Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов (стр. 3 )

Таким образом, для достижения второго уровня целей выполняется цель первого уровня, и выявление нарушений законов представляет собой разновидность прокурорской деятельности, работы. Выполняя этот вид работы, а точнее, реализуя эту надзорную стадию, прокуроры добиваются вполне определенной цели – добиться полного выявления нарушений законов, установить обстоятельства, способствующие нарушениям, и лиц, нарушивших законы. Первая цель, как и последующие, это, таким образом, вполне конкретные задачи, практически ежедневно выполняемые прокурорами.

Следующими уровнями целей, по нашему мнению, являются: охрана прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, учреждений и предприятий, общественных и публичных интересов (третий уровень). Охрана прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора по существу пронизывает всю многогранную деятельность прокуратуры. Какие бы действия не совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли или внутриотраслевом направлении он не прилагал должные усилия – его в первую очередь должно интересовать, соблюдаются ли права и свободы граждан. В связи с этим прокурорский надзор за исполнением законов выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод граждан. Выступает он также одной из гарантий соблюдения прав и законных интересов юридических лиц.

Четвертым уровнем целей прокурорского надзора за исполнением законов является предупреждение нарушений законов. Дело в том, что прокурорский надзор, да, собственно, и вся деятельность прокурора носит ярко выраженную предупредительную направленность. Поэтому выделение в качестве самостоятельной цели предупреждения нарушений законов является вполне оправданным.

называет еще и такую цель прокурорского надзора, как фактическое устранение нарушений законов и восстановление нарушенных прав, наказание виновных и устранение обстоятельств, способствующих нарушениям законов60. Выделять такую цель в качестве самостоятельной нам представляется излишним. Ведь принятие мер к устранению нарушений законов не сводится только к подготовке и внесению акта прокурорского реагирования. Прокуроры добиваются фактического, реального устранения нарушений законов, восстановления нарушенных прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц, привлечения к ответственности виновных, возмещению материального ущерба.

Таким образом, цели прокурорского надзора за исполнением законов с определенной долей условности можно подразделить на пять уровней, включая сюда и высшую цель, а именно:

выявление нарушений законов, установление причин нарушений, условий, способствующих им, и лиц, нарушивших закон, определение вредных последствий правонарушений (первый уровень);

принятие мер к фактическому устранению нарушений законов, причин нарушений и условий, им способствующих, к привлечению к ответственности виновных лиц, возмещению причиненного материального ущерба (второй уровень);

охрана прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, учреждений, предприятий, общественных и публичных интересов (третий уровень);

предупреждение нарушений законов (четвертый уровень);

реальное достижение точного и единообразного исполнения законов федеральными органами исполнительной власти, органами представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами61 (пятый – высший уровень целей).

Названные цели, как уже отмечалось, - это по существу задачи, закрепленные в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», приказах Генерального прокурора РФ и прокуроров регионального звена, над выполнением которых постоянно трудятся прокурорские работники. Цели первых четырех уровней являются ближайшими, промежуточными, достигаемыми, как правило, в определенной последовательности, а цель пятого, самого высокого уровня – конечной. Ради достижения цели самого высокого уровня ставятся цели других уровней. Иными словами, достижение целей более высокого уровня всегда требует достижения целей более низкого уровня62. Достижению цели предупреждения нарушений законов помимо собственно профилактической, предупредительной работы, проводимой в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, способствует вся многогранная деятельность прокуроров. «Предупредительную функцию прокуратуры, – отмечал , – нельзя отделять от самого прокурорского надзора. Предупреждение внутренне, органически присуще ему и неотделимо от его содержания»63.

