Стенограмма (стр. 5 )

Отсутствие государственной концепции демографической и миграционной политики Российской Федерации не позволяет планировать последовательную и ориентированную на длительный период систему мер в демографической политике как федерального, так и регионального уровня.

Острая проблема борьбы с коррупцией также продолжает оставаться в центре внимания органов государственной власти и граждан нашей страны. Однако в стране до сих пор фактически отсутствует антикоррупционное законодательство. Напомню, что соответствующий закон уже седьмой год находится в Государственной Думе без движения.

Методом проб и зачастую недопустимо дорогостоящих ошибок ведутся поиски решения таких важнейших проблем, как разграничение полномочий между уровнями публичной власти, организация межбюджетных отношений и построение системы исполнительной власти, пенсионная реформа, регулирование миграционных процессов. Несмотря на принятие Жилищного кодекса Российской Федерации, определившего основы реформирования отрасли ЖКХ, ее практическое состояние характеризуется множеством нерешенных проблем, среди которых противоречивая тарифная политика, низкое качество предоставляемых коммунальных услуг и многое, многое другое.

То же самое относится и к концептуальным вопросам создания правовой базы для решения приоритетных задач государственной политики. Содержание и способы реализации политических приоритетов зачастую произвольно интерпретируются субъектами права законодательной инициативы, в результате чего появляются нормы, лишающие, например, избирателя права голосовать против всех, устраняющие порог явки на выборах и тому подобное. Вопросы о соответствии подобных инициатив решению приоритетных задач развития демократии, обеспечения легитимности органов представительной власти и повышения доверия к ним граждан требуют как минимум широкой общественной дискуссии. И не только самой дискуссии, но и внимания к результатам этих дискуссий, к тому, что мы называем мнением общественности, мнением народа.

Следствием нерешенности отмеченных выше проблем является либо отсутствие необходимых законов, либо несоответствие направленности принимаемых актов стратегическим целям развития государства, либо невозможность их эффективного применения.

В 2006 году динамично росли доходы населения. Однако повышение среднего размера пенсий было менее значительным (а я бы сказал, совсем незначительным), нежели темпы роста заработной платы. Доля заработной платы и пенсий во внутреннем валовом продукте оставалась низкой. Усиливалась тенденция роста дефицита бюджета Пенсионного фонда. В бюджете фонда на 2007 год не полностью решена задача, поставленная в Послании Федеральному Собранию Президентом Российской Федерации на 2006 год, повысить в 2007 году средний размер пенсий на 20 процентов. Предусмотрено, заложено в бюджет повышение всего лишь на 15,4 процента.

Важные проблемы ждут своего законодательного урегулирования в сфере здравоохранения. Несовершенство действующей системы обязательного медицинского страхования выражается в отсутствии действенных механизмов, побуждающих медицинские и страховые медицинские организации к повышению эффективности использования финансовых средств. Необходимы разработка и принятие эффективных мер, в том числе и законодательных, коренным образом улучшающих обеспечение лекарственными средствами льготных категорий граждан, а также инвалидов техническими средствами реабилитации.

Анализ состояния законодательства в области национальной безопасности показал, что, несмотря на ясность понимания приоритетов и проблем в этой сфере, цели обеспечения национальной безопасности по-разному определяются в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в Концепции национальной безопасности, Военной доктриной и иными документами. Они лишь в общем очерчивают замысел достижения защищенности национальных интересов страны, но не делают его целостным и непротиворечивым. Мониторинг нормативных правовых актов, определяющих развитие системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выявил отсутствие в них конкретности и системности, обнаружил их внутриведомственную ориентированность.

Развитие законодательных основ военной безопасности, противодействия терроризму, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина носит, к сожалению, фрагментарный характер. До сих пор находятся в стадии разработки такие системообразующие правовые акты, как, например, федеральный закон о Вооруженных Силах. Требуют совершенствования действующие федеральные законы, например закон об оперативно-розыскной деятельности. Требуется не только ликвидация пробела в федеральном законодательстве, но и создание основополагающих правовых актов, таких как Федеральный закон "О национальной безопасности Российской Федерации", на основании которого могла бы формулироваться стратегия национальной безопасности Российской Федерации.

