительностью 24 календарных дня в санаторно-курортное учреждение и средней стоимости проезда туда и обратно железнодорожным транспортом в купейном вагоне[47], депутатам Московской городской думы – пособие на лечение в размере месячного денежного вознаграждения, которое равно денежному вознаграждению министра Правительства Москвы и надбавок к нему[48].

Существующий размер выплаты военнослужащим несопоставим со стоимостью пребывания в санатории или доме отдыха. Даже с учетом имеющихся льгот по оплате (военнослужащие оплачивают 25 процентов, а члены их семей – 50 процентов стоимости путевки)[49] этой суммы едва хватит на оплату одного дня отдыха или лечения в санаторно-курортных учреждениях Министерства обороны.

Учитывая, что Правительством Российской Федерации провозглашен курс на перевод льгот, установленных для военнослужащих, в форму денежных выплат[50], представляется целесообразным увеличить размер указанной выплаты с тем, чтобы она, с одной стороны, позволяла военнослужащему один раз в год оплатить отдых либо лечение свое и членов семьи и, с другой стороны, компенсировала в денежной форме существующие льготы по оплате отдыха или лечения. Например, возможно выплачивать военнослужащему стоимость 10‑дневного пребывания вместе с членами семьи в домах отдыха Минобороны России по ценам, существующим на момент ухода в отпуск. По существующим расценкам такая выплата на семью из трех человек составила бы около 25 тыс. рублей. Это меньше, чем суммы пособий для названных выше государственных служащих.

1.2.7. Применение налога на доходы физических лиц в отношении военнослужащих

Непосредственное влияние на размер реальных доходов военнослужащих оказывает наличие или отсутствие налогов, подлежащих удержанию из выплачиваемого им денежного довольствия. В Российской Федерации регулирование данного вопроса неоднократно менялось.

До 1 января 2001 г. в соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие освобождались от уплаты подоходного налога с денежного довольствия, денежных вознаграждений и других выплат, получаемых ими в связи с исполнением обязанностей военной службы. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» действие данной льготы было приостановлено, однако одновременно введена выплата ежемесячной денежной компенсации в сумме уплачиваемого с денежного довольствия и других вознаграждений и выплат, получаемых в связи с исполнением военной службы налога на доходы физических лиц. С 1 июля 2002 г. была прекращена выплата и этой компенсации.

В некоторых работах высказываются критические замечания по поводу отмены льготы по налогу на доходы физических лиц (подоходному налогу)[51]. Нередко приводят пример США, где военнослужащие имеют немалые налоговые преимущества. Например, на сайте министерства обороны США в сети «Интернет»[52] не только подробно перечислены льготы по налогам, предоставляемые военнослужащим, но и доступен специальный калькулятор, который способен рассчитать, какому доходу (при отсутствии льгот) соответствует денежное довольствие военнослужащего. Сумма налоговых льгот составляет при этом от 5-10 процентов дохода для проходящих службу на территории США до полного освобождения от уплаты налогов военнослужащим, участвующим в боевых действиях.

Однако вопрос о целесообразности этой льготы представляется не столь однозначным. Критики отмены льготы приводят следующий аргумент: налог на доходы физических лиц является федеральным налогом, таким образом, государство выплачивает военнослужащим денежное довольствие из федерального бюджета и одновременно «забирает» 13 процентов от этой суммы в тот же бюджет.