Понятно, что стоящие перед прокурорским надзором цели (задачи) могут быть выполнены полностью или частично. Чаще на практике они выполняются частично, в результате чего остается не полностью выполненной высшая текущая цель. Это нередко является следствием того, что цели ставятся нереальные, без учета имеющихся в наличии сил и средств, а также динамики правонарушаемости в регионах, на объектах и т. д. Цели, следовательно, должны быть реальными. Но и реальные цели могут быть не реализованы, если не предпринимаются активные меры к их достижению. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов зависит, таким образом, от достижения поставленных перед ним целей, иными словами, от результативности. Результативность, следовательно, едва ли не основной элемент эффективности. Получен положительный результат – значит, эффективность повысилась, а если нет, то она или осталась на прежнем уровне или даже снизилась.

Эффективность – категория многоаспектная. Выделяются следующие ее аспекты: социально-политический, экономический, правовой, организационный, информационный, технический и другие. В центре нашего внимания в дальнейшем будет фигурировать в основном правовой аспект эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.

Следует подчеркнуть, что эффективность – это, прежде всего, категория экономическая. Любая сфера деятельности связана помимо затрат труда также с материальными затратами. Обществу далеко не безразлично, какой ценой достигнут тот или иной результат. Всегда предпочтительнее достижение желаемого результата при меньших затратах сил и средств. Конечно, применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов, на первый план выдвигается не экономия материальных средств, а разумное использование труда прокуроров (человеческого фактора), экономное рациональное использование рабочего времени, то есть принцип экономии сил, присущий всякой человеческой деятельности. Речь, в частности, идет о планировании и проведении прокурорами мероприятий, дающих наибольший эффект, проведении высококачественных надзорных проверок, внесении результативных актов прокурорского реагирования, внедрении новейших достижений науки в практику работы, широком использовании современной оргтехники, включая технические средства передачи-приема интересующей прокурора информации, исключении неоправданных потерь рабочего времени и т. д. Имеется в виду достижение высокой эффективности прокурорского надзора с помощью эффективных средств.

Что же касается материальных затрат, то они значительно возрастают с оснащением прокуратур новейшей прежде всего компьютерной техникой, подключением к современным системам передачи информации, однако при эффективном использовании таких ресурсов «окупаемость» такого рода затрат очевидна, поскольку они позволяют экономить время, которого, как известно, не хватает никогда.

Эффективный надзор – это не в последнюю очередь рациональный надзор. Рациональность, таким образом, – это неотъемлемый, составной элемент эффективности прокурорского надзора, второй его основной признак. Рациональность позволяет достигать желаемых результатов при меньших затратах сил и средств. Достижение целей при меньших затратах сил и средств, то есть рациональным, экономичным путем является непременным принципом любой общественной деятельности, в том числе деятельности надзорной. Так, великий мыслитель и стратег 20-го века отводил особое место «сознательному выбору средств, приемов и методов борьбы, способных при наименьшей затрате сил дать наибольшие и наиболее прочные результаты»64.

Помимо результативности и рациональности в юридической литературе назывались и такие признаки эффективности, как продуктивность, надежность, полезность, правильность65. Эти признаки бесспорно присущи эффективности, но определяющими являются результативность и рациональность. Более того, мы считаем, что содержанием результативности и рациональности охватываются перечисленные выше признаки. Схожая позиция ранее была высказана . По его мнению, понятием рациональности охватывается и такой признак, как полезность66. Эту точку зрения мы разделяем. Если прокурорский надзор результативный и рациональный, то он обязательно полезный и продуктивный. Здесь налицо конкретный продукт и польза.

Рассмотрев цели и основные признаки эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, попытаемся сформулировать соответствующее определение его эффективности. По мнению , эффективность (действенность, результативность) прокурорского надзора определяется как наиболее успешное, с минимальной затратой времени и процессуальных средств выполнение прокурором задач по укреплению законности, ликвидации преступности и устранению причин и условий, их порождающих67. Основным недостатком этого определения, как нам представляется, является то, что автор избегает привязки результата надзорной деятельности к заранее намечаемой конечной цели, которая может оказаться явно заниженной, не ориентирующей на высокопроизводительную деятельность.