Одной из важнейших общенациональных проблем является обеспечение устойчивого развития северных территорий. Президент Российской Путин неоднократно подчеркивал особую роль Севера и Арктики России в экономике страны и их значение для обороны. В будущем роль Севера для России будет, несомненно, возрастать. Это обусловлено не только усиливающейся потребностью в сырьевых ресурсах, но и транзитно-транспортным потенциалом.

Накопившиеся нерешенные проблемы и диспропорции в экономическом развитии, социальной инфраструктуре северных регионов являются прямым свидетельством того, что отсутствие четкой государственной северной политики и эффективной стратегии развития Севера не позволяет в полной мере реализовать потенциал северных территорий, заложенный природой и трудом многих поколений северян.

Не могу не сказать о том, что дважды четко обозначенная позиция Президента о необходимости дать право людям, отработавшим на Севере и вернувшимся в другие регионы России, получать северные надбавки к пенсии до сих пор законодательно не решена. Наша законодательная инициатива находится в Государственной Думе, хотя, я должен сказать, на ближайшее время назначено наконец-то первое чтение. Уверен, что наша общая задача, задача всего Федерального Собрания, – принять закон, и чтобы то, что было сказано и обещано Президентом, стало реальностью для многих-многих сотен тысяч граждан нашей страны.

При подготовке базовых законов – Водного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и других – были выявлены следующие типичные просчеты законодательного процесса. Крайне мало учитывались многочисленные рекомендации парламентских слушаний, "круглых столов", крупных российских и международных форумов, научных и общественных организаций, органов власти субъектов Российской Федерации по улучшению качества законодательства. Законопроекты, представляемые Правительством Российской Федерации, после принятия их в первом чтении изменялись на 60–80 процентов и по всем формальным признакам должны были возвращаться в первое чтение. Однако это не было сделано ни в отношении проекта Водного кодекса Российской Федерации, ни в отношении проекта Лесного кодекса.

Технология работы над поправками к законопроектам после их принятия в первом чтении полностью исключала возможность учета поправок иных субъектов права законодательной инициативы, за исключением узкого круга заинтересованных лиц, от имени которых осуществлялась коренная переделка законопроектов перед вторым чтением. В сопроводительных материалах отсутствовали проработанные прогнозные оценки последствий внесения концептуальных изменений в отношении природопользования.

Мониторинг в экономической сфере показал, что существуют направления, еще требующие значительных усилий по формированию законодательной базы. Так, все еще в стадии становления находится система законодательного обеспечения государственного финансового контроля в России. Очевидно, потребуются разработка и внедрение на законодательном уровне и в правоприменительной практике простого и эффективного механизма финансового администрирования.

Предстоит огромная правовая работа по завершению реформы технического регулирования.

Как результат, действующее законодательство в сфере государственного строительства страдает нестабильностью и бессистемностью. Оно все больше превращается в нагромождение бесчисленных изменений, не устраняющих пробелы и усиливающих противоречия. Все это в конечном счете недопустимо затягивает создание необходимых правовых условий для устойчивого развития общества и государства.

Итоги работы над тремя докладами еще больше убеждают нас в необходимости долговременного планирования законопроектной деятельности на общефедеральном уровне. По нашему мнению, сегодня действительно на повестке дня стоит вопрос о подготовке документа, позволяющего оценивать приоритеты, содержание и объемы законопроектной работы. Отмечу еще раз, что такой документ должен формироваться с целью законодательного обеспечения долговременной государственной политики.

Уважаемые коллеги! Системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики последовательно создаются. Хочу поблагодарить всех наших конституционных партнеров, которые откликнулись на наше предложение выступить в качестве соучредителей нового всероссийского журнала "Мониторинг права в Российской Федерации". Предполагается, что именно такое издание позволит заложить организационно-правовую, научно-практическую и творческую базу для создания в ближайшем будущем Центра мониторинга права, призванного на профессиональной и постоянной основе укреплять нашу правовую систему.

Существенным событием в нашей совместной работе могла бы стать совместная подготовка и проведение пятой Всероссийской научно-практической конференции по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, участием в которой заинтересовались и наши зарубежные коллеги. Предварительно можно даже предложить девиз этой юбилейной конференции: "Мониторинг как коллективное творчество".

При этом мы понимаем, что следующим шагом должно быть создание действенных механизмов прогнозирования, эффективного реагирования на результаты проводимого мониторинга. Система законодательного регулирования должна быть способной не только своевременно выявлять присущие ей недостатки, но и оперативно их устранять. Полагаю, что такой механизм будет заложен с принятием трех проектов федеральных законов, над которыми мы совместно с депутатами Государственной Думы завершаем работу: о нормативных правовых актах в Российской Федерации, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов и, наконец, о Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации.

