Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов (стр. 5 )

Между тем, в ходе проверок не всегда выявляются нарушения законов, ущемляющие права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, то есть те нарушения, которые в первую очередь обязаны выявлять прокуроры и принимать надлежащие меры к их устранению.

Результативность проверок показанная, отчетная нередко отличается от реальной, фактической. Понятно, что только реальная, результативность может свидетельствовать об эффективности проверки. Следует отметить, что в последние годы Генеральная прокуратура РФ требует учитывать как результативные только те проверки, при проведении которых выявлены существенные нарушения законов, что, безусловно, не является призывом для прокуроров игнорировать менее серьезные противоправные факты.

Сказанное приводит нас к мысли о необходимости изменения практики оценки надзорных проверок, достижения единства в этом вопросе. Здесь, на наш взгляд, должна применяться основная оценочная категория – «эффективность». При этом проверки обязательно должны подразделяться на высокоэффективные, эффективные и неэффективные. Такие оценки необходимы, по крайней мере, в целях стимулирования надзорной деятельности, повышения ее эффективности.

Определение эффективности акта прокурорского реагирования108.

Целями внесения акта прокурорского реагирования, как письменного, так и устного являются: полное устранение выявленных нарушений законов; причин нарушений и способствующих им условий; всех вредных последствий нарушений (фактическое восстановление нарушенных прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц, возмещение материального ущерба и т. д.); привлечение к ответственности лиц, нарушивших законы (достижение второго и третьего уровней целей прокурорского надзора); возмещение причиненного ущерба при его наличии. Здесь также имеется в виду достижение максимально возможных качественных характеристик прокурорского надзора.

При полном или частичном достижении целей акт прокурорского реагирования может считаться эффективным, так как наступили вполне определенные положительные результаты. При этом решающей, основной при определении эффективности акта прокурорского реагирования выступает цель – полное устранение нарушений законов. Чем ближе достигнутый результат приближается к целям, тем выше эффективность акта прокурорского реагирования. Иными словами, эффективность акта прокурорского реагирования зависит от степени реализации требований прокурора, изложенных в нем. Аналогичная точка зрения по этому вопросу в свое время высказывалась 109.

Целью внесения акта прокурорского реагирования, как и проверки, является также предупреждение нарушений законов. Но результаты достижения этой цели, как уже отмечалось, могут быть определены при измерении и оценке эффективности прокурорского надзора в целом, а также его направлений.

На эффективность акта прокурорского реагирования, в частности, могут указывать: поступление в прокуратуру ответов (писем) от руководителей организаций и других лиц о рассмотрении акта, о принятых мерах по устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц110; получение прокурором сведений об устранении нарушений законов из других источников (от граждан, должностных лиц, например, во время выступления их на служебных заседаниях, собраниях, посещаемых прокурором); полная реализация требований (предложений111) прокурора, содержащихся в акте (такой вывод можно сделать при ознакомлении с ответами руководителей); отсутствие сведений о повторном совершении аналогичных нарушений законов; отсутствие повторных жалоб и заявлений от граждан, права и свободы которых ранее были нарушены.

Более объективная и точная оценка эффективности акта прокурорского реагирования может быть получена путем проведения специальной проверки, которую мы называем проверкой результативности актов прокурорского реагирования (фактического устранения нарушений законов). Здесь имеются в виду проверки результативности как письменных, так и устных актов прокурорского реагирования. Нами разработана методика проведения такой проверки, в которой изложены основания и порядок ее проведения, а также вопросы, подлежащие выяснению (см. приложение 4).

Проверка результативности актов позволяет устанавливать, насколько достигнутые конечные результаты соответствуют критериям второго и третьего уровней целей прокурорского надзора. В зависимости от этого акт прокурорского реагирования, аналогично проверке, может быть оценен как высокоэффективный, эффективный и неэффективный. Чаще прокуроры определяют эффективность представлений112.

Аналогичным образом может быть определена эффективность актов прокурорского реагирования, вносимых прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие113; судебными приставами114; администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, а также вносимых следователями прокуратуры в соответствии с ч. 2 ст. 158 УПК РФ представлений об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, или других нарушений закона.

