Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов (стр. 10 )

112 В начале 2000-х гг. прежним руководством Генеральной прокуратуры РФ неоднократно публично (преимущественно на заседаниях коллегии) высказывалось мнение о том, что прокуроры слишком много увлекаются представлениями об устранении нарушений законов, роль которых невелика в силу отсутствия весомого результата в отличие от тех же возбужденных уголовных дел либо заявленных исковых требований. Выше мы высказали свое мнение по вопросу об имеющей место порочной практике реагирования прокуроров на нарушения подзаконных, в том числе ведомственных актов. В то же время, считаем, что на каждое выявленное прокурором нарушение закона, пусть даже оно носит единичный характер (например, вскрыто при разрешении конкретной жалобы) должно быть адекватное реагирование как к тому, собственно, и обязывает Закон о прокуратуре. Ведь каждое нарушение – это посягательство на чьи-то права, свободы или законные интересы. И прокурор беспристрастно должен принимать все возможные меры для восстановления прав каждого, если таковые нарушены, а не выжидать случаев массового нарушения прав и свобод значительного числа граждан, когда, безусловно, его реагирование будет эффектным.

Что касается персональной дифференцированной оценки значимости представлений, внесенных по конкретным вопросам либо обобщенных, то здесь руководители прокуратур вправе вводить свои показатели. Например, в бытность работы одного из авторов монографии начальником организационно-методического отдела в Московской региональной природоохранной прокуратуре представления оценивались в зависимости от статуса адресата (орган власти или невластная структура), характера самого представления (по конкретному делу или обобщенное), по количеству нарушений законов, на которые обращено внимание в документе, а также по числу лиц, привлеченных по требованию прокурора к дисциплинарной ответственности. Однако в таких вопросах главное – не заиграться в значимость акта прокурорского реагирования, поскольку прокурор-исполнитель подспудно будет ориентироваться на более «громкое» реагирование, уделяя меньшее внимание единичным нарушениям., особенно, если этот вопрос поставить в прямую зависимость от предусмотренных Законом о прокуратуре стимулирующих надбавок за сложность, напряженность и особые достижения в труде, что, собственно и имело место в Московской региональной природоохранной прокуратуре, и, можно предположить, культивируется еще где-нибудь.

Например, в первой половине 2006 г. в Дальневосточном федеральном округе заместителем Генерального прокурора РФ перед региональным прокурорами ставилась задача об обязательном соблюдении коэффициента соотношения числа дисциплинарно наказанных по требованию прокурора лиц к количеству внесенных представлений об устранении нарушений закона не менее 0,8. То есть на каждые 10 внесенных представлений должно было быть как минимум 8 привлеченных к названному виду ответственности. А невыполнение таких требований жестко регулировалось дисциплинарной практикой, что приводило руководителей соответствующих прокуратур в серьезное уныние. Возникает в этой связи вопрос, а почему не 10 привлеченных или даже больше? Ведь в любом представлении указывается на как минимум одно нарушение закона, которое в свою очередь совершило как минимум одно лицо. Но вся проблема в том, что средний коэффициент соотношения по стране и раньше не выходивший за 0,5, на протяжении последних пятнадцати лет неуклонно снижается, и за последнее время никогда не превышал цифру 0,3. То есть нельзя по команде сверху просто взять и почти утроить результат. Хотя, как мы отмечали несколькими страницами выше, практикой в отдельно взятых прокуратурах наработаны «передовые» методы решения и такой казалось бы непосильной задачи.

113 Проблемы, связанные с законностью внесения самих представлений об устранении нарушений законов в рассматриваемых сферах, нами неоднократно освещались в периодической печати (см. Полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью // Представительная власть XXI век. 2008, №2,3; Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат, 2008, №4). Оставаясь по-прежнему на своей позиции, мы, тем не менее, в данном случае говорим о широко распространенной практике, которую, вне всякого сомнения, необходимо скорейшим образом узаконить.

114 С точки зрения буквы закона, если следовать закрепленному в нем отраслевому принципу, у прокуроров нет права на внесение представлений об устранении нарушений законов, и этот вопрос также требует законодательного урегулирования. Мы и здесь лишь констатируем наличие широко распространенной практики применения этого акта прокурорского реагирования.

Однако, полностью солидаризируемся с высказываемым рядом ученых-правоведов мнением о том, что природа прокурорского надзора едина и отраслевое различие в предмете надзора не должно влиять на бесспорность применения отдельных универсальных актов прокурорского реагирования (особенно когда речь идет о представлении об устранении нарушений законов) в любой обособленной надзорной отрасли. Но, будучи «законниками» в хорошем смысле этого слова, отрицаем априорность применения данного постулата на практике без обязательного закрепления соответствующих положений в Законе о прокуратуре, поскольку это вступает в противоречие со ч. 5 ст. 125 Конституции России.

