Методика проведения контрольной проверки в основном та же, что и первичной проверки. Отметим только, что контрольная проверка должна особо отличаться глубиной и полнотой. Если проверяется, например, законность экологических правовых актов, изданных, скажем, местной администрацией за определенный период времени, то следует не только тщательно вычитать все подобные акты, изданные за этот период, но и ознакомиться со всеми материалами, послужившими основанием для их издания. Если проверка проводится в связи с сигналом о нарушении экологического закона, то можно, не ограничиваясь проверкой данного сигнала, выяснить также, не допускались ли подобные нарушения законов этими и иными лицами ранее; нет ли аналогичных нарушений в других отделах, структурных подразделениях и т. д. Проверка не окажет заметного влияния на укрепление законности, если выявлены не все нарушения законов.
Необходимо, кроме того, выяснить, какие меры приняты администрацией в связи с актом прокурорского реагирования, внесенным по результатам первичной проверки либо другой проверки, действительно ли устранены нарушения законов и не совершаются ли снова правонарушения, не которые ранее указывалось прокурором.
В ходе проведения контрольной проверки может возникнуть необходимость в истребовании повторных объяснений и объяснений от других лиц, в привлечении к проведению проверки специалистов, в назначении ревизии и т. д.
Глубоко и полно проведенная контрольная проверка позволяет, с одной стороны, установить положительные моменты первичной проверки, а с другой – вскрыть ее недостатки: неполное выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, установить их причину (неполноту проверочных действий, слабое знание экологического законодательства, недобросовестное отношение к работе и т. д.) и на этой основе оценить ее эффективность. Разумеется, в ходе контрольной проверки могут быть и не выявлены недостатки первичной проверки, если она проводилась качественно.
По окончании контрольной проверки должен проводиться разбор ее результатов с соответствующими руководителями и иными должностными лицами в том же порядке, что и после проведения первичной проверки. Результаты проверки оформляются в виде справки или докладной записки.
По возвращении в прокуратуру необходимо сделать подробный разбор результатов контрольной проверки в присутствии не только прокурорского работника, проводившего первичную проверку, но и всех других прокурорских работников, дать оценку
ее эффективности (проверка высокоэффективная, эффективная, неэффективная). При этом особое внимание следует обращать на качественную сторону первичной проверки, перечисление ее недостатков, их причин и возможных путей устранения этих недостатков, основных направлений повышения эффективности подобных проверок.
При разборах результатов контрольных проверок, проведенных в последующем (через полгода или год после первой контрольной проверки), следует отмечать, насколько совершеннее стало методическое мастерство прокурорского работника, деятельность которого проверялась, достигнуто ли повышение эффективности проверок. Подобные разборы позволяют прокурорским работникам видеть достигнутые ими результаты, допущенные ошибки, над устранением которых им предстоит в будущем работать.
***
Приложение 4
Методика проведения прокурором проверки
результативности актов прокурорского реагирования
(фактического устранения нарушений законов)
Основная цель проведения таких проверок – определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского реагирования (протеста, представления, предостережения). Их целью является также установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.
Прокуроры обязаны добиваться своевременно и полного фактического устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Между тем практика работы органов прокуратуры свидетельствует, что это требование выполняется отдельными прокурорами далеко не всегда. Некоторые из них ограничиваются тем, что требуют от должностных лиц сообщить им о принятых по актам прокурорского реагирования решениях. Однако, сообщая прокурору о рассмотрении актов и принятии соответствующих мер, отдельные руководители фактически никаких мер не принимают, то есть бездействуют.
Прокуроры вправе провести проверку результативности любого акта прокурорского реагирования. Однако для этого они не всегда располагают возможностями, и это не всегда следует делать. Если соответствующие руководители, которым адресованы акты прокурорского реагирования, своевременно рассматривают их и принимают реальные меры к устранению нарушений законов и обстоятельств, способствующих им, и у прокурора не возникает сомнений в реальности этих мер, то такие проверки не следует проводить. В случаях же возникновения сомнений в реальности принятых администрацией мер проверку результативности актов проводить необходимо.
