Политика позитивного класса (стр. 10 )

Для нас подобный опыт важен, поскольку он является хорошей (хотя далеко не единственной) исторической иллюстрацией реализации схемы проектности1). К таким сверхпроектам России историки часто относят Московское Царство Ивана IV Грозного, проект «Москва – Третий Рим»2), построение СССР; преобразования начала 1990-х годов, проведенные по стандартам МВФ и Мирового Банка, – прежде всего, приватизация, либерализация, демократизация и пакет других реформ, – во многом тоже имеют характер проектности. Но в данной главе мы сконцентрируемся на проекте Петра.

И здесь мы сразу же должны сделать оговорку, действительно ли мы имеем дело с проектами Петра? Ведь многие преобразования были фактически навязаны России извне, европейскими влияниями, столь сильными в тот период. Это важная оговорка, поскольку иллюстрирует работу схем проектности и освоения, которые запускаются, если обратить на это внимание в нашей истории, с некоторого толчка извне, вызова, угрозы (часто этим является позорное поражение русских в войне). И проект Петра – не исключение. К такого рода проектам нельзя относиться упрощенно и предполагать, будто есть задумка и она реализуется. По сути, такие сверхпроекты есть сложная композиция из влияния на Россию извне, особенностей текущего устройства страны, столкновения и противоборства многих общественных и политических сил внутри России. И даже у «автора» проекта, если такую фигуру можно условно выделить, время от времени задумка меняется и трансформируется. Так было и с петровским проектом. Рассмотрим ситуацию его формирования.

Ситуация формирования проекта

В ситуации начала формирования проекта Петра есть несколько одновременно важных обстоятельств. Во-первых, это исторические тенденции освоения южных территорий России, продолжавшиеся начиная с XVI века. В процессе этого освоения преградой должны были стать пределы Черного и Азовского морей(6). Столкновения с Турцией происходили при Алексее Михайловиче, повторялись и в правление Софьи. В 1695 г. Петр начинает свое фактическое правление с Азовского похода. «Предшествовавшая история оставила царствованию Петра вопрос с Крымом нерешенным»(5).

Во-вторых, это внешняя политика европейских государств, которые пользовались слабостью России и манипулировали ею в собственных интересах. Европа регулярно втравливала Россию в разорительные войны со своими противниками, прежде всего, с Турцией и Крымским Ханством. От этого Россия сильно теряла, часто терпела поражения, но даже и в случае удачи, зачастую, не имела выгоды от таких побед.

В-третьих, но далеко не в последней очереди для первого этапа формирования проекта Петра, это влияние основных идей той эпохи, меркантилизма. Рассмотрим это подробнее.

Меркантилизм господствовал в Европе с XVII в. до 2-й пол. XVIII в. качестве экономического учения и практической экономической системы. Согласно меркантилизму, величие и богатство страны во многом достигается за счет внешней торговли. «Исходя из общераспространенного мнения, что экономическая политика Петра I отличалась определенной систематичностью и последовательностью, историки весьма широко обсуждали возможность влияния на нее меркантилистских доктрин, господствовавших в тогдашней Европе. При этом исследователи, отвечавшие на этот вопрос положительно, доказывали свою правоту, опираясь на соответствие экономической политики Петра и теории меркантилизма в совершенно различных областях. Если некоторые авторы выдвигали на первый план в качестве типично меркантилистских фискальные аспекты петровских преобразований, то другие указывали на чрезвычайно активную промышленную политику царя, а третьи — на его типично монетаристские мероприятия, на интерес, который Петр проявлял к внешней торговле, и на его стремление добиться положительного сальдо внешнеторгового баланса»(1).

Петр I, желавший видеть Россию богатой и великой, на манер Голландии и других европейских стран, и подверженный меркантилизму, понимал, что внешняя торговля для России закрыта, пока она не имеет выходов к морям. На Балтике господствовала Швеция, на Черном и Азовских морях – крымские татары, т. е. Турция. Соответственно, Петр поставил задачу – взять турецкую крепость Азов у устья Дона, которая «запирала» выход к Азовскому и Черному морям.