Уважаемые коллеги! Сегодня в соответствии с нашим Регламентом я предлагаю обсудить представленный доклад, фактически принять его за основу и уже на следующем, очередном заседании Совета Федерации после тщательного обсуждения, возможно, каких-то доработок принять доклад в окончательной редакции и, как всегда мы делаем, направить его заинтересованным органам власти. Прежде всего я с большим удовольствием представлю очередной, третий, доклад Президенту Российской Федерации Владимиру Владимировичу Путину. Уважаемые коллеги, спасибо за внимание.

Уважаемые коллеги, в соответствии с нашей предварительной договоренностью мы приступаем к обсуждению доклада.

Первому я хочу предоставить слово председателю Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимиру Николаевичу Плигину. Пожалуйста.

Н. , уважаемые коллеги! Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" представляет огромный интерес. Авторы данного фундаментального труда нарабатывают стиль подачи проблемы, который все более отходит от изложения собственно законодательного материала и концентрируется на стратегических аспектах развития российского законодательства, ориентируя всех участников конституционного партнерства на вдумчивые подходы к формированию правового поля России.

Специфика обсуждения сегодня, с точки зрения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, заключается в том, что те предложения, с которыми мы соглашаемся, – это уже задачи, которые будут стоять перед следующим составом Государственной Думы.

В этой связи позвольте несколько общих замечаний.

На странице 243 доклада содержится принципиальнейшее заявление от имени верхней палаты парламента: "Государство должно обеспечить стабильность развития страны через правовую устойчивость на основе гуманитарных ценностей. Это его обязанность перед народом, который наделил его публичной властью".

Действительно, предпринимая колоссальные совокупные усилия, наш народ сумел добиться поступательного движения, в целом отвечающего условиям, необходимым для любого общественного образования, к стабильности в развитии страны. Это было сделано при огромном напряжении сил, с пониманием, что стартовые условия были крайне сложны.

Вместе с тем качество государства нас ни в коей мере не может устроить. Задача следующего политического периода, с нашей точки зрения, будет заключаться в преобразовании процесса собственно стабильного развития страны в процесс качественного развития государства. Придание государству нового качества необходимо практически во всех сферах его функционирования: в сфере деятельности законодательной власти; применительно к структуре и деятельности исполнительной власти; даже собственно в прекращении неконтролируемого роста числа занятых в государственном аппарате; в разработке системы качественных показателей деятельности правоохранительной системы, когда обществу будет понятно, что оно, общество, получает, увеличивая финансирование функций правоохраны, где критерий – достаточность численности лиц, занятых в данной сфере; в совершенствовании развития институтов гражданского общества; в обеспечении максимальной прозрачности деятельности государственной машины.

Лица, согласившиеся выполнять государственную функцию, должны быть прозрачны для общества. СМИ должны быть полностью свободны в изложении своей точки зрения на общественные процессы и роль отдельных участников – должностных лиц.

Все данные задачи могут и должны решаться в рамках построения в Российской Федерации правового государства как единственно возможного инструмента сохранения российской государственности.

Важно найти новый стержень нашего общественного договора. Только авторитет собственно власти перестает быть основным началом управления обществом. Новый стержень общества – это право, правовое государство.

Простое на первый взгляд утверждение – доминанта права. Выбрать правовую модель поведения при первом приближении выгодно каждому участнику общественных отношений, в том числе и носителям власти в узком смысле этого слова. Но в этой простоте лежит проблема. Необходимо, чтобы общество осознало важность права как основного инструмента организации общественной жизни. Признание доминанты права приведет и к ограничению свободы в рамках правовой формы поведения, в том числе и той группы лиц, которая должна выступать проводником идеи правового государства.

Для отдельных элементов действующей системы власти невыгодно быть инициатором изменений в модели принятия решений, в модели перехода от директивной системы управления к системе усложненных механизмов проведения властного воздействия. Стимулом данной политики может и должен стать стимул, связанный с тем, что только право делает развитие общества прогнозируемым, а значит, во многом предсказуемым для каждого конкретного человека. Мне вчера пришлось провести беседы с целым рядом представителей бизнеса, среднего класса России. Основной аспект, на который они обращали внимание, заключается в том, что до настоящего времени мы не сумели обеспечить предсказуемость их жизни.