Внимание прокурора должны привлекать факты: непоступления в прокуратуру письменных ответов от руководителей органов о рассмотрении ими протестов, представлений и других актов прокурорского реагирования, несвоевременного поступления в прокуратуру таких ответов, то есть спустя продолжительное время после окончания срока, определенного законом (установленного прокурором в предусмотренных законом случаях) для рассмотрения акта прокурорского реагирования и принятия мер для устранения нарушений закона; неполноты и неконкретности ответов (например, сообщается об отмене незаконного акта, но ничего не говорится о восстановлении нарушенных прав); повторного нарушения тех же законов, то есть после внесения актов прокурорского реагирования, поступления в прокуратуру жалоб о непринятии соответствующими должностными лицами мер к восстановлению нарушенных прав и свобод (если на эти нарушения уже реагировал прокурор). Во всех подобных и иных случаях имеются основания для проведения проверок результативности актов прокурорского реагирования. В принципе, может быть определена эффективность любого акта прокурорского реагирования. Такие же, собственно, основания и для проведения проверок результативности представлений, внесенных следователями прокуратуры в процессе расследования уголовных дел.
В целях экономии времени, проверки результативности актов прокурорского реагирования целесообразно проводить одновременно с проведением других проверок или выполнением иной работы.
Готовясь к другим проверкам, целесообразно одновременно готовиться и к проверкам результативности актов. При этом необходимо ознакомиться с письменными актами прокурорского реагирования, внесенными руководителю органа, где предстоит проводить проверку прокурору. Следует также ознакомиться с ответами администрации о результатах рассмотрения протестов, представлений и иных актов прокурорского реагирования, обратив внимание на их полноту и время поступления в прокуратуру. Подготовка заканчивается составлением плана, в котором отражаются вопросы, подлежащие выяснению, перечисляются лица, с которыми предстоит побеседовать, называются документы (материалы), с которыми необходимо ознакомиться. Проверки результативности актов при надлежащей подготовке к ним обычно не занимают много времени.
В процессе проверки подлежат выяснению следующие вопросы: своевременно ли рассмотрен акт прокурорского реагирования, а если он рассмотрен несвоевременно, то каковы причины этого; действительно ли и когда устранены нарушения закона и обстоятельства, способствующие им, что конкретно для этого сделано; какие меры приняты в целях предупреждения аналогичных нарушений в будущем; восстановлены ли нарушенные права и свободы, законные интересы работников и органа; привлечены ли к ответственности лица, нарушившие закон; как повлияли принятые администраций меры в связи с внесенным актом прокурорского реагирования на укрепление законности; не повторяются ли такие же нарушения законов, на которые ранее реагировал прокурор; соответствует ли действительности то, о чем сообщалось в ответе прокурору. Необходимо также выяснить, являются ли меры, принятые администрацией, достаточными и является ли достаточным прокурорское реагирование. Если требования прокурора, изложенные в акте реагирования, не исполнены или исполнены не полностью, то необходимо выяснить, почему это произошло.
В начале проверки результативности актов прокурор, как правило, беседует с руководителем, которому адресовался акт прокурорского реагирования. При этом выясняются перечисленные выше вопросы. После этого беседы проводятся с теми лицами, права и свободы которых были нарушены (если таковые имеются), а также с лицами, нарушившими закон. В ходе этих бесед выясняется, восстановлены ли нарушенные права и свободы, привлечены ли к ответственности нарушившие закон лица. В зависимости от содержания проверки прокурор может побеседовать и с другими лицами. При необходимости могут быть истребованы объяснения от руководителя, которому был внесен акт прокурорского реагирования, и от других лиц. Если нарушения закона не устранены, (акт прокурорского реагирования не реализован) то объяснение от руководителя должно быть истребовано обязательно. Одновременно прокурор знакомится с документами (приказом об отмене незаконного акта и другими приказами, изданными в ходе выполнения требований прокурора, изложенных в представлении или ином акте прокурорского реагирования, материалами расследования, проверок и т. д., проведенных по требованию прокурора).
Независимо от того, устранены или нет нарушения законов, на которые реагировал прокурор, целесообразно выяснить, не допускаются ли они вновь. В этих целях следует выборочно проверить исполнение тех норм законов, которые нарушались ранее. Такая проверка позволит установить, какое влияние оказали принятые прокурором меры на состояние законности.
Если будет установлено, что фактически нарушения закона не устранены, прокурор обязан добиться их устранения. В необходимых случаях вопрос об устранении нарушений законов можно поставить перед вышестоящим руководителей, должностным лицом.
По окончании проверки ее результаты следует разобрать в присутствии руководителя, которому вносился акт прокурорского реагирования. О фактах невыполнения требований прокурора, изложенных в актах реагирования, непринятия мер к устранению нарушений законов и к привлечению за это к ответственности виновных лиц следует информировать других руководителей предприятий, организаций и учреждений. Результаты проверки оформляются в виде справки или докладной записки.