Азовские походы не были чем-то новым для России, ее вовлекли в противостояние с Турцией задолго до начала правления Петра Первого. В 1684 г. была создана коалиция, носившая название «Священная лига», в которую вошли Австрийская империя, Речь Посполитая, Венецианская республика и Мальтийский рыцарский орден. Участники этой коалиции стремились вовлечь в борьбу с Турцией и Россию, чтобы переложить на нее тяготы ведения войны. Западноевропейские страны всячески стремились привлечь русских к войне не столько с Турцией, сколько с ее союзником – Крымским ханством, так как австрийцы и поляки больше опасались не регулярной турецкой армии, а стремительных набегов татарской конницы. По замыслу Европы, крымцев должны были отвлечь на себя русские войска. В 1687 г. стотысячное русское войско, руководимое князем Голицыным, выступило в поход на Крым. Поход закончился неудачей. Последовавший за ним второй поход на Крым в 1688 г. тоже провалился.

России приходилось вступать в войну, не имея никаких гарантий на приобретение земель на Балканском полуострове в случае победы. Россия была связана обязательствами договора 1686 г., по которому она примкнула к «Священной лиге», получив в обмен обещание ее участия в войне с Польшей и Киев в бессрочное владение3).

Здесь мы видим, что Петр первые действия в период своего царствования совершал в рамках уже существовавших тенденций. Ситуация состояла в том, что до Петра у Европы уже был сформирован проект относительно России. План был нехитрый – использовать русских в своих интересах в войнах на южных территориях и не позволить России усилиться настолько, чтобы она могла вести независимую внешнюю политику. Петр был привержен всему западному, и в обмен на передачу «европейской культуры» Европа требовала выполнения своих условий. Тем самым Петр был включен в «европейский проект» относительно России. С началом его правления, этот проект лишь немного трансформировался (изменились способы влияния, но общий смысл остался).

Поворотной точкой стала неудача под Азовом. Во многом именно с этого этапа Россия начинает формировать собственный проект. Спровоцированный извне, первый Азовский поход оказался неудачным. Русские не смогли оказать сопротивление турецкому флоту, доставлявшему продовольствие и боеприпасы в осажденную крепость.

«Стремясь войти в Азовское, Черное и Средиземное моря, Петр I предпринял попытку завладеть устьями Дона и Днепра. С этой целью ранней весной 1695 г. армия боярина с казаками двинулась на юг с целью овладеть турецкой крепостью Азов. Блокированная со стороны суши, крепость получала все необходимое со стороны моря. Наличие флота позволяло туркам выдерживать довольно долгую осаду. Стало ясно: первый поход оказался безрезультатным. Без наличия флота крепость не взять4)». Эта неудача была своего рода столкновением с суровой реальностью. В этот момент произошло понимание несостоятельности России как страны, способной конкурировать с мировыми державами. После первого похода на Азов идея создания действующего флота подкрепилась острой необходимостью.

Проблема была ясна: недееспособная армия и отсутствие флота. Европейские государства с охотой помогали советами. Всю зиму Петр провел в Воронеже за строительством флота и подготовкой второго похода. В 1696 г. вместе с русскими в поход на Азов выступили украинские и донские казаки, а также калмыцкая конница. Многие историки пишут, что успех второго штурма Азова был обеспечен не вновь построенными крупными кораблями, а небольшими маневренными лодками донских казаков. После двух месяцев осады турки на условиях почетной капитуляции покинули Азов.

В октябре 1698 г. в местечке Карловцы в Славонии состоялся Карловицкий конгресс, собравшийся для заключения мира между государствами, входившими в «Священную лигу» (Австрия, Венеция, Польша, Россия), и Османской империей (Турцией). Серьезные противоречия между членами «Священной лиги» и в особенности их противодействие усилению позиций России в бассейне Черного моря привели к тому, что вместо общего договора союзников с Турцией 16 января 1699 г. Польша, а 26 января – Австрия и Венеция подписали с Турцией отдельные мирные договоры. А Россия 24 января подписала лишь соглашение о перемирии на 2 года, которое было заменено Константинопольским мирным договором г.