Таким образом, сущность определения эффективности акта прокурорского реагирования состоит в сопоставлении поставленных перед ним целей с достигнутыми с помощью его применения результатами.

При определении эффективности надзорной проверки и акта прокурорского реагирования используются только качественные показатели прокурорского надзора (показатели второй группы). Поэтому определение эффективности проверки и акта прокурорского реагирования является одновременно определением качества соответствующего направления прокурорского надзора и прокурорского надзора в целом. Определение качества прокурорского надзора – это по существу первый этап определения его эффективности. Качество показывает, какой ценой достигнуты конечные результаты, какова роль в этом прокурорского надзора. Поэтому чем выше качество прокурорского надзора, тем больше его вклад в достигнутый уровень состояния законности.

Определение эффективности направления прокурорского надзора.

Основная цель направления прокурорского надзора – укрепление законности, выражающейся в реальном снижении нарушений закона или группы законов, за исполнением которых осуществляется надзор. Средством достижения этой цели, как уже отмечалось выше, служит достижение целей более низких уровней. Достижение целей первых трех уровней определяется при определении эффективности проверки и акта прокурорского реагирования. Следовательно, задача сводится к определению достижения последующих более высоких уровней целей.

Эффективность направлений прокурорского надзора может быть определена в основном с помощью количественных показателей, выражающихся в цифрах. При этом должны быть использованы такие показатели, которые в большей мере отражают как объем выполненной надзорной работы, так и в особенности достигнутые конечные результаты. Такой цели, по нашему мнению, отвечают следующие показатели: количество проведенных проверок, включая и проверки, проведенные органами контроля и другими органами по требованию прокурора; количество выявленных нарушений законов, из них преступлений, в том числе тяжких115; количество внесенных актов прокурорского реагирования, включая устные; количество мероприятий по информированию должностных лиц и других граждан, коллективов о принятых прокуратурой мерах по устранению нарушений законов и укреплению законности (гласность); число физических лиц, нарушенные права и свободы которых реально восстановлены; число юридических лиц, нарушенные права и законные интересы которых реально восстановлены.

Показатели за оцениваемый период подлежат сопоставлению (сравнению) с показателями предшествующего периода. Такими периодами могут быть полгода, год116. Перед направлением надзора стоят более узкие задачи, чем перед прокурорским надзором в целом. Поэтому определять эффективность направлений желательно раньше, чем эффективность в целом прокурорского надзора.

Снижение правонарушений в оцениваемый период может свидетельствовать о повышении эффективности направления прокурорского надзора. Но если общее число правонарушений снизилось, а общественно опасных, в особенности преступлений, возросло, то повышения эффективности может не произойти. Сопоставление показателей оцениваемого периода времени с показателями предшествующего периода позволяет сделать вывод о повышении или снижении эффективности направления прокурорского надзора, но не позволяет определить степень достижения поставленных перед ним целей. Для этого необходимо достигнутый результат сопоставить (сравнить), кроме того, с целями, которые ставились перед направлением прокурорского надзора на рассматриваемый период времени. В качестве определяющей, основной выступает высшая текущая цель прокурорского надзора – реальное укрепление законности. Она может предусматривать уменьшение правонарушений, снижение их числа, скажем, на 20%, на 1/3 и т. д., уменьшение вредных последствий правонарушений.

Следовательно, сущность определения эффективности направления прокурорского надзора за исполнением законов состоит в сопоставлении (сравнении) фактически достигнутых в оцениваемый период результатов с намечаемыми на этот период целями и с достигнутыми в предшествующем периоде результатами.

