Стенограмма (стр. 6 )

Хотелось бы подумать о механизме сдерживания этих "лоскутных" поправок в Налоговый кодекс. Было бы, может, важным в связи с этим изменить процедуру, например, накапливать поправки в рамках профильных комитетов и не обсуждать их по мере поступления, во всяком случае, выработать такую специальную процедуру, которая позволяла бы не менять одну и ту же норму два, а то и три раза в год. А у нас есть такие примеры, когда нормы Налогового кодекса менялись дважды или трижды в течение года. Накопление этих поправок позволило бы, во всяком случае те поправки, которые выдвинуты, соотнести между собой и немножко "почистить" закон, избавиться от противоречий, неправильных формулировок, ошибок и так далее.

Может быть, имело бы смысл применительно к налоговым законам подумать и о другой процедуре внесения в них изменений. Ведь, к сожалению, и это не секрет, очень многие поправки в налоговые законы вносятся в последних числах декабря и вступают в силу с начала соответствующего налогового года. Налогоплательщики в большинстве случаев даже не успевают подготовиться к изменению соответствующего налогового законодательства. Они просыпаются и после 1 января оказываются в новом налоговом режиме, в том режиме, который они никак даже не могут у себя применить, потому что первые 10 дней – выходные, а потом начинается эпопея, связанная с появлением этих поправок.

Может быть, стоило бы закрепить какие-то процедурные правила, не допускающие принятия поправок в налоговые законы в последнем полугодии того года, после которого они вступают в силу, чтобы за полгода прекращалось принятие поправок? Эти полгода нужны для того, чтобы все хозяйствующие субъекты, все налогоплательщики смогли подготовиться, изучить эти поправки, настроить свою деятельность таким образом, чтобы эти поправки не вредили им серьезно и не оказались для них неожиданностью. В целом это позволит обеспечить культурное взаимодействие между законодателями, налоговыми органами и налогоплательщиками. Мне кажется, что в этой связи очень важной была бы идея создания совета по совершенствованию налогового законодательства, в котором проходили бы апробацию все поправки, касающиеся налогового законодательства и каких-то новых положений, содержащихся в нем. И если бы такой совет был создан при Президенте, можно было бы избежать очень многих проблем, если правильно определить его задачи и функции.

Следует согласиться с положениями, содержащимися в докладе, о том, что не найден убедительный механизм планирования законодательной деятельности, не ясно, для чего принимается новая редакция закона и почему так часто принимаются эти редакции. К сожалению, законотворческий процесс не имеет общей целевой направленности. Не все участники процесса понимают цели, поставленные перед законопроектом, далеко не у всех есть убеждение в том, что положения этого законопроекта будут эффективны. К сожалению, так складывается процедура, что разработчики далеко не всегда хотят, чтобы эти недостатки были предметом всеобщего обсуждения. Они опасаются, что законопроект не пройдет, и используют все возможности для того, чтобы как можно меньше субъектов законодательной инициативы порой знали о том, какие поправки готовятся, с тем чтобы они прошли легче. Мне кажется, такой подход нужно изживать и всячески способствовать тому, чтобы все поправки обсуждались среди широкого круга научной общественности, подвергались серьезной экспертизе в этой связи.

Необходимо повысить открытость законодательного процесса. Этот тезис соответствующего доклада является крайне важным для нас. Было бы правильным, чтобы профильные комитеты Государственной Думы приглашали всех субъектов законодательной инициативы для обсуждения поправок или, во всяком случае, чтобы обсуждалась каждая поправка, которая внесена. Между тем бывают случаи, когда не только каждая поправка не обсуждается, но и даже список отклоненных поправок не доводится до участников законодательной инициативы. Они отклоняются списком, и нет никакой возможности этому препятствовать. Поэтому и происходит так, что принятый вновь закон тут же требуется немедленно изменить, потому что там что-то очень важное урегулировано неправильно или о чем-то забыли. Надо отработать эту процедуру. И, наверное, в этом смысле уместны некоторые ограничения в организации законотворческой деятельности, надо поставить ее в определенные рамки, четко распределить права и обязанности между всеми участниками.

Многие давно говорят о принятии законов, о процедуре принятия законов. И мне кажется, как это ни абсурдно звучит, в этом законопроекте все-таки есть большой смысл. И если бы удалось такой законопроект разработать, может быть под эгидой Совета Федерации, это было бы важным вкладом в развитие законотворческой деятельности в Российской Федерации. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо большое.