Ценность проверок результативности актов заключается еще и в том, что они побуждают соответствующих должностных лиц не формально, а по существу устранять нарушения законов, укреплять законность. Зная о том, что прокурор может проверить, что ими реально сделано в связи с внесенным актом прокурорского реагирования, они более ответственно относятся к выполнению его требований. Систематическое, при наличии оснований, проведение проверок результативности актов прокурорами способствует укреплению законности на предприятиях, в организациях и учреждениях.
***
Приложение 7
Примерный перечень вопросов, выясняемых прокурорскими
работниками прокуратур субъектов Российской Федерации
(приравненных к ним прокуратур) в ходе поверок организации
и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов
в нижестоящих прокуратурах районного звена
В ходе проверок выясняются следующие вопросы:
как распределены служебные обязанности между прокурорскими работниками;
за какими прокурорскими работниками закреплен надзор за исполнением законов и целесообразно ли такое распределение;
участвуют ли другие прокурорские работники в осуществлении надзора за исполнением законов;
как прокурорские работники - надзорники повышают свои профессиональные знания;
как организована специальная (юридическая) учеба прокурорских работников, насколько она нацелена на повышение качества и эффективности прокурорского надзора;
какое состояние законности в поднадзорных организациях, учреждениях, предприятиях, в целом в районе (городе) и какие задачи в связи с этим встают перед прокурорским надзором;
знают ли прокурорские работники руководящие указания Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров регионального уровня по вопросам осуществления прокурорского надзора, а также используют ли в работе соответствующие методические рекомендации;
как в прокуратуре организована работа по внедрению рекомендаций науки и передовой практики в надзорную деятельность и как эта работа отражается на качестве и эффективности прокурорского надзора;
как организована справочная работа с нормативными актами, кто отвечает за этот участок;
как осуществляется планирование работы по прокурорскому надзору;
отражает ли план мероприятия, вытекающие из решений высших органов государственной власти, требований законов, приказов и указаний Генерального прокурора России и прокуроров регионального звена, решений коллегий и координационных и иных совещаний об усилении борьбы нарушениями законов;
как организован контроль за выполнением планов и все ли запланированные надзорные мероприятия выполняются;
как осуществляется надзорная работа в органах, неблагополучных по состоянию законности;
учитывается ли при планировании работы состояние законности в организациях, учреждениях, на предприятиях;
нацеливается ли надзорная работа на предупреждение преступлений и других наиболее опасных правонарушений;
какие правонарушения наиболее распространены в организациях, учреждениях и на предприятиях и какая борьба ведется с ними средствами прокурорского надзора;
какие направления надзорной деятельности выделены в качестве приоритетных;
как организован и осуществляется прокурорский надзор в сфере обеспечения национальной безопасности;
как организован и осуществляется надзор в социальной сфере;
как правовые средства прокурорского надзора используются для охраны прав и свобод граждан;
обеспечивается ли комплексный подход к проблеме укрепления законности;
осуществлен и перенос центра тяжести на надзор за исполнением законов органами управления, включая контрольно-надзорные органы;
реальны ли планы и не загружены ли они второстепенными мероприятиями;
учитываются ли при планировании мероприятия, предусмотренные органами государственного управления, местного самоуправления;
согласуются ли текущие планы работы с перспективным планом;
своевременно ли составляются текущие планы, кто участвует в их составлении, и обсуждаются ли они на оперативных совещаниях;
как корректируются текущие планы в процессе их выполнения;
проводятся ли проверки законности актов в вышестоящих органах управления;
регулярно ли проводятся ознакомления с материалами, содержащими сведения о нарушении законов в органах, организациях, учреждениях, службах, финансовых органах и т. д.;
всегда ли и своевременно ли поступает в прокуратуру обязательная информация о нарушении законов;
всегда ли и своевременно ли проводятся проверки в связи с сигналами о нарушении законов, и нет ли случаев проведения проверок без сигналов;
как готовятся прокурорские работники к проверкам, составляют ли они планы (программы) проверок и какие вопросы отражают в них;
какова эффективность проверок, все ли нарушения законов выявляются в ходе их проведения и все ли обстоятельства, способствующие правонарушениям, устанавливаются;
проводятся ли и в каких случаях совместные (одновременные) проверки исполнения законов с органами управления, контролирующими органами, финансовыми и другими органами;
привлекаются ли к проведению проверок специалисты;
поручается ли проведение проверок органам управления, другим органам и в каких случаях;
как организовано взаимодействие с органами управления, контролирующими органами при осуществлении прокурорского надзора;
как организовано взаимодействие с другими органами прокуратуры, милиции и иными правоохранительными органами;