115 Имеются в виду преступления, посягающие на общественные отношения, охрана которых является предметом данного направления прокурорского надзора.

116 Безусловно, подобные короткие сравниваемые периоды хорошо сопоставлять лишь применительно к наиболее востребованным прокурорской практикой направлениям надзора, когда проверки исполнения законов в той или иной сфере проводятся относительно регулярно и прокуратура гарантированно обеспечивается потоком жалоб, например, по трудовым, жилищным и ряду иных вопросов. В то же время известно, что динамику показателей лучше рассматривать на более продолжительном временном отрезке, скажем за пять лет, когда тенденции состояния законности будут просматриваться более отчетливо. Это актуально в силу того, что в течение одного конкретно взятого короткого отрезка времени в прокуратуре может наблюдаться цифровой «взрыв», например, вызванный проведением широкомасштабной проверки по тому или иному вопросу, когда число выявленных правонарушений значительно превышает уровень вскрываемым при разрешении жалоб по этому же вопросу. Опять-таки, на всплески или падения цифровых показателей может оказывать серьезное влияние усиление внимания к конкретным вопросам со стороны Генерального прокурора РФ и иных вышестоящих прокуроров с постановкой соответствующих задач. Так, вне всякого сомнения, на результаты надзорной деятельности в указанных ниже сферах повлияет издание Генеральным прокурором РФ приказов от 01.01.2001 №23 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» и от 01.01.2001 №35 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности». Но динамику в этих случаях необходимо сравнивать как минимум по прошествии двух периодов действия названных приказов, а не со временем, предшествовавшим их изданию, поскольку налицо существенное изменение условий надзорной деятельности, включая учет тех показателей, которые ранее в принципе не фиксировались.

В то же время неплохо было бы иметь в качестве обоснования издания названных документов не просто озабоченность высшего руководства страны и, как следствие, руководства российской прокуратуры проблемами коррупции и экстремизма, и желание в этой связи более эффективно организовать надзорную деятельность на этих направлениях, но и прогнозные показатели на перспективу, то есть к чему собственно должны, по мнению разработчиков данных организационно-распорядительных документов, привести принятые меры через год, два, пять лет. К сожалению, практика подготовки подобных документов не предусматривает даже разработки пояснительных записок, обосновывающих необходимость их издания, а о прогнозах и говорить не приходится.

117 Проблема повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере народного хозяйства // Вопросы борьбы с преступностью. Вып. 24. М.: Юрид. лит., 1976, с. 85-86.

118 Кибернетика в экономическом регулировании производства. М.: Экономика, 1972, с. 28; Управление и информация. М.: Наука, 1975, с. 8.

119 Проблемы эффективности прокурорского надзора. М.: Юрид. лит., 1977, с. 4.

120 В определенной мере прообразом единой системы учета некриминальных правонарушений, наказуемых в административном порядке, можно считать введенную во исполнение Указа Президента РФ от 3 марта 1998 г. № 000 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» с 1998 г. в действие Форму №1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики». К сожалению, до настоящего времени административно-юрисдикционная деятельность в целом, включая и немалый объем такой работы, совершаемой ежедневно во исполнение законов субъектов Российской Федерации региональными и муниципальными структурами, не подлежит централизованному учету. Поэтому нередко весь массив совершенных в той или иной сфере нарушений, например, правил дорожного движения, а их ежегодно фиксируются десятки миллионов, по привычке делится на все население, в том числе на тех, кто еще не может управлять транспортными средствами, и тех, кто уже не в состоянии это делать. А ведь немалый вклад в эту статистику вносят маргиналы, совершающие правонарушения десятками, а то и сотнями, то есть цинично игнорирующие установленный правопорядок. Возможно при наличии должного персонального учета подобных субъектов, а равно установления при совершении N-ного числа правонарушений автоматически наступающей уголовной ответственности большинство «горячих голов» заметно поубавили бы свою противоправную активность.

121 Не случайно в отраслевом приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 000 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» нижестоящие прокуроры особо ориентируются на необходимость проведения проверок полноты и законности применения такими органами предоставленных им полномочий.