Более приемлемы рассуждения по этому вопросу , который отмечал, что «эффективным следует считать все то, что приводит к желаемым результатам и поэтому является действенным. Желаемый результат совпадает с целью. Следовательно, эффективность есть достижение цели. А степень (уровень) эффективности определяется степенью достижения цели»68.

Нами предлагается такое определение: «Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов – это соотношение целей, поставленных перед ним, и результатов их достижения». Эти результаты выражаются в реально достигнутом уровне состояния законности. Понятие эффективности едино как для прокурорского надзора за исполнением законов, так и для специализированных отраслей прокурорского надзора.

Категория «эффективность» применима не только к прокурорскому надзору, но и к его отдельным направлениям (подотраслям), то есть прокурорскому надзору за исполнением конкретного закона или группы однородных законов, регулирующих общественные отношения в определенных сферах: охраны окружающей природной среды, соблюдения трудовых прав граждан, их жилищных прав, охраны детства и материнства и многих других сферах69.

Цели всех пяти уровней ставятся как перед прокурорским надзором в целом, так и перед каждым его направлением. Это и понятно, ведь прокуроры осуществляют надзор по направлениям, добиваясь выполнения задач, стоящих перед каждым направлением (например, выявления и устранения нарушений законодательства об административной ответственности или о предпринимательской деятельности и недопущения их в будущем). Они проводят проверки исполнения не вообще всего законодательного массива, а в каждом случае конкретных законов.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов зависит от эффективности его направлений. Однако она не может сводиться к сумме эффективностей направлений. Повышение эффективности одного или нескольких направлений прокурорского надзора может и не привести к повышению эффективности надзорной деятельности в целом. Так, например, повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности, за исполнением налогового законодательства при одновременном снижении эффективности прокурорского надзора за исполнением других законов может привести к снижению эффективности прокурорского надзора. Эффективность прокурорского надзора может повыситься в том случае, если повысилась эффективность одного или нескольких направлений, а эффективность других направлений, по крайней мере, осталась на уровне предшествующего периода. Поэтому повышения эффективности прокурорского надзора следует добиваться путем повышения эффективности всех его направлений. Иначе говоря, для этого должны сбалансированно совершенствоваться все направления прокурорского надзора.

Категория «эффективность» применима также к проверке исполнения закона, акту прокурорского реагирования и другим надзорным действиям (решениям). От эффективности каждой проверки и других надзорных действий (решений) в определенной мере зависит эффективность прокурорского надзора за исполнением законов. Это обязывает прокуроров стремиться к повышению эффективности всех надзорных действий. Правомерно говорить об эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в отдельно взятых организации, учреждении, воинской части, а также в районе, городе, ином регионе.

Таким образом, результат эффективного прокурорского надзора может быть полным, то есть охватывающим всю надзорную деятельность прокурора (надзор эффективен в целом) или локальным, охватывающим отдельные направления прокурорского надзора, прокурорскую проверку, акт прокурорского реагирования. Результат эффективного прокурорского надзора может быть всеобщим также в том случае, если он привел к укреплению законности во всех или большинстве органов управления, регионе, городе. Он будет локальным, если привел укреплению законности в одном или нескольких органах управления, учреждениях, предприятиях.

В теории и на практике нередко как синонимы употребляются термины «эффективность», «результативность» и «действенность»70. Слова «результативность» и «действенность» действительно являются синонимами. Поэтому в дальнейшем в целях краткости мы будем оперировать словом «результативность». Этот термин происходит от слова «результат», означающего итог определенной деятельности71. Результативной будет такая деятельность, которая является продуктивной, то есть привела к положительным качественным изменениям (на производстве, например к приросту прибыли, в деятельности правоохранительных органов к уменьшению правонарушений по сравнению с предшествующим периодом). Поэтому если положительного результата не наступает, то деятельность не может считаться результативной. Иными словами, о результативности можно говорить только тогда, когда есть результат.