Итоги русско-турецкой войны были для России не блестящими. Австрия заключила с Турцией мир, предоставив России одной рассчитываться за все неудачи, поскольку сама она уже приобрела богатую Венгрию. Речь Посполитая получила необходимую ей Подолию, ставшую барьером на пути турок во внутренние области Польши. Россия же присоединила к себе Дикое поле от Дона до Запорожья. Эта земля являлась полем постоянного сражения между ногайскими татарами и казачьими отрядами, шедшими с севера. Европейцы прекрасно представляли всю условность этого приобретения и без колебаний согласились считать Дикое поле русским. России было отведено второстепенное место, с ней не считались, не боясь никаких последствий.

В 1697 г. в Европу направилось “Великое посольство”, в составе которого инкогнито под именем “урядника Петра Михайлова” ехал и сам Петр.

Цели посольства были следующие: оповестить западные страны о благополучном начале правления Петра; найти союзников в борьбе с Османской империей; познакомиться с западными законами, обычаями, культурой; пригласить на службу в Россию иностранных специалистов различных профессий, в первую очередь знатоков военного и морского дела.

Маршрут был выбран, преследуя вторую и главную цель – найти союзников в войне с Османской империей. Путь посольства пролегал в основном по протестантским странам Северной Европы: Курляндии, Бранденбургу, Голландии, Англии. Из этого путешествия, в ходе которого прошли переговоры (хотя и неофициальные) с европейскими монархами, Петр привез на Русь новую идею русской внешней политики – союз не с католическими, а с протестантскими государствами.

Голландия и Англия боролись с католической Францией и ее политическим союзником – Швецией. Они-то и попытались использовать Петра в своей борьбе против Швеции. В результате этого «Петр должен был круто повернуть фронт с юга на север, где составилась прибалтийская коалиция против Швеции; новая европейская конъюнктура перебросила его, как игрушечный мяч, с устья Дона на Нарву и Неву, где у него ничего не было заготовлено; сам он, столько готовившийся в черноморские моряки, со всеми своими переяславскими, беломорскими, голландскими и английскими навигацкими познаниями принужден был много лет вести сухопутную войну, чтобы пробиться к новому чужому морю» (3).

Начало собственного проекта

В ответ и в противовес проекту Европейских держав относительно России по использованию ее как сдерживающей и защищающей Европу от турок силы, Петр начинает собственный проект. Загоревшись идеями, навеянными ему иностранцами из Немецкой слободы, а впоследствии подкрепленными салонными разговорами при дворах европейских правителей, молодой царь решает превратить Россию в богатую и сильную державу посредством ее обогащения за счет развития внешней торговли. Но для этого нужен был выход в море. Соответственно, этот проект не был возможен без реализации первого. Известна фраза царя: «Европа нам нужна лет на сто, а потом мы повернемся к ней задом» (2).

Петр начинает реализацию проекта, с которым связаны военная и налоговая реформы. Они были направлены на то, чтобы нарастить военную мощь.

В России к тому моменту не было значительной регулярной армии. Военные действия в основном происходили по мобилизационному принципу. Единственной регулярной структурой в российской армии было созданное Иваном Грозным стрелецкое войско. Однако к моменту начала царствования Петра I стрелецкое войско является источником вооруженной оппозиции царю Петру. Начало царства знаменуется опалой и многочисленными казнями стрельцов после очередного стрелецкого бунта. Стрелецкое войско перестает существовать. Помимо этого, российская армия XVII в. не имеет военного флота, необходимого для победы над Швецией на море.

Петр I отказался от обычной в то время в Европе практики содержания наемников (они показали свою несостоятельность при Нарве). Был введен механизм рекрутских наборов. Набор рекрутов не требует особых финансовых вложений, так как народа в России тогда было много и он считался восполнимым ресурсом. Реализация этого была характерной с точки зрения особой способности России к мобилизации.

В 1699 г. издан указ о наборе рекрутов. Первый набор произведен в 1704 г. В 1698-99 гг. основываются военные школы для подготовки офицеров. Эти два мероприятия и стали основой для формирования регулярной армии. Таким образом, была решена проблема воспроизводства армии и комплектации постоянного подготовленного запаса5). Но вместе с этой проблемой появлялась другая: для поддержания армии в дееспособном состоянии нужны были постоянные финансовые поступления.