122 Но при этом необходимо соблюдение ряда условий. В первую очередь руководство страны должно прекратить ставшую уже недоброй традицию регулярной, как правило, раз в четыре года перетряски системы федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, при назначении руководителей таких органов должны приниматься во внимание исключительно их профессиональные навыки, а не состояние лояльности к тем или иным господствующим группировкам. Не должен военный заниматься экологией, а бизнесмен руководить армией. В-третьих, признавая ту или иную сферу заслуживающей контроля, выделять под реализацию этой функции надлежащее количество штатных единиц и наделять их реальными полномочиями, не превращая контроль в фикцию. И, в-четвертых, перераспределяя контрольные полномочия в отдельных сферах в пользу региональных и даже местных властей, делать этот широкий жест не в уведомительном порядке, а по мере создания соответствующих условий, прежде всего с учетом наличия квалифицированных кадров, способных выполнять поставленные задачи на должном уровне.

123 Активизировать научную разработку стиля и методов прокурорской деятельности // Соц. законность. 1985. №5. С. 62.

124 Эффективность деятельности прокуратуры // Сов. государство и право. 1983. №12. С. 7.

125 Эффективность правосудия и проблема устранения судебных ошибок. Ч. 1. М., 1975, с. 32.

126 О некоторых ошибках, допускаемых в оценке работы районных прокуратур // Решения XXIV Съезда партии и задачи повышения эффективности борьбы с преступностью. Чита, 1972, с. 86.

127 Анализ статистической отчетности по форме «П» показывает, что ежегодно имеет место серьезный прирост выявленных прокурорами нарушений законов практически по всем основным учетным позициям. При этом данная отчетная форма не фиксирует число проведенных прокурорами проверок, что не позволяет установить соотношение их с числом выявленных правонарушений. Кроме того, наблюдается также стабильный ежегодный прирост жалоб и обращений, непосредственно разрешаемых в органах прокуратуры.

128 Будучи реалистами, мы прекрасно понимаем, что для укрепления состояния законности недостаточно одной лишь качественной работы прокуроров, многие из которых и так трудятся что называется «на пределе», и инспекторов контролирующих органов. Здесь важно отметить, что при имеющем место в России уровне законопослушности граждан, а также степени торжества принципа «неотвратимости ответственности», не говоря о ряде других негативных факторов, немало усилий прокуроры затрачивают фактически напрасно. Проводя параллели, это можно сравнить с дырявой водопроводной трубой, в которой как не увеличивай скорость подачи воды, все равно потери неизбежны.

129 Эффективность деятельности прокуратуры // Сов. государство и право. 1983. №12. С. 3.

130 Проблемы эффективности прокурорского надзора за законностью применения мер пресечения: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1982, с. 93.

131 Причиной этому может быть и неумение налаживать должное взаимодействие с такими органами, и, что еще хуже, сознательное дистанцирование прокуроров от других органов, позиционирующихся ими только как поднадзорные субъекты, достойные лишь периодического внесения актов прокурорского реагирования.

132 Речь идет, прежде всего, о постановке вопроса о привлечении должностных лиц к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора. Однако, прокуроры при этом сами должны иметь четкое представление о законности своих требований, поскольку многочисленные примеры из практики, даже при наличии положительных решений судов по этим делам заставляют усомниться в правомерности прокурорских требований.

133 Здесь нам видится одной из причин подобной тенденции отсутствие в Законе о прокуратуре какого-либо упоминания о необходимости работы на таком важном участке деятельности, каковым является профилактическая работа.

134 Авторам неоднократно приходилось принимать участие в подобных мероприятиях в прокуратурах областного звена, в связи с чем мы можем констатировать необходимость разработки некой унифицированной методики осуществления подобных мероприятий, поскольку нужны единые подходы к организации коллективной учебы. Очевидно, что накопленный передовой опыт в этой сфере должен быть обобщен и распространен во всех органах прокуратуры.

135 Это приобретает особую принципиальность в тех случаях, когда нарушения законов в нижестоящих органах носят систематический характер и необходимо жестко ставить вопрос о наказании вплоть до увольнения руководителей таких органов.

136 Следует, однако, отметить, что анализ материалов судебной практики по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора), позволяет говорить о сложившихся в ряде регионов негативных тенденциях, когда рассматривающие соответствующие дела судьи либо затягивают слушания, что приводит к вынесению постановлений о прекращении дела, либо в своих решениях констатируют «малозначительность» в действиях (бездействии) лиц, игнорирующих требования прокурора, объявляя им устные замечания. Подобная практика фактически сводит на нет значимость рассматриваемой нормы Кодекса, а также работает на подрыв авторитета прокуроров, что негативно сказывается на дальнейших взаимоотношениях их с поднадзорными субъектами.