Обозначая общий тезис, необходимо остановиться на конкретных направлениях построения правового государства. Структурно правовое государство должно отличаться внутренней непротиворечивой системой законодательства, основанной на Конституции России.

В целом изменение системы законодательства проходит успешно, при понятных принципах деятельности исполнительной власти, судебной власти. При этом хотел бы обратить внимание, что исключительно важно обозначать оценку и всячески поддерживать надлежащую оценку действий судебной власти в обществе. Именно роль восприятия судебной системы сложно переоценить, так как негативная оценка этой ветви власти даже в том случае (и понятно, что эта оценка не отражает реальной сущности происходящих процессов) может стать вызовом государственной безопасности в целом, она определяется развитым правосознанием определяющей части населения, предполагающим готовность не только лично соблюдать установленные нормы и правила, но и решимость правовыми средствами бороться за предоставленные права.

Еще раз хотел бы отметить, что формирование нормативной базы (Сергей Михайлович об этом говорил) применительно к грандиозности той задачи, которая стояла в целом, идет успешно. Вместе с тем законотворческий процесс (мы второй или третий раз в этом зале возвращаемся к этому вопросу) не урегулирован.

Закон может считаться принятым надлежащим образом, если он принимается на основе понятной обществу процедуры, проходит установленные правом стадии, в рамках которых возможно отступление, носящее минимальный характер, которое в случае повторения в практике законодательного органа также корректируется законом. Собственно говоря, мы вновь возвращаемся действительно к необходимости скорейшего принятия закона о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации.

Требует совершенствования и собственно законодательная техника, ведь проблема доклада, который представил Совет Федерации, заключается в том числе, представьте себе, и в объеме этого доклада. Объем доклада определяется объемом нормативного материала, который прошел в Федеральном Собрании в прошлом году.

Анализ разработанных в законодательство поправок показывает, что наряду с сущностной правкой, которая отражает потребности общества и представления различных политических сил, то есть является предметной, большое количество поправок касается исключительно технической стороны законопроектов. Законопроекты не соответствуют принципу доступности для понимания субъектами правоприменения, устанавливают исключительно общие механизмы исполнения, которые делают произвольным волеусмотрение конкретного должностного лица.

Позвольте еще раз отметить, что заслуживает научной и практической оценки идея по недопустимости внесения изменений в принимаемые законы в течение определенного периода времени, за исключением случаев выявления явных ошибок. При внесении изменений не принимается во внимание естественная инертность, которая характерна для внедрения закона в практику реальной жизни, вызванная необходимостью его понять, найти механизмы реализации и защиты в случае нарушения. Это особенно важно для законов, которые регулируют отдельные аспекты хозяйственной жизни и направлены на определение деятельности самостоятельных звеньев административного аппарата или их систем.

Постоянно ломающаяся практика получения лицензий, согласований, изменения административных процедур, кажущееся упрощение процедур на практике достаточно часто ведут к увеличению объемов отчетности, дезорганизации хозяйственной жизни страны в целом.

Присутствующие в зале, я думаю, понимают, какое долгое время занимает настройка хозяйственного механизма в случае изменения того или иного нормативного акта. С моей точки зрения, ошибкой является постоянное стремление исключительно к повышению санкций в уголовном и административном законодательстве, точно так же, как требует детального осмысления и уголовно-процессуальное законодательство.

И последнее. Правовой нигилизм применительно к процессу правотворчества выражается в том, что многим кажется, что закон может быть продуктом свободного волеусмотрения. Это связано со значительным ослаблением роли правовой науки, вызванным прагматизмом последних лет. Думаю, что это понимание ошибочно, оно исключает то, что право изменит собственную внутреннюю природу развития, и если мы это не осознаём, то не значит, что этого процесса не существует вообще.

В качестве пожелания. Мне бы очень хотелось, чтобы мы вышли на модель прагматичного использования мониторинга законодательства. А ошибки, которые в этом плане мы совершаем, не пропуская человека через модель права, например, в рамках работы над миграционным законодательством, в рамках работы над законодательством о гражданстве, касаются многих и многих людей.

Должен, правда, ради чистоты сказать, что с целым рядом замечаний, которые относятся к Государственной Думе, бывает приятно, но сложно согласиться. И сегодня я понимаю, что у меня не самый хороший день для выступления в Совете Федерации, который отклоняет предположительно четыре наших закона. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Я приглашаю на трибуну Председателя Конституционного Суда Российской Зорькина.