Определить эффективность направления прокурорского надзора удобнее с помощью таблицы, которую мы называем «Сопоставительной таблицей контрольных показателей направления прокурорского надзора за исполнением законов». Вариант такой таблицы нами предлагается (см. приложение 5). Таблица позволяет наглядно видеть основные результаты надзорной деятельности предшествующего периода, которые взяты за 100% (исходный пункт), результаты прошедшего оцениваемого периода (фактически достигнутые) и цели, достижение которых намечалось. Необходимо только проставить требуемые цифры в соответствующих графах таблицы. Это относительно несложно сделать, если в прокуратуре хорошо налажен учет выполненной надзорной и иной работы и правонарушений. При этом возможные изменения эффективности могут быть выражены в процентах по сравнению с предшествующим периодом. Данные сопоставительной таблицы без особых затруднений могут вводиться в компьютер, что упрощает процесс определения эффективности.

Может быть определена эффективность направления прокурорского надзора в масштабах организации, учреждения, предприятия. Эффективность направления в организации, учреждении и на предприятии может быть также определена путем проведения повторной надзорной проверки. На необходимость проведения подобных проверок обращалось внимание в юридической литературе117. Методика проведения повторной проверки во многом схожа с методикой проведения контрольной проверки исполнения законов (см. приложение 3). В зависимости от степени достижения поставленных целей направление прокурорского надзора может быть оценено как высокоэффективное (цели достигнуты полностью), эффективное (цели достигнуты частично) или неэффективное (цели не достигнуты).

Определение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.

Наиболее оптимальным периодом для определения его эффективности является год. Утверждая это, мы исходим из того, что:

во-первых, высшая текущая цель ставится на год. Она находит отражение в перспективных планах работы;

во-вторых, в течение года отмечается неравномерность в динамике правонарушений. В связи с этим оценка за год позволяет дать более объективную оценку эффективности прокурорского надзора;

в-третьих, за год подводятся окончательные итоги деятельности прокуратуры, в том числе деятельности надзорной. Эта работа находит отражение в статистических отчетах, в которых фиксируются основные показатели прокурорского надзора за год, а также число совершенных в течение года преступлений, происшествий и их последствий;

в-четвертых, по истечении года прокуроры осуществляют основной объем работы по изучению (анализу) законности в учреждениях, организациях, иных органах, на основании которой вносят обобщенные представления соответствующим руководителям. Эта работа позволяет видеть конечные результаты надзорной и иной деятельности;

в-пятых, итоги за год организаций, учреждений, предприятий в плане совершенных правонарушений и произошедших происшествий также подводятся их руководителями и собственниками. При этом ими изучается состояние трудовой, воинской и иной дисциплины, законности число совершенных правонарушений и происшествий обязательно сравнивается с предшествующим периодом. Эти данные могут быть использованы прокурорами при определении эффективности прокурорского надзора. Следует иметь в виду, что по окончании года проводится большинство ревизий и аудиторских проверок деятельности организаций, учреждений, предприятий, в ходе которых в определенной мере устанавливается, в частности, состояние исполнительской дисциплины в тех или иных сферах финансово-хозяйственной деятельности. Результаты этих проверок и ревизий, отраженные в соответствующих актах и иных документах, также представляют интерес для прокуроров при определении эффективности прокурорского надзора. Сказанное, разумеется, не исключает возможности определения эффективности за более короткие сроки.

В чем же заключается сущность определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов? В экономической литературе отмечается, что сущность определения эффективности состоит в сопоставлении фактически достигнутого с помощью его средств и намеченных целей118. Нам думается, что с этим можно согласиться, но только с оговоркой. Дело в том, что вряд ли можно дать объективную оценку эффективности прокурорского надзора, не сопоставив достигнутые с помощью надзорных средств результаты с результатами предшествующего периода (например, достигнутое в 2008 г. по сравнению с достигнутым годом ранее). Именно такое сопоставление позволяет рельефнее видеть наступившие количественные и качественные изменения. Сущность определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов аналогична сущности определения эффективности направления прокурорского надзора и состоит в сопоставлении (сравнении) фактически достигнутых в оцениваемый период результатов с намечаемыми на этот период целями и с достигнутыми в предшествующим периоде результатами.