В 1699 г. была проведена городская реформа. Были образованы органы самоуправления – ратуши, финансовые и судебные учреждения во главе с бургомистрами, которые занимались сбором прямых и косвенных налогов.

Важным моментом стала победа в Полтавской битве (1709 г.). Историки называют ее переломным моментом в ходе всей Северной войны. С другой стороны, именно после победы над шведами политика Петра делает крутой поворот. Как было выгодно для Европейских стран, Северная война замыкалась на территории Польши, России и частично Саксонии. Но как только Карл ХII в 1706 г. вторгся в Саксонию, Август II тут же втайне заключил мирное соглашение со Швецией, оставив Россию воевать в одиночестве. Таким образом, победа под Полтавой была самостоятельной победой России.

Во-первых, Россия завоевала берега Балтийского моря, и их уже невозможно было отнять. В 1703 г. был основан Петербург, северная столица России. Во-вторых, в связи с победой над одной из самых мощных Европейских военных держав произошло осознание своих возможностей. «В глазах всей Европы Россия, до сих пор презираемая, показала, что она уже в состоянии, по своим средствам и военному образованию, бороться с европейскими державами и, следовательно, имеет право, чтобы другие державы обращались с нею как с равною»(5). Стало понятно, что союзники обманывают и предают и что Россия сильнее, когда она одна, а не в союзе с кем-либо. Но при этом казна истощилась, и для поддержания престижа требовалось финансирование.

В этот период происходит изменение характера ведения внешней политики. Меняется способ ведения переговоров, полностью стирается стереотип (безусловно присутствовавший до этого), что без союзников воевать нельзя. Скорее наоборот, Петр не только не стремится искать союзников, но и сам формирует обособленное положение от Европейских государств. Он самостоятельно на протяжении оставшихся лет правления выбирает себе противников и союзников. Чувствуя свою мощь как правителя сильной военной державы, Петр во всех переговорах занял не второстепенную роль, а роль сверхдержавы. Так, в 1716-17 гг. во время путешествия по Европейским странам Петр ведет свою собственную политику.

Появилось понимание того, что Россия может стать Сильной державой и без усовершенствования торговли. Начиная с этого времени, Петр забывает о планах относительно обогащения страны посредством торговли. Возможно, это связано и с тем, что для ее развития нужны были средства, а к 1710 г. не было ни денежных, ни людских ресурсов. «Курбатов, обер-инспектор ратушного правления, как бы сказать, министр городов и финансов, поздравляя Петра с победой письмом, составленным в форме церковного икоса с припевом радуйся, напоминал царю, что теперь, когда его воинство “переполеровася, яко злато в горниле”, на очередь стало “гражданское правление”, что победоносная война приблизила народ к конечному разорению и необходимо ослабить взыскание накопившихся недоимок, от которого идет “превеликий всенародный вопль”»(3).

Получается следующая ситуация; реализовав часть проекта, относившуюся к захвату выхода к морю, нужно было выбрать: либо развивать торговлю и опять искать поддержку у Европейских стран, которые вряд ли бы ее оказали, боясь усиления России, либо искать иной путь – путь становления империи.

Скорее всего, на этом этапе и формируется самостоятельный проект Петра, свободный от влияния Западных идей, – проект построения империи. Но возможно, что этот проект лишь продолжение первоначального проекта Петра.

Реформы Петра I

Реформы Петра Первого можно разделить на два этапа:

1) этап до Ништадского мирного договора,

2) этап после 1721 г.

На первом этапе это были реформы, ориентированные на следующие направления: «…1) военная реформа; 2) меры для поддержания регулярного строя сухопутной армии и флота, именно перемены в положении дворянства, направленные к поддержанию его служебной годности; 3) подготовительные меры к увеличению государственных доходов, имевшие целью умножение количества и подъем качества податного труда». На втором: «…4) финансовые нововведения; наконец, 5) общие средства обеспечения успешного исполнения военных и народнохозяйственных реформ, именно преобразование управления и устройство учебных заведений»(4).