Благодарю Вас, уважаемый Председатель.

, уважаемые члены Совета Федерации! Сегодня уже не первый раз вы обсуждаете доклад, связанный с мониторингом российского законодательства, и, мне представляется, это очень важная проблема, проблема, которая охватывает не просто тексты законов, а живое законодательство в Российской Федерации. И это сказывается на сегодняшнем докладе, где поставлен очень глубоко вопрос также о необходимости жизни законов, об их правоприменении, об их реализации. В России давно уже сказано в пословице, что всуе законы писать, коли их не исполнять.

И вот здесь лежат болевые точки современной России, потому что деформации законодательства могут быть связаны не просто с качеством закона как такового, а именно с претворением его в жизнь как на уровне конкретизирующих законов субъектов, так и в особенности на уровне правоприменительных нормативных актов. Здесь все еще есть очень большие проблемы. Но в целом законодательство нуждается в большей экспертизе и в большем подключении, я бы сказал, экспертного сообщества и общественности. Там, где это делается, меньше и издержки. И для того чтобы законы пошли в жизнь, конечно, требуется не просто мониторинг законодательства в узком смысле, но и как бы его живое состояние во всей нашей реформированной правовой России. Здесь очень много проблем, и вот на некоторых через призму деятельности Конституционного Суда позвольте мне остановиться.

Зачастую деформации законов начинаются через нормативные акты подзаконного характера. До сих пор эта проблема не изжита и порой даже создается впечатление, что она нарастает. В массе инструкций, которые касаются прав и свобод граждан, наблюдаются случаи, когда они вообще не публикуются. Казалось бы, это издержки далекого советского времени. Но это, к сожалению, наблюдается и в нынешней ситуации.

И здесь этот системный подход к законодательству, конечно, должен обратить внимание прежде всего Совета Федерации на то, что это коренная проблема. И если здесь будут писаться и шлифоваться самые доброкачественные законы, а затем они будут деформироваться на уровне подзаконных актов, это беда. Это первое.

Второе – это само в узком смысле правоприменение, правоприменение законов в России в нынешних условиях. Оно связано с большими и, я бы даже сказал, очень серьезными деформациями. Кому, как не Вам, лучше знать, скажем, о том, что в России существуют так называемые теневое производство и теневое распределение. Но что это такое? Это же не на основе закона. Какая часть бюджета?.. Какая вообще часть идет продукта России, распределяющегося по этой сфере? С этой точки зрения, я думаю, тоже непочатый край работы. И если мы замкнем эти три как бы болевые точки, то в целом, мне кажется, можно говорить сейчас, в условиях нынешней России, о большом национальном проекте, это проект утверждения режима законности.

Сейчас принято и, может быть, даже как-то модно говорить об известных национальных проектах в области медицины, в области образования, в области жилищного строительства. Но ведь право касается не какой-то отдельной сферы жизни общества, оно касается всех этих сфер. Это универсальная форма цивилизованного общества. И Россия или добьется, что она будет жить по этой универсальной форме, или она будет патологически скатываться в это, так сказать, теневое право и в конечном счете теневое государство. И если не будут выполнены эти огромные глобального, национального масштаба задачи, которые, на мой взгляд, поставлены и в нынешнем проекте, то их, наверное, нужно развертывать и в дальнейшем углублять. И внимание к ним должно быть приковано ежечасно.

И в пределах отведенного времени не могу также не обратить внимание уважаемых сенаторов на то, что Конституционный Суд, как орган конституционного контроля, исполняет свое предназначение, специфическое предназначение, и тем самым наша с вами задача сходна. Вы являетесь как бы своеобразным ОТК над принятыми Государственной Думой законами, а Конституционный Суд выискивает рассогласования в системе законодательства с точки зрения их соответствия Конституции.

Сейчас нет такой проблемы, какая была, например, в 90-х годах, когда порой остро стоял вопрос об исполнении решения Конституционного Суда. Но и сейчас есть некоторые сигналы, которые говорят о том, что постоянное внимание законодателя здесь все же необходимо.

В качестве примеров фундаментального значения Конституционного Суда я могу вам в принципе большой доклад представить, но сейчас цель моего выступления с этой трибуны заключается в другом.