Определять эффективность прокурорского надзора удобнее с помощью таблицы, которую мы называем «Сопоставительной таблицей контрольных показателей прокурорского надзора за исполнением законов». Вариант такой таблицы нами предлагается (см. приложение 6). Из названия таблицы следует, что она содержит только контрольные показатели. Предлагаемые семь показателей достаточно полно отражают как конечные результаты надзорной деятельности, так и в определенной мере средства их достижения (объем и характер выполненной работы). Таблица позволяет возможные изменения эффективности прокурорского надзора выражать в цифрах. Желательно таблицу использовать на протяжении ряда лет. Это дает возможность сравнивать показатели за несколько лет и тем самым видеть динамику развития прокурорского надзора, на что выше нами уже обращалось внимание. В виду относительной простоты и ограниченного количества показателей сопоставительная таблица без изменений может быть введена вместе с соответствующим цифровым материалом в компьютер, что дает возможность при наличии программного обеспечения проводить автоматизированное определение эффективности прокурорского надзора.

При определении эффективности прокурорского надзора подлежат учету не только преступления, но и некриминальные правонарушения, то есть нарушения законов, не содержащие признаков преступлений. Имеются в виду не все правонарушения, а только те из них, которые привели к ущемлению прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, учреждений и предприятий, то есть которые представляют определенную общественную опасность. Не учитывать некриминальные правонарушения при определении эффективности прокурорского надзора нельзя. Состояние законности зависит не только от количества совершенных преступлений, но и от количества совершенных некриминальных правонарушений. Без их учета конечный результат надзорной деятельности – достигнутый уровень состояния законности – может быть определен со значительно меньшей точностью.

Думается, что не следует учитывать при измерении эффективности прокурорского надзора мелкие правонарушения в виде незначительных дисциплинарных проступков, процедурных нарушений, число которых весьма значительно и не поддается подсчету. Не следует также учитывать чрезвычайные происшествия, на предупреждение и сокращение которых прокурорский надзор не может оказывать заметного воздействия.

Прокурор оперирует данными, которые должны по инструкции вводиться в форму статистической отчетности «П» (отчет о работе прокурора), утвержденную приказом Генерального прокурора РФ «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П». Кроме того, отдельный учет работы ведется в соответствии с требованиями упомянутых выше приказов Генерального прокурора РФ от 01.01.2001 №23 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» и от 01.01.2001 №35 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности».

В организациях, учреждениях и на предприятиях некриминальные правонарушения и их последствия фиксируются в различных формах отчетности, приказах, актах ревизий, проверок, расследований и т. д. Ознакомление прокуроров с этими документами позволяет видеть характер и распространенность некриминальных правонарушений. Однако при этом их количество может быть определено весьма приблизительно.

Необходимо иметь в виду, что достижению конечного результата способствуют все отрасли прокурорского надзора, вся многогранная деятельность прокурорских и следственных работников. Достигнутый уровень законности в организациях, учреждениях, на предприятиях, в регионе является результатом совместных усилий правоохранительных органов, органов контроля, представительных и исполнительных органов различных уровней, общественных организаций и иных институтов гражданского общества. Конечная цель прокурорского надзора за исполнением законов и других отраслей надзорной деятельности – это собственно и цель названных органов и общественности. Определить с большой точностью «степень вклада» каждого из этих органов и общественности в достижение конечного результата в настоящее время не представляется возможным119. Разумеется, можно подсчитать количество проведенных мероприятий (проверок, бесед и т. д.), но нельзя точно определить, в какой мере они способствовали достижению конечного результата. В будущем при создании единой системы электронного учета правонарушений120, создании объединенных АСУ, когда в распоряжении исследователей окажется достаточно информации о функционировании огромного количества различных факторов, оказывающих влияние на достижение конечного результата, станет возможным с большой точностью определить «степень вклада» различных органов в достижение достигнутого уровня состояния законности.