В зависимости от наступивших результатов деятельность, таким образом, может быть результативной или нерезультативной. Из сказанного следует, что понятия «эффективность» и «результативность» родственны. Поэтому, если прокурорский надзор эффективный, то значит он и результативный. Результативность здесь выступает критерием эффективности72. По результативности можно судить об эффективности прокурорского надзора в целом или его отдельных направлений.

И все же «эффективность» и «результативность» не являются равнозначными понятиями. Дело в том, что понятие «эффективность» более широкое, чем понятие «результативность», то есть первое понятие включает в себя второе. «Эффективность это не только результативность, – как справедливо отмечал , – но и весь процесс, приводящий к ней»73. Поэтому при определении эффективности прокурорского надзора необходимо определять не только его результативность, но и оценивать всю предшествующую этому деятельность прокуроров, которая к ней привела. Иными словами, всегда, когда возникает вопрос об оценке прокурорского надзора, его итогах, то определяется эффективность74. При этом оценка включает не только определение средств достижения этого результата (количества и качества надзорных проверок, актов прокурорского реагирования и т. д.). При этом определяется степень достижения каждой стоящей перед прокурорским надзором цели.

В то же время в отдельных организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ понятия «эффективность» и «результативность» рассматриваются как обособленные. Например, в преамбуле приказа Генерального прокурора РФ от 01.01.01 г. №19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» закреплено, что этот ведомственный правовой акт принимается «в целях повышения эффективности и результативности надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений…»75, что нельзя признать логически обоснованным.

Как видно, применение категорий «эффективность» и «результативность» при оценке прокурорского надзора за исполнением законов имеет практический смысл. Оно позволяет определить как конечные результаты надзорной деятельности, направлений, так и отдельных проверок, актов прокурорского реагирования, что очень важно для последующего совершенствования прокурорского надзора. Конечный результат надзорной деятельности зависит от результативности многих проверок, внесенных актов прокурорского реагирования.

Прокуроры оценивают также качество прокурорского надзора. Без высокого качества всех надзорных действий и всей надзорной деятельности невозможно достигнуть высокой эффективности прокурорского надзора. Не случайно, поэтому в приказах Генерального прокурора России предъявляются требования о повышении не только эффективности, но и качества прокурорского надзора. Например, в упомянутом выше приказе Генерального прокурора РФ от 01.01.01 г. №19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» содержится требование к прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним военным прокурорам о контроле качества проводимых подчиненными прокурорами проверок, а также об анализировании не реже одного раза в полугодие качества внесенных подчиненными прокурорами актов реагирования76.

Что же следует понимать под «качеством прокурорского надзора»? Необходимо исходить из философского понятия «качество». «Все то, что делает предмет именно данным, а не другим предметом, что отличает его от бесчисленного множества других, и есть его качество» - пишет 77. Качество есть существенная определенность предмета78. Существуют не качества, как таковые, а «только вещи, обладающие качествами, и притом бесконечно многими качествами»79. Качество проявляется в свойствах. Свойство характеризует предмет или явление с какой-либо одной стороны. Предмет или явление может характеризоваться рядом свойств. «Качество предмета – это целостная и относительно устойчивая совокупность признаков, определяющих его специфику»80.

Опираясь на эти положения, можно сформулировать определение качества прокурорского надзора за исполнением законов. Качество прокурорского надзора за исполнением законов – это совокупность наиболее существенных свойств (состояний), его характеризующих и позволяющих судить о его достоинствах или недостатках. Качество – это обобщенный показатель надзорной деятельности. Качество – категория не только философская, экономическая, но и нравственная. Поэтому качество проверки, акта прокурорского реагирования во многом зависят от отношения прокурорского работника к делу, его профессиональной подготовки и уровня компетентности.