Скажем, в 2005 году Конституционный Суд принял решение о статье 405 Уголовно-процессуального кодекса. Речь идет о повороте к худшему, если, скажем, произошла фундаментальная судебная ошибка при вынесении приговора. Об этом были большие споры. В нашем законодательстве такой поворот был исключен.

Но вы знаете прекрасно состояние у нас с преступностью. Если, скажем, преступник ушел от справедливого приговора, что, жертвы преступлений должны страдать? Конституционный Суд встал на защиту жертв преступлений. Однако я хочу вам сказать, что до сих пор законодатель не принял закон, который конкретизирует применение этой концептуальной позиции Конституционного Суда, не установив, в чем заключается фундаментальность ошибки, в каких случаях возможен этот поворот. Учитывая, что он возможен только в течение одного года, как определил Конституционный Суд, суды на местах пребывают в некоторой растерянности. Это создает почву и базу для неопределенности. Одни суды могут действовать одним образом, другие – по-другому, тем самым нарушается и принцип определенности права, и равенство граждан перед законом.

Или, например, случаи, связанные с реализацией знаменитого 122-го закона. У нас была масса жалоб, по которым приняты решения, скажем, с точки зрения трудовых пенсий, обеспечения военнослужащих. Некоторые положения до сих пор так и не конкретизированы законодателем.

Я хочу сказать, что только совместными усилиями всех ветвей власти мы можем направлять законодательство по пути жизни, по пути живого, а не мертвого законодательства. Было время, когда законы и сама Конституция превращались в идеологический текст. Лучше было от этого стране? Не лучше было, но тогда она была отгорожена железным занавесом. Сейчас Россия находится в открытом глобальном мире, и она нуждается в такой же определенности в жизни, какая есть в любых других цивилизованных странах.

В свое время я говорил, в том числе с высоких трибун, что, если Россия не будет бороться с коррупцией, цивилизованный мир будет бороться с коррупционной Россией. Мы поздно, но вступили все же на путь этой борьбы.

Так и здесь, если Россия не создаст живой системы законодательства, я имею в виду, не просто в текстах, не обеспечит неоспоримую жизнь закона, будь то для олигарха или бедняка, при всех этих контрастах, ничего доброго не будет, Россия с этой точки зрения будет отброшена на задворки цивилизации.

Вот, мне кажется, в чем ценность сегодняшнего доклада. Он обращен к обществу, в нем говорится, что надо жить именно по закону, создавая цивилизованные законы, улучшая качество законодательства.

Председательствующий. Спасибо большое.

Уважаемые коллеги, я приглашаю на трибуну Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Яковлевича Чайку. Пожалуйста.

Добрый день, уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые члены Совета Федерации! Мне не в первый раз приходится участвовать в обсуждении доклада Совета Федерации, посвященного одному из ключевых вопросов деятельности органов государственной власти.

Ежегодная подготовка такого доклада Советом Федерации на основе результатов деятельности законодательной ветви власти и материалов органов государства, деятельность которых непосредственно связана с применением правовых норм, позволяет адекватно оценить состояние и тенденции развития национального законодательства.

В этой связи можно признать, что на федеральном уровне заложена прочная основа для мониторинга законодательства. Содержание доклада отражает жизненно важные аспекты развития нашего государства и общества, актуальные направления государственной политики, обозначенные в Послании Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году.

Доклад насыщен не только позитивной информацией о законотворческой деятельности на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, но и содержит самокритичную оценку ее недостатков, весьма конкретно обозначает пути их устранения.

Увы, организация законотворческого процесса по-прежнему страдает целым рядом существенных недостатков. Все еще не преодолены бессистемность, фрагментарность, недостаточная обоснованность, явная сиюминутность законопроектов. Зачастую они рассматриваются законодателем при отсутствии четкой аргументации потребности нормативного регулирования по конкретному вопросу, без должного учета их оценки субъектами правоприменения, объективного прогноза, положительных и отрицательных последствий введения их в действие.

Безусловно, ситуация заведомо изменится к лучшему, если будут приняты федеральные законы, призванные оптимизировать законотворческий процесс, – о нормативных правовых актах в Российской Федерации, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. С их помощью будет снижена потенциальная коллизионность, проблемность правового регулирования, коррупциогенность правовых норм. Однако настало время задуматься, а не следует ли предусмотреть особую процедуру принятия и обновления кодифицированных федеральных законов, жестко ограничив периодичность внесения в кодексы новелл? Во всяком случае, интенсивность, с которой в них вносятся изменения, зачастую не только не идет на пользу правовому регулированию, но и попросту не имеет ничего общего с подлинным законотворчеством. Я уже не говорю о проблемах, которые возникают из-за этого в области правоприменения.