Характер правления Петра, средства проведения его реформ хорошо иллюстрируют особенный статус отношения к закону в России, где он не является главнейшим. До этого времени Петр издал всего два закона в виде законодательных актов6). «Его необъятная переписка с лицами, на которые падали его поручения по текущим надобностям, охватывала весь правительственный механизм. Эти письма заменяли собою законы; лица, которым они посылались, превращались в государственные учреждения»(3). Об особой роли закона в России см. Приложение «Чиновничество».

Иллюзии о возможности обогащения за счет развития торговли и промышленности (на этой позиции стояли меркантилисты) рассеялись у Петра, как только он приступил к исполнению. Люди не хотели работать. Постоянно уклонялись, сбегали, воровали и т. д.. Ежегодно огромные средства уходили на ведение войны, соответственно, ждать, пока промышленность и торговля разовьются до такой степени, что начнут приносить требуемые доходы, Петр не мог7). Скорее всего, тогда и произошел переход от европейских средств мобилизации денежных ресурсов (посредством промышленности и торговли) к чисто русским способам, используемым на протяжении всей истории России (переложить всю нагрузку на народ через налоги и рекрутизацию). Люди забирались не только на войну, но и на всевозможные мероприятия по строительству флота, новых городов, дорог, промышленных предприятий и т. д.

Продолжение начинаний Петра Первого

В период правления Петра, было проведено множество реформ, но доведено до конца из них было мало. Деятельный правитель обрисовывал ряд областей действий, к которым приступал с реформами на протяжении нескольких лет, потом переходил к более важным, а часто возвращался назад.

После смерти Петра наступает период, когда все начинания Петра то возобновляются, то сворачиваются. Проект Петра прослеживается у Анны Иоанновны и у Елизаветы, после этого был резкий поворот в сторону беспорядочной внутренней политики Петра III, у которого своего проекта не было: либеральные идеи смешивались с идеями усиления самодержавия. После Петра III вступила на престол Екатерина Великая, которой многие историки приписывают завершение начинаний Петра.

Екатерина вступила на престол, имея вполне определенную политическую программу, основанную, с одной стороны, на идеях Просвещения, а с другой – учитывавшую особенности исторического развития России. Важнейшими принципами осуществления этой программы были постепенность, последовательность, учет общественных настроений. В первые годы своего царствования Екатерина осуществила реформу Сената (1763 г.), сделавшую работу этого учреждения более эффективной; провела секуляризацию церковных земель (1764 г.), значительно пополнившую государственную казну и облегчившую положение миллиона крестьян; ликвидировала гетманство на Украине, что соответствовало ее представлениям о необходимости унификации управления на всей территории империи; пригласила в Россию немецких колонистов для освоения Поволжья и Причерноморья. В эти же годы был основан ряд новых учебных заведений, в том числе первые в России учебные заведения для женщин (Смольный институт, Екатерининское училище). В 1767 г. она объявила о созыве Комиссии для сочинения нового уложения, состоящей из выборных депутатов от всех социальных групп русского общества, за исключением крепостных крестьян.

В 1775 г. был издан манифест, дозволявший свободное заведение любых промышленных предприятий. В том же году была осуществлена губернская реформа, посредством которой было введено новое административно-территориальное деление страны, сохранившееся вплоть до Октябрьской революции 1917 г. В 1785 г. Екатерина издала свои важнейшие законодательные акты – жалованные грамоты дворянству и городам. Была подготовлена также третья грамота – государственным крестьянам, но политические обстоятельства не позволили ввести ее в действие. Основное значение грамот было связано с реализацией важнейшей из целей екатерининских реформ – созданием в России полноценных сословий западноевропейского типа. Для русского дворянства грамота означала юридическое закрепление почти всех имевшихся у него прав и привилегий. В 1780-х гг. была продолжена и реформа образования: создана сеть городских школьных учреждений, основанных на классноурочной системе. В последние годы жизни Екатерина продолжала разрабатывать планы серьезных преобразований. На 1797 г. была намечена радикальная реформа центрального управления, введение законодательства о порядке наследования престола, создание высшей судебной инстанции, основанной на выборном представительстве от трех сословий. Однако завершить свою программу реформ Екатерина не успела. В целом екатерининские реформы явились прямым продолжением преобразований Петра I.