Какие же свойства могут определять или характеризовать качество прокурорского надзора? Его качество могут определить такие свойства или состояния, как: полнота информированности прокурора о состоянии законности; своевременность и полнота выявления нарушений законов и способствующих им обстоятельств; своевременность и полнота устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств; организация и осуществление прокурорского надзора с учетом состояния законности, то есть избирательно; соблюдение комплексного подхода в процессе осуществления прокурорского надзора; соблюдение принципа гласности (информирование должностных лиц, граждан о принятых прокурором мерах по укреплению законности и т. д.) и другие.

В свою очередь качество направления прокурорского надзора могут характеризовать следующие свойства: полнота информированности прокурора о состоянии исполнения конкретного закона или нескольких законов; своевременность проведения проверок; своевременность и полнота выявления нарушений закона (законов) и способствующих им обстоятельств; своевременность и полнота устранения нарушений закона (законов) и способствующих им обстоятельств; соблюдение принципа гласности.

Следует также сказать о качестве проверки, акта прокурорского реагирования. Качество надзорной проверки81, например, могут определять следующие свойства: обоснованность и своевременность ее проведения; полнота и достаточность проверочных действий; полнота выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; полнота установления вредных последствий (материального ущерба, ущемления прав и свобод кого-либо и т. д.); установление лиц, виновных в нарушении законов и способствующих (потворствующих) им. Что же касается качества акта прокурорского реагирования, то его могут определять такие свойства, как: своевременность внесения акта; адекватность реагирования характеру нарушения; правильность выбора адресата реагирования; соблюдение всех обязательных реквизитов при его составлении; полнота изложения в нем обстоятельств, способствующих нарушениям законов; полнота и конкретность формулирования требований прокурора, направленных на устранение нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, а также на привлечение к установленной законом ответственности виновных лиц.

В зависимости от степени проявления этих свойств (состояний) можно судить о низком или высоком качестве прокурорского надзора, направления надзора, отдельного надзорного действия. Иначе говоря, степень выражения этих свойств выражает степень качества прокурорского надзора, направления надзора, надзорной проверки, акта прокурорского реагирования. Совершенно очевидно, что качество прокурорского надзора зависит от качества проверок и других надзорных действий. Проверки и другие надзорные действия – это собственно составные части единого целого, которым является прокурорский надзор. В определенной мере качество прокурорского надзора зависит от количества надзорных действий. «В процессе развития, – писал К. Маркс, – … чисто количественные изменения на известной ступени переходят в качественные различия»82. Значительное уменьшение числа, например, проверок приводит к снижению качества, а, следовательно, и эффективности прокурорского надзора. Обычно прослеживается закономерность: уменьшение числа проверок ведет к уменьшению выявленных правонарушений, что, однако, не может свидетельствовать об укреплении законности, так как можно предположить, что многие правонарушения остались не выявленными и поэтому не нашли отражения в отчетности. Это, следовательно, не может свидетельствовать и о повышении качества и эффективности прокурорского надзора, а скорее наоборот, поскольку прослеживается тенденция «свертывания» надзорной деятельности.

От качества прокурорского надзора зависит его эффективность. Если качество прокурорского надзора низкое, то и его эффективность будет низкой. Высокоэффективный прокурорский надзор всегда является высококачественным. Таким образом, категории «качество» и «эффективность» взаимосвязанные. Повышение качества прокурорского надзора – это задача, повседневно, постоянно решаемая прокурорами. В их деятельности она выступает в роли основной задачи. Следует иметь в виду, что повышение качества прокурорского надзора может быть достигнуто в относительно короткие сроки. Для повышения же его эффективности требуется более длительное время. Но, решая задачу повышения качества прокурорского надзора, прокуроры решают тем самым и задачу повышения его эффективности. Представляется, что при оценке прокурорского надзора за исполнением законов, его направлений, надзорных действий именно качественные их характеристики должны находиться в центре внимания.

***

Глава IV. КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ И ПОКАЗАТЕЛИ ИЗМЕРЕНИЯ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

Человеку – труженику, человеку – созидателю, выполняющему любую общественно полезную работу, хочется видеть конечные результаты своего труда, будь-то какое-то полезное изделие, иной нужный людям продукт, а равно и раскрытие преступного деяния, выявление и устранение правонарушений, иначе говоря, победа добра над злом, оказание правовой помощи людям, в ней нуждающимся.