137 Обычно говорят о комплексности подхода в борьбе с правонарушениями. Считаем, что более правильно будет говорить о предупреждении правонарушений, поскольку именно на предупреждение правонарушений нацелен прокурорский надзор, ведь конечная цель его деятельности - укрепление законности, предполагает, что прокурор должен испытывать здоровое удовлетворение не от вскрытых многочисленных нарушений, что подтверждает явное неблагополучие на поднадзорной ему территории (объекте), а от того, что качественно проведенная проверка не выявила серьезных противоправных деяний, что само по себе служит хорошей оценкой эффективности проделанной им ранее надзорной работы.

138 Нами разработан «Примерный перечень вопросов, выясняемых прокурорскими работниками прокуратур субъектов Российской Федерации (приравненных к ним прокуратур) в ходе поверок организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в нижестоящих прокуратурах районного звена (см. приложение 7).

139 Процесс воссоздания таких учебных центров при базовых прокуратурах субъектов Российской Федерации по так называемому «кустовому принципу» начался в 2007 году и его необходимо довести до конца с учетом реальных потребностей в такой форме повышения квалификации.

140 Управление кадрами в органах прокуратуры. В кн.: Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник. М.: ИПК прокуратуры, 2005, с. 55.

141 См. Прокуратуре – лучшие кадры // Законность, 2005, №9; Мухамедзянов И. Подготовка прокурорских кадров // Законность, 2006, №9; Психолог в прокуратуре // Законность, 2007, №3.

142 В этой связи уместны слова, произнесенные 17 июля 2008 г. Президентом России : «Чиновник, который сегодня не владеет элементарными навыками пользования компьютером, не может эффективно работать, а стало быть, должен искать себе иное место приложения труда».

1 См. . Курс прокурорского надзора: Учебник для вузов. М.: Изд-во «Зерцало», 1998, с. 54.

2 Обеспечение ядерной и радиационной безопасности средствами прокурорского надзора // Законодательство и экономика. 2006. №9.

3 СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472 (с последующими изменениями).

4 СЗ РФ. 1995. №49. Ст. 4694 (с последующими изменениями).

5 СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215 (с последующими изменениями).

6 СЗ РФ. 2002. №1 (ч. 1). Ст. 3 (с последующими изменениями).

7 СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945 (с последующими изменениями).

8 Хотя среди отдельных ученых-правоведов в сфере прокурорского надзора (например, у ) бытует мнение, что нельзя рассматривать органы управления и руководителей в отрыве от тех же юридических лиц, в силу чего прокуроры фактически осуществляют надзор за исполнением законов юридическими лицами
, мы придерживается конкретно выраженной формулировки закона, какой бы нелогичной она при этом не выглядела. Кроме того, следует учитывать, что филиалы и представительства юридических лиц не наделены статусом юридического лица, равно как далеко не все общественные объединения являются юридическими лицами (статус юридического лица приобретается ими посредством прохождения процедуры государственной регистрации, что относится в большей степени к праву, а не обязанности общественного объединения).

9 Например, согласно ст. 1 Закона о прокуратуре только Генеральный прокурор РФ и никто другой ежегодно отчитывается перед палатами Федерального Собрания РФ и Президентом России о состоянии законности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению.

10 СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822 (с последующими изменениями).

11 Так, пункт 10 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определяет, что в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение следует придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Прокуроры нацеливаются на проверку законности и полноты принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, а в случае бездействия органов контроля должны ставить вопрос об ответственности их руководителей // СПС «КонсультантПлюс».

12 Правда, справедливости ради, следует отметить, что отдельные нормы законодательства закрепляют определенные возможности некоторых контрольно-надзорных органов влиять на состояние нормотворчества. Так, согласно п. 10 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства РФ (СЗ РФ. 2006. №47. Ст. 4919), главные государственные инспекторы по использованию и охране земель вправе вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством. Однако, названное полномочие в отличие от того же протеста прокурора не имеет даже четко прописанного в законе алгоритма реализации и, самое главное, законодательство не устанавливает правовых последствий для должностных лиц, не прислушавшихся к предложению главного государственного инспектора. Будем объективны, в самом слове «предложение» не содержится и намека на обязательность его выполнения.

1 Жалоба, иная информация о нарушении закона, запланированное мероприятие, поручение вышестоящей прокуратуры и т. д.

2 Либо за какой период времени проверены правовые акты (приказы, указания, распоряжения), жалобы, заявления.

1 В зависимости от конкретных обстоятельств план проверки в ходе ее проведении может корректироваться, могут проводиться проверочные действия, ранее не предусмотренные планом.