Вслед за Петром I Екатерина считала, что Россия должна занимать активную позицию на мировой арене, вести наступательную (и в определенной мере агрессивную) политику.

ЧИНОВНИЧЕСТВО

Проявление и специфику базовых схем организации российского общества можно заметить, проанализировав определенные социальные слои, которые являются их участниками и носителями. Исторически в России это, прежде всего, три таких слоя: чиновничество, церковь и крестьяне. Последние два из них в настоящее время не столь заметны. Православная церковь за период советской власти сильно ослабела и пока находится скорее в спящем состоянии. Крестьянство, жившее в общинах, также было практически разрушено программами коллективизации и индустриализации. Тем не менее, базовые схемы на материале этих слоев могут быть выявлены и обнаружены в современности. Чиновничество, в отличие от крестьянства и церкви, практически никак не изменило свои схемы поведения, поэтому для анализа оно наиболее интересно.

Интересно даже само отношение российского общества к чиновникам, которые на протяжении чуть ли не всей истории регулярно обвиняются в воровстве, паразитировании на различных видах предпринимательства и искусственном затягивании дел. Тем не менее, несмотря на это и на многочисленные попытки общества и власти этому препятствовать, положение дел не меняется. Возможная причина этого состоит в том, что многие недостаточно хорошо понимают специфику российского чиновничества, часто путая его с бюрократией европейского образца или еще с чем-то. В данной статье мы обсудим, почему чиновничество устроено именно так, несмотря на обвинения в воровстве и затягивании дел.

Основная причина специфичного устройства нашего чиновничества состоит в особом типе общества, который мы имеем в России. Россия не воспроизводится самостоятельно. Ей необходимы специальные усилия по поддержанию своей целостности и распространению единого мирового1) порядка на ее территории, столь огромной и разнородной2). И в этом состоит специфичная роль чиновничества, которая фактически не закреплена формально (в законах, процедурах), но которая регулярно проявляется и воспроизводится в этой среде, зачастую даже вопреки формальным предписаниям. Рассмотрим, с чем же в действительности мы имеем дело, и что следует понимать под чиновничеством.

Чиновничество – не бюрократия

Следует сразу отделить категорию «чиновничество» от сходных с ней: бюрократии или государственных служащих. Если под бюрократами мы для начала можем понимать профессионалов, обслуживающих государственный аппарат, то российское чиновничество устроено более сложно и играет важную роль в удержании единого порядка жизни. Вместе с этим, наше чиновничество является частым героем анекдотов и сатирических произведений. В этом тоже отражается специфика государственного служения в России и особенность роли чиновников в удержании порядка жизни, которую нельзя сводить к обычному функционированию в рамках формальных процедур государственного аппарата. В обществе присутствует недовольство чиновничеством, которое обвиняется в превышении полномочий, специальном затягивании хода дел, воровстве и пр. Но при этом на протяжении всей истории российского государства положение дел практически не меняется, и с этим никто ничего не может поделать. Это и составляет проблему чиновничества, поэтому важно проанализировать, как устроено наше чиновничество и с чем мы имеем дело.

Причина особого положения чиновничества в России и соответствующего отношения к нему – это отдельная тема данной главы, рассмотрим ее ниже, а пока определим, какое понимание мы будем вкладывать в термин «чиновник».

Кто такие чиновники?

Для понимания феномена чиновничества важно поместить корень «чин» в правильный ряд понятий, от которых его нужно отличить. Двумя таковыми понятиями являются «должность», с одной стороны, и «орден», с другой. Очень часто, говоря о чиновниках, современные авторы понимают под ними людей, занимавших должности на государственной службе. Это было так, но это было не самое важное. Первоначально чином жаловали или награждали – «жаловать в чин».

Так, в прусском чинопроизводстве, из которого Петром I были взяты многие элементы для знаменитой «Табели о рангах», чины советника и тайного советника были наградными. При этом в каждом ведомстве существовала иерархия должностей. И отличившийся человек получал чин. В российской «табели о рангах» высшие чины – тайный советник, действительный тайный советник, статский советник, действительный статский советник – были практически до конца существования «Табели…» наградными, и выслугой лет их получить было невозможно. (В отечественной послереволюционной и современной литературе о чиновничестве этому моменту награждения практически не придается значения.