Также и прокурорам, осуществляющим прокурорский надзор за исполнением законов, интересно видеть, какое реальное влияние оказывает их деятельность на состояние законности в населенных пункте, районе, субъекте Российской Федерации, в конкретной отрасли, предприятии, учреждении, организации, то есть знать ее эффективность.

В связи с этим периодически приходится измерять и оценивать эффективность прокурорского надзора, направлений надзора, проверок исполнения законов, актов прокурорского реагирования.

Объективная и своевременно осуществленная оценка эффективности прокурорского надзора за исполнением законов является одним из важнейших средств его совершенствования. Это также непременный элемент научной организации работы (труда) по прокурорскому надзору. Вместе с тем при определении эффективности практические работники сталкиваются с серьезными трудностями. Как известно, эффективность может быть определена с помощью соответствующих измерителей – критериев и показателей. Однако юридической наукой в достаточной мере пока еще не разработаны определенные, объективные и универсальные критерии оценки эффективности прокурорского надзора за исполнением законов. Не определена и система показателей, позволяющих измерять эффективность рассматриваемой отрасли надзора.

Под критерием понимают мерило оценки чего-либо, суждение о чем-либо83, то есть такой измеритель (признак), на основе которого (применяя который) можно произвести оценку той или иной деятельности, действия, события, в том числе и эффективности прокурорского надзора, проверок, актов прокурорского реагирования. Критерий является таким измерителем, применяя который можно оценить деятельность. При этом он характеризует в основном и главным образом качественную сторону деятельности или процесса. Критерий – это такой измеритель, который показывает, чему должны соответствовать конечные результаты деятельности. Он отражает предельно возможный, достижимый положительный результат в данных конкретных условиях. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов это может быть, например, полное выявление нарушений законов, полное их устранение, реальное укрепление законности. Когда стремятся определить достигнутое в процессе деятельности, то сравнивают это достигнутое с критерием. Такое сравнение позволяет сделать вывод о том, соответствует ли достигнутое критерию или нет.

Следует, однако, иметь в виду, что применение критерия позволяет давать лишь самую общую оценку той или иной деятельности. Дело в том, что он отличается общим характером84 и не может, как правило, выражаться в цифрах или процентах. Поэтому он не является и не может быть непосредственным измерителем деятельности. Для измерения той или иной деятельности необходимы конкретные данные, величины, выражающиеся преимущественно в цифрах, которые позволяли бы определять, характеризовать достигнутое, сравнивать достигнутое с чем-нибудь (например, достигнутое за один период времени с достигнутым в другом периоде времени). В этих целях применяются соответствующие показатели.

Показатель является конкретной величиной, позволяющей судить о развитии чего-либо85. Он выражает количественную характеристику критерия86. Показатель – это собственно характеристика какого-либо свойства, аспекта, стороны оцениваемого объекта или действия87. В отличие от критериев, отличающихся единством, постоянством, показатели не отличаются постоянством и могут меняться. В зависимости от изменения обстановки, постановки новых задач одни показатели могут терять свою актуальность и не находить отражения, например, в официальной статистике, а другие, наоборот, приобретать актуальность и включаться в эту статистику. Сопоставление соответствующих показателей позволяет определять степень достижения намеченных целей, то есть определять эффективность той или иной деятельности. Таким образом, показатели выступают в роли непосредственных измерителей эффективности88.

Отталкиваясь от этих положений, попытаемся определить критерии оценки и показатели эффективности прокурорского надзора за исполнением законов. Что же является критериями оценки эффективности прокурорского надзора или, иными словами, каковы критерии его эффективности? Думается, что нельзя дать правильный ответ на этот вопрос, не выяснив, каким требованиям должны отвечать критерии.