налажена ли связь прокурорского надзора за исполнением законов с другими отраслями прокурорского надзора, со следствием, работой по рассмотрению и разрешению жалоб и обращений;
какова эффективность прокурорского реагирования, его острота и принципиальность и, в частности, своевременно ли выносятся акты прокурорского реагирования, каково их качество, ставится ли вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц;
все ли правовые средства реагирования используются прокурорами, прибегают ли они к устным формам реагирования и в каких случаях;
как организован контроль за фактическим устранением нарушений законов;
участвуют ли прокуроры в рассмотрении совместно с соответствующими органами внесенных им представлений и других актов прокурорского реагирования;
обеспечивается ли гласность в надзорной деятельности;
проводятся ли контрольные и повторные проверки, а также проверки результативности актов прокурорского реагирования;
увеличился или уменьшился объем надзорной работы по сравнению с предшествующим периодом;
какие положительные и отрицательные моменты имеются в практике осуществления прокурорского надзора, и какие возможные пути устранения недостатков;
повысились ли качество и эффективность прокурорского надзора по сравнению с предшествующим периодом;
какое влияние оказал прокурорский надзор на состояние законности в организациях, учреждениях, предприятиях, и нет ли случаев совершении правонарушений после принятых прокуратурой мер;
какие меры разработаны в прокуратуре по повышению качества и эффективности прокурорского надзора и как идет процесс их реализации;
что реально сделано в плане совершенствования надзорной деятельности с учетом современных требований;
что изменилось в стиле и методах надзорной работы;
как организован учет надзорной работы;
анализируется ли работа по прокурорскому надзору и как результаты анализа используются для ее совершенствования;
обсуждается ли состояние надзорной работы на оперативных совещаниях и как часто;
как отмечаются прокурорские работники, достигшие наилучших результатов в надзорной работе, ставится ли вопрос об их поощрении.
***
СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………………………………………………….……….. | 3 |
Глава I (Вводная). Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов – насущная проблема современности……..……. | 7 |
Глава II. Характер прокурорско-надзорной деятельности и предпосылки повышения ее эффективности……………………………………….. | 13 |
Глава III. Сущность и содержание эффективности прокурорского надзора за исполнением законов…………………………………...……………… | 21 |
Глава IV. Критерии оценки и показатели измерения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов……………….…………... | 36 |
Глава V. Проблемы измерения и оценки эффективности прокурорского надзора за исполнением законов…………………………………………... | 45 |
Глава VI. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов……………………………..……. | 65 |
Заключение……………………………………………………………….…… | 74 |
Список использованных нормативных правовых актов и литературных источников…………………………………………………………………. | 76 |
Приложения: | 80 |
№1. О некоторых аргументах в пользу сохранения надзора за исполнением законов (общего надзора)…………………………..…………………………..... | 80 |
№2. Справка (докладная записка) о проведенной проверке исполнения законов………………………………………………………………………………. | 87 |
№3. Методика проведения прокурором контрольной проверки исполнения экологического законодательства……………………………………………….. | 88 |
№4. Методика проведения прокурором проверки результативности актов прокурорского реагирования (фактического устранения нарушений законов) | 91 |
№5. Сопоставительная таблица контрольных показателей направления прокурорского надзора за исполнением законов……………………………..... | 94 |
№6. Сопоставительная таблица контрольных показателей прокурорского надзора за исполнением законов………………………........................................ | 95 |
№7. Примерный перечень вопросов, выясняемых прокурорскими работниками прокуратур субъектов Российской Федерации (приравненных к ним прокуратур) в ходе поверок организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в нижестоящих прокуратурах районного звена……………………………………………………………………………….. | 97 |
Научное издание
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Монография
В авторской редакции
Подписано в печать. Бумага офсетная. Формат 60х84/16.
Печ. л. . Тираж 300 экз. Изд. № . Заказ №
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии
Издательства Московского гуманитарного университета,
Москва, ул. Юности, 5/1
1 См. Материалы расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.01.2001.
2 Российская газета от 01.01.2001.
3 Не случайно в последнее время руководство страны уделяет повышенное внимание проблеме повышения производительности труда в целях сокращения отставания от промышленно развитых стран.
4 К сожалению, многочисленная армия российских чиновников, которая, несмотря на декларируемую на протяжении последних лет политику либерализации в различных сферах общественных отношений, не сокращается, а скорее прирастает, в силу своей недостаточной компетентности, не говоря уже о корыстных составляющих, создает серьезные препятствия для поступательного развития экономики и других отраслей жизнедеятельности в современной России.