Исходя из вышесказанного, чин сближается с орденом. Напомним, чин – это порядок, в переводе с греческого. А орден имеет ту же корневую основу, только происходит от латыни (ordo – ряд, разряд, английское order – порядок). Первоначально то, что мы сегодня называем орденами, которые вешаются на одежду, было знаками отличия орденов. Но, если за орденом остался внешний знак, то в чине в ходе российской истории смешались «должность» и собственно «чин».

Внешним проявлением проблемы в данном случае является общее недовольство чиновничеством в России, выражающееся в двух тезисах. Первый – «чиновники берут взятки и воруют». Второй – «чиновники тормозят дела». Попробуем понять, что стоит за этими утверждениями и в чем суть маркируемой ими проблемы?

Недовольство чиновничеством

«Чиновники берут взятки и воруют»

Феномену взяточничества в России можно привести три объяснения. Первое – у чиновников маленькие зарплаты. Второе – взяточничество и воровство (отмывание денег) с высокой вероятностью останется безнаказанным. Третье – чиновники берут своеобразную компенсацию за нарушения (или расширительные толкования) неповоротливого закона. Рассмотрим каждое из них по порядку.

Низкие зарплаты

То, что зарплаты у чиновников низкие, – это действительно так, однако известно, что на протяжении истории России на взятках попадались многие высшие сановники Российской империи, Советского Союза, России. Характерный пример – «птенцы гнезда Петрова». К концу своего правления Петр I многих своих ближайших сподвижников наказал именно за взяточничество: «Гагарин был казнен, Нестеров казнен, Курбатов умер перед судом, Шефиров едва избег смертной казни, Меньшиков держался только благодаря заступничеству императрицы»(4).

Безнаказанность взяточничества и воровства (отмывания денег)

Почему это происходит?

Во-первых, большинству чиновников не важен результат дела, которое они курируют. Это происходит в силу устройства системы начисления заработной платы и вознаграждений, которая не зависит от результата: сроки, экономическая прибыль и пр. Помимо того, что зарплата большинства чиновников невысока, способ ее начисления приводит к тому, что ее размер в большей степени зависит от результатов межличностной «коммуникации» с начальством. «В настоящее время «единство» системы стимулирования достигается тем, что на каждом из уровней государственного управления применяются практически одни и те же показатели для исчисления премий и надбавок, не связанные с результатами труда (стаж, особые условия, секретность и проч.). Притом, что оклад составляет в среднем менее 40 % общей оплаты труда государственных служащих, нечеткость параметров премирования создает некоторую неопределенность положения каждого отдельного служащего, его личную зависимость от ближайших руководителей. Отношения служащих персонифицируются, что ведет к корпоративизму, формированию чиновничьих “империй”, в том числе и в результате действующей системы оплаты труда и премирования»3).

Незаинтересованности чиновников в результатах способствует и сам принцип формирования государственного бюджета. Существуют две модели построения бюджета. Первая модель (затратная) уделяет внимание контролю затрат исполняющих органов, полагая, что результаты приложатся сами. Вторая (результативная) отталкивается от результатов, которые нужно получить, исходя из этого начисляются деньги, а неистраченные суммы сотрудники используют по своему усмотрению. В России сейчас существует первая модель построения бюджета. В большинстве западных стран – вторая4).

Во-вторых, распространенность случаев отмывания денег из государственного бюджета вызвана тем, каждое государственное звено (чаще всего министерство) – это практически самостоятельное государство в государстве. «В Послании Президента Федеральному собранию (2002 г.) говорится: “…подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства”. Другими словами, ведомство отвечает не за конкретные функции, а за состояние отрасли или иного объекта “в целом”. При этом и само понятие “отрасль” зачастую интерпретируется не как совокупность однородных видов деятельности, а как сеть разнородных организаций, объединенных по принципу ведомственной подчиненности.

В новых условиях демократического государства и рыночной экономики система, при которой отраслевые “штабы” напрямую руководят “армиями” хозяйствующих субъектов, становится не просто неэффективной, а неработающей. Новые рыночные субъекты обладают самостоятельностью, правом выбора и принятия решений. Для них важна среда и общие условия функционирования, зависящие, в том числе, от политики государства»5).