Но чем активнее и наступательнее осуществляется надзорная деятельность, чем качественнее проводятся прокурорские проверки, чем острее реагируют прокуроры на выявленные нарушения законов, тем большее положительное влияние оказывает прокурорский надзор на состояние законности. Необходимо учитывать, что особенность прокурорского надзора, как уже отмечалось, проявляется в том, что он не только непосредственно способствует укреплению законности в организациях, учреждениях и на предприятиях, но и оказывает большое влияние на совершенствование и активизацию деятельности по укреплению законности представительных и исполнительных органов, органов контроля, общественности. Осуществляя прокурорский надзор, прокуроры следят за соблюдением законов теми органами, которые призваны осуществлять контрольные функции за исполнением законов121. Проводя надзорные проверки, контактируя с контролирующими и иными органами, анализируя состояние законности, они устанавливают факты пассивности этих органов в вопросах укрепления законности и реагируют на это, добиваясь активизации их деятельности122. Речь идет об опосредованном влиянии прокурорского надзора на состояние законности. Это влияние должно усиливаться. Средствами прокурорского надзора следует более активно воздействовать на работу по укреплению законности органов управления и подчиненного им контрольно-ревизионного аппарата123.

Известно, что прокуроры вопросы укрепления законности и предупреждения правонарушений решают в тесном взаимодействии с другими органами, общественностью. Несмотря на неодинаковые функции, выполняемые органами прокуратуры и другими органами, на различия в их компетенции, деятельность прокуроров, следователей, дознавателей, инспекторов, ревизоров и других лиц по укреплению законности в значительной мере выступает как совместная деятельность (совместное составление и исполнение планов предупредительно-профилактической работы, проведение совместных проверок, организация научно-практических конференций и семинаров, подготовка проектов документов и т. д.). Более того, многие проверки и другие мероприятия, направленные на укрепление законности, контролирующие органы и иные организации проводят по требованию прокуроров. Поэтому деятельность органов прокуратуры и других органов по укреплению законности можно рассматривать как взаимосвязанную, взаимодополняемую. В связи с этим трудно определить «степень вклада» каждого из рассматриваемых органов в достижение конечного результата. Это, однако, не означает, что не нужно определять эффективность прокурорского надзора, его влияние на состояние законности. Не нужно также, как справедливо отмечал , чрезмерно преувеличивать имеющиеся трудности в этом вопросе124. Поэтому, не умаляя роли названных органов и общественности, других отраслей прокурорского надзора в укреплении законности, при определении эффективности прокурорского надзора в целях максимально возможного упрощения процесса оценки следует исходить из того, что достигнутый уровень законности – это конечный результат прокурорского надзора. На данном этапе развития науки такой подход представляется вполне допустимым и наиболее целесообразным.

Точность оценки эффективности прокурорского надзора снижает наличие латентных (скрытых) нарушений закона, в том числе преступлений. Однако, необходимо иметь в виду, что как раз средствами прокурорского надзора выявляются в основном латентные правонарушения. Поэтому, чем активнее осуществляется прокурорский надзор, тем ниже уровень латентных правонарушений. Можно, разумеется, предполагать, что какое-то количество правонарушений останется не выявленным и, следовательно, неучтенным.

В зависимости от степени достижения целей прокурорский надзор подобно направлению прокурорского надзора может быть оценен как высокоэффективный, эффективный или неэффективный. Применимы также следующие оценки: значительное повышение эффективности, повышение эффективности, незначительное повышение эффективности, значительное снижение эффективности, снижение эффективности, незначительное снижение эффективности прокурорского надзора.

Эффективность прокурорского надзора можно определить в масштабе субъекта Российской Федерации, муниципального района, поселения, организации, учреждения, предприятия. Можно определить эффективность прокурорского надзора всей системы прокуратуры, прокуратур регионального и районного звеньев. С большой точностью может быть определена эффективность прокурорского надзора в масштабе отдельно взятых организации, учреждения, предприятия, так как при этом прокурор имеет дело с небольшим цифровым материалом.

Следует отличать эффективность планируемую, желаемую от эффективности фактически достигнутой. Фактически достигнутая эффективность может быть равно планируемой, быть выше или ниже ее. Необходимо также различать верхний и нижний пределы эффективности прокурорского надзора. Верхний предел означает полное совпадение достигнутого результата с целью125, а нижний – свидетельствует о минимальном достижении цели, ниже которого прокурорский надзор становится уже неэффективным. Чем больше достигнутый результат приближается к намеченной цели, тем выше эффективность прокурорского надзора. Однако, если состояние законности улучшилось, а качественные и количественные характеристики надзорной деятельности ухудшились, то это обстоятельство не может свидетельствовать о повышении эффективности прокурорского надзора. Это значит, что достижению конечного положительного результата в большей мере способствовали деятельность других органов, возможно, другие отрасли прокурорского надзора.