5 Особенно актуально это применительно к деятельности многочисленных органов федерального, регионального и местного уровней, наделенных полномочиями по контролю (надзору), от эффективности работы которых в закрепленных за ними сферах ответственности во многом зависит состояние законности и правопорядка в стране, регионе, районе, отрасли и т. д.
6 В данном контексте термин «правозащитный» рассматривается нами не в узком, традиционно культивируемом в силу закрепления в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» с середины 1990-х гг. смысле, как защищающий права и свободы граждан. Речь идет о том, что любое нарушение закона есть посягательство на право, как установленный государством регулятор общественных отношений, а потому правомерно говорить о защите права вне зависимости от того, личные, общественные или публичные интересы были нарушены. Это предопределяется целевыми установками, нашедшими закрепление в ст. 1 Закона о прокуратуре. Однако, к этому необходимо еще иметь и качественные законы, отвечающие интересам государства и общества, поскольку эффективная защита прокурором неэффективного права – это нонсенс. И, наверно, не случайно в этой связи в разделе IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом России 31 июля 2008 г. за №Пр-1568, Генеральному прокурору РФ прямо предписано «организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации» // Российская газета от 01.01.2001. От себя добавим, что такой экспертизе должны в обязательном порядке подвергаться не только федеральные документы, но и акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, немалое число которых несут в себе предпосылки для коррупционных проявлений. И к чести прокуроров необходимо отметить, что подобная работа целенаправленно проводится ими на всех уровнях нормотворчества как минимум с 2006 года.
7 Авторы не владеют достоверной информацией, были ли подготовлены такие рекомендации.
8 СЗ РФ. 1995. №28. Ст. 2642.
9 Данные взяты из накопительных материалов отдела общих проблем теории прокурорского надзора НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
10 Очевидно, не случайно Президентом России 2 июня 2008 г. подписан Указ № 000 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» (СЗ РФ. 2008. №23. Ст. 2670), которым предусматривается очередное увеличение числа прокурорских работников. Это говорит о том, что до победных реляций на фронте борьбы с преступностью и правонарушаемостью в целом еще далеко, а также о том, что существенно увеличившийся объем выполняемой прокурорами работы не может быть эффективно реализован только лишь за счет интенсификации труда имеющихся работников.
11 Трудовые резервы власти // Российская газета от 01.01.2001.
12 В качестве характерных примеров можно привести «новации» в гражданском процессуальном, арбитражном процессуальном и уголовно-процессуальном законодательстве, существенно снизившие потенциал прокуроров.
13 Прокурора отлучили от бедных // Российская газета от 01.01.2001.
14 См. Материалы расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.01.2001.
15 И наверно симптоматичным можно признать разгоревшийся в начале 2008 г. и имеющий продолжение в настоящее время скандал, связанный с обвинением одного из весьма высокопоставленных должностных лиц Следственного комитете при прокуратуре Российской Федерации в получении крупной взятки в обмен на прекращение уголовного преследования.
16 Правда, несмотря на публичные высказывания бывшего Президента России в сентябре 2007 г. по этому поводу, нынешний глава государства практически ничего не изменил в системе федеральных органов исполнительной власти (см. Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. №20. Ст. 2290). Более того - главный критик этой системы встал у ее руля.
17 СЗ РФ. 2007. №24. Ст. 2830.
18 Фактически это право прокурора закреплено в ст. 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако полагаем целесообразным отразить данную позицию и в самом Законе о прокуратуре, редакция которого в этой части существенно устарела.
19 Здесь мы исходим из того, что административные правонарушения, как правило, выявляются именно прокурорами-исполнителями, не имеющими права на вынесение постановления, что существенно затрудняет процедуру инициации административного преследования. Кроме того, постановление прокурора в силу требований КоАП РФ является аналогом протоколу об административном правонарушении, который, как известно, могут составлять должностные лица, далеко не всегда имеющие юридическое образование. Получается, что, например, помощник прокурора – профессиональный юрист заведомо ставится законодателем в весьма унизительное положение.
20 Речь идет, прежде всего, о руководителях коммерческих и некоммерческих организаций, прямо отнесенных Законом о прокуратуре к поднадзорным прокурору субъектам. Вместе с тем актуальным является вопрос о праве прокурора объявлять предостережение индивидуальным предпринимателям, а также просто гражданам.
21 К сожалению, авторитет прокурора в настоящее время нивелируется не только недостаточно высокими штрафными санкциями за невыполнение его законных требований, но и отсутствием у отдельных прокуроров собственного четкого представления о законности своих требований, что приводит к весьма курьезным случаям на практике.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 |