Используя свой уникальный правовой статус в связи с осуществлением надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны, Генеральная прокуратура сталкивается с явными недостатками законодательной деятельности. Так, залог успеха правового регулирования в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов – это синхронность законодательных решений на федеральном и региональных уровнях. Однако проведенные нами проверки показали, что по состоянию на конец 2006 года во многих субъектах Российской Федерации, не говоря уже о муниципальных образованиях, не приняты законодательные и иные нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений федеральных законов, в том числе связанных с национальными проектами.

В этой связи полагаем, что в целом повышению эффективности правового регулирования будет способствовать четкое указание в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о сроке, в течение которого субъект Федерации обязан принять нормативный правовой акт во исполнение федерального закона, передавшего ему полномочия по правовому регулированию тех или иных правоотношений.

В дальнейшем совершенствовании под углом зрения приведения в точное соответствие с Конституцией и состоявшимися решениями Конституционного Суда нуждается уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации. Требуется в полном объеме восстановить институт возвращения судом уголовного дела прокурору для устранения препятствий в судебном разбирательстве, восстановить институт надзорного пересмотра судебных решений при ухудшении положения осужденного или оправданного лица, установить дополнительные гарантии права потерпевшего на судебную защиту по делам частного обвинения. В уголовный процесс необходимо ввести сокращенную форму досудебного производства по уголовным делам об очевидных преступлениях небольшой и средней тяжести.

Соответствующий законопроект нами подготовлен. Возвращение в Уголовный кодекс Российской Федерации конфискации имущества в качестве иной меры уголовного правового характера не сняло всех вопросов, связанных с применением этого института. Так, положения закона по-прежнему не позволяют нам эффективно взаимодействовать с зарубежными правоохранительными органами по вопросам конфискации имущества, полученного лицом в результате совершения преступления.

Заканчивая выступление, не могу не коснуться законодательного регулирования профилактики преступности. Безусловно, восстановление системы профилактики в стране – настоятельная необходимость. И первым шагом в этом направлении должно стать принятие федеральных законов о государственной системе профилактики преступности и правонарушений, а также о постпенитенциарном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и не вставшими на путь исправления.

Председательствующий. Спасибо большое, Юрий Яковлевич.

Прежде чем предоставить слово следующему выступающему, хотел бы… Валерий Дмитриевич Зорькин здесь, слышит нас, да?

Валерий Дмитриевич, с удовольствием хочу дать справку по поводу Вашей справедливой критики о нереагировании законодателей на норму статьи 405 УПК, которая не дает возможности возврата к худшему при определенных условиях. Так вот, такая законодательная инициатива членами Совета Федерации, членами профильного Комитета по правовым и судебным вопросам, внесена в Государственную Думу.

А сейчас я приглашаю на трибуну Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Антона Александровича Иванова. Пожалуйста.

Уважаемый Председатель, уважаемые члены Совета Федерации! Мы уже не в первый раз обсуждаем доклад Совета Федерации о состоянии российского законодательства. И я хочу с удовлетворением отметить, что каждый раз он становится все более основательным, более фундаментальным и более глубоким.

Я думаю, что значение его для оценки нашей законопроектной деятельности, ее результативности и полезности для общества все больше и больше возрастает. Думаю, это правильный путь и нужно его продолжать.

Вместе с тем остановлюсь на некоторых аспектах этого доклада. Хотелось бы отметить, что доклад призывает создать внятную концепцию законопроектной деятельности на длительный период (на восемь – десять лет вперед) и преодолеть практику принятия точечных законов.

К сожалению, очень много поправок принимается в действующие законы, и до конца не ясно, чем каждая из этих поправок обусловлена. Примером этого является налоговое законодательство, в которое принимаются поправки ежегодно, от 10 до 20 законов вносят изменения в Налоговый кодекс. Этот кодекс фактически превратился уже в лоскутное одеяло, состоящее больше чем наполовину из поправок, из исправленных норм, что, естественно, разрушает логику правового регулирования и все подходы, которые разработчики первоначально пытались заложить в этот закон.