«В идеале система администрирования должна представлять консолидированный интерес общества, воплощенный в законе. Однако в последние десятилетия советской власти сложилась традиция представительства обособившихся отраслевых и территориальных интересов через специализированные структуры партийно-государственного аппарата»6).

В-третьих, феномен взяточничества вызван тем, что то или иное дело, которое курирует чиновник, зачастую не может быть эффективно реализовано, если придерживаться исключительно прописанных процедур и правил. В силу большой территории страны и большой разнородности ее регионов происходящее в ней не может регулироваться одинаковым образом – единой системой процедур, закона и правил. В результате чиновники в своем регионе вынуждены строить адаптационные механизмы, соединяющие специфику жизни в конкретном месте и общие интересы государства. Грубо говоря, в Сибири «дела решаются» одним образом, на Кавказе – другим, в богатых и бедных регионах часто тоже по-разному. Помимо этого, закон бывает запутан, неоднозначен и противоречив, он не успевает за происходящими в стране изменениями. Чиновник оказывается в ситуации, когда «вопрос решается» путем нарушения (или расширительного толкования) неповоротливого закона, обхождения тех или иных процедур. Тогда взятка выступает компенсацией чиновнику за работу по «проведению дела» и за понесенный при этом риск. В других странах законы также отстают от действительности, однако там ситуация имеет другую природу.

«Чиновники тормозят дела»

Рассмотрим другое широко распространенное обвинение чиновничества, состоящее в том, что чиновники «специально тормозят дела». В этом отношении можно выделить несколько факторов, связанных с описанной выше унаследованной Россией от СССР организацией хозяйства.

1. Запутанные процедуры.

2. Пересечение функций министерств.

3. Министерство может требовать взаимоисключающих вещей.

4. И в дополнение к этому – недостаточное количество чиновников для такой страны.

Рассмотрим их по порядку.

1, 2. Запутанные процедуры и пересечение функций министерств

«В Российской Федерации к настоящему времени сложились шесть видов федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ): федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные комиссии и федеральные надзоры. Отнесение органов к тому или иному виду, за исключением надзоров, зачастую происходило не столько на основе четких критериев, сколько исходя из традиции, сложившейся в советский период, а также политического веса ведомства и его руководителя. Это подтверждают многочисленные примеры, когда название и вид ведомства менялись, а функции оставались в основном прежними.

К примеру, Государственный комитет по государственным резервам был преобразован в Российское агентство по государственным резервам, Федеральная налоговая служба – в Министерство по налогам и сборам, а Государственный комитет по управлению имуществом – в Министерство имущественных отношений. Государственный комитет по статистике в мае–декабре 1999 года именовался агентством.

В ряде случаев структура ФОИВ имеет усложненный характер, когда под вывеской одного ведомства фактически сосредоточено несколько относительно самостоятельных органов, хотя и не имеющих права юридического лица
7).

Отраслевая (объектная) специализация нередко порождает ситуации, когда орган, а подчас и его структурное подразделение, одновременно готовит нормативные акты, организует их исполнение и контролирует проводимую на их основе работу, за которую несет ответственность»8).

3. Возможность министерств требовать взаимоисключающих вещей

«Во многих случаях определения функций, представленные в положениях о ФОИВ, недостаточно конкретны, не подкреплены ссылами на механизмы реализации, подчас двусмысленны. Нередки также дублирование и отсутствие симметрии в определении задач, по сути, однородных органов»9).

Минтранс России обязан «содействовать созданию и функционированию финансово-промышленных групп» и в то же время «формированию конкурентной среды». Некоторые ведомства, например, Росхлебинспекция при Правительстве РФ, осуществляют «меры по социальной защите, улучшению условий труда, жилищных, культурно-бытовых условий и медицинского обслуживания» своих работников, что непредусмотрено в положениях о других органах. Функция «разрабатывать и реализовывать отраслевые целевые программы по улучшению условий и охране труда» присутствует в положениях о четырех ведомствах: Министерство сельского хозяйства, Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство экономического развития и торговли и Федеральная служба земельного кадастра.