В отдельных случаях ухудшение количественных или качественных характеристик надзорной деятельности может создавать видимость благополучия: наступление мнимых положительных результатов в виде уменьшения количества учтенных правонарушений по сравнению с предшествующим периодом. Например, ухудшение качества прокурорского надзора, ухудшение качества проверок, снижение результативности актов прокурорского реагирования может привести к уменьшению учтенного количества выявленных нарушений законов, в том числе и преступлений, но не к уменьшению их фактического количества. Оно может и возрасти. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо отличать реальное улучшение состояния законности от мнимого, нереального, иногда искусственно созданного как руководителями других правоохранительных и контролирующих органов, так и прокурорами. И, следовательно, необходимо отличать реальное повышение эффективности прокурорского надзора от мнимого, нереального. Именно для этого очень важно производить оценку не только конечных результатов, но и всей деятельности, предшествующей им, то есть оценивать количественные и качественные характеристики прокурорского надзора. Иными словами, необходимо знать о степени достижения каждой из целей, стоящих перед прокурорским надзором, знать его качество. В противном случае некачественная надзорная деятельность плохо работающих прокуроров может быть оценена выше, чем высококачественная надзорная деятельность хорошо работающих. Поэтому оценка эффективности прокурорского надзора должна быть объективной. Объективная оценка способствует совершенствованию надзорной деятельности, стимулирует ее. Неверная, необъективная оценка может привести к снижению эффективности прокурорского надзора, к неправильной ориентации126.

Признавая, что эффективность прокурорского надзора зависит от его качества, необходимо принимать во внимание следующее. Замечено, что с повышением качества прокурорского надзора, качества прокурорских проверок, а в некоторых случаях и с увеличением их количества в первые год-два, а то и за больший период времени, как правило, возрастает число выявленных нарушений законов, что как бы приводит к ухудшению конечных результатов, к снижению эффективности прокурорского надзора. Это обстоятельство не должно вызывать беспокойства у прокуроров, так как фактически состояние законности не ухудшилось, подобные нарушения совершались и ранее, но о них не было известно и поэтому они не могли быть учтены127. В последующем качественное осуществление прокурорского надзора неизбежно приведет к повышению эффективности надзорной деятельности. В связи с этим необходимо добиваться полного выявления и устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, то есть повышения качества прокурорского надзора. Только при этом в последующем можно добиваться реального уменьшения количества правонарушений и, следовательно, укрепления законности128.

Даже значительное повышение эффективности надзорных проверок и актов прокурорского реагирования, хотя и оказывает влияние на конечный результат надзорной деятельности – состояние законности, однако, само по себе еще не говорит о повышении эффективности прокурорского надзора, если оно не привело к уменьшению количества правонарушений. Оно подчеркивает улучшение качества прокурорского надзора – непременного условия повышения его эффективности. Основным признаком, свидетельствующим о повышении эффективности прокурорского надзора, являются положительные изменения в состоянии законности. В связи с этим мы не можем согласиться с , утверждавшим, что «там, где прокурор чутко улавливает сигналы о допускаемых нарушениях закона, своевременно организует глубокие и квалифицированные проверки, умело и принципиально использует все предоставленные в его распоряжение средства пресечения выявленных нарушений и причин, порождающих их, можно с полным основанием считать прокурорский надзор эффективным»129. Подобная точка зрения высказывалась также 130. Думается, что в этом случае с полным основанием прокурорский надзор можно считать качественным, но не эффективным. Он станет эффективным, когда будет достигнуто реальное укрепление законности. Названные авторы по существу говорили о предпосылках эффективности прокурорского надзора или, иными словами, о путях достижения его эффективности.