Уважаемые коллеги! Прежде чем предоставить слово следующему выступающему, хочу сказать, что, как гостеприимный хозяин, для первых выступающих – руководителей наших судов, Генеральной прокуратуры я специально не обозначал регламент. Благодарю их, в общем-то, за краткость. Теперь я, с вашего позволения, устанавливаю жесткий регламент – пять минут на выступление. Коллеги, прошу принять это как необходимость, потому что иначе мы очень сильно выбьемся из графика сегодняшнего заседания.

Я приглашаю на трибуну председателя Саратовской областной Большеданова. Пожалуйста.

, уважаемые сенаторы! В этом году мы получили приглашение к обсуждению доклада Совета Федерации, главная цель которого – анализ проблемных узлов законодательного процесса. Хочу поблагодарить за оказанную помощь Геннадия Эдуардовича Бурбулиса, Валентина Георгиевича Завадникова, Сергея Алексеевича Шувалова и всех членов рабочей группы.

В докладе Совета Федерации значительный раздел отведен законодательству субъектов Российской Федерации. И такой подход придал оценке состояния законодательства дополнительную глубину и полноту обзора. Участвуя в этом проекте, мы более четко определили перспективы и приоритеты нашей деятельности.

Результаты деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году следующие. Принято 143 закона, утверждено 8 новых программ, в Госдуму направлено 14 законодательных инициатив, 12 обращений к Президенту страны и федеральным органам власти. Статистика в докладе Совета Федерации говорит о том, что большая часть инициатив возвращается из-за отрицательного заключения Правительства Российской Федерации.

Приведу конкретный пример из нашей деятельности. Всем известно, как остро сегодня стоит вопрос опережающего роста тарифов ЖКХ. Смею вас заверить, что экономически обоснована только часть этого роста. Другая часть – это "хотелки" местных монополий, которые проталкивают их через лазейки в действующем законодательстве и подзаконных актах. Так, в прошлом году мы выступили с проектом изменений в федеральный закон о газоснабжении с целью воспрепятствования местным монополиям, местным, подчеркиваю, немотивированно увеличивать тарифы на свои услуги без учета мнения регионов и без должного экономического обоснования.

Об этом в вашем зале недавно говорил руководитель Федеральной тарифной службы, который признал, что вместо инвестиционных проектов, которые должны в конечном счете снизить тарифы, в службе, я цитирую, "получают перечень объектов и сметы, необходимые для капитального ремонта". И, как следствие, рост тарифов в последние три года значительно опережал утвержденные Правительством цифры.

Несмотря на всеобщее признание актуальности этой проблемы, Правительство и комитет Госдумы заблокировали поправку. Хотя в отдельно взятом 2007 году мы на основании личных договоренностей с ФСТ и не превышаем 15-процентную планку, законодательная проблема исключения разного рода "хотелок" из затрат, когда все остальные оплачивают подобные услуги в соответствии с действующим законодательством из прибыли, как была, так и осталась.

Правильно в докладе Совета Федерации говорится не об отсутствии профессионализма в субъектах, а о несовершенстве порядка при осуществлении права законодательной инициативы, позволяющего отклонять их по формальным признакам. Наверняка вы согласитесь с тем, что если инициатива объективна, но отклонена, то сама по себе проблема никуда не исчезла, и поэтому мотивы отклонения должны быть проанализированы: какова причина, чьи интересы не соблюдаются и, наоборот, чьи лоббируются. Если активные лоббисты очевидны, то их необходимо персонифицировать, а не прятать за коллективностью решений.

Далее, думается, что инициатива не должна умирать после отклонения. У всех, и у авторов, и у тех, кто ее отклоняет, должна быть процедура, позволяющая отследить тенденции регулируемых социально-экономических процессов во времени, чтобы перепроверить истинность своих аргументов по данной проблеме. Предлагаю ввести инновацию. Почему бы нам не подумать о создании некоего досье законодательной инициативы, в котором учитывались бы поправки, их авторы, где можно было бы обеспечить сопровождение закона во времени, другими словами, документировать его мониторинг в контексте развития социальных, экономических и общественных отношений? Согласитесь, у нас даже за мелкие административные проступки следует наказание, но никто не несет ни политической, ни моральной ответственности за просчеты в законодательстве.

Поэтому вывод доклада о необходимости постоянного мониторинга всеми участниками процесса прохождения инициатив, построенных на единых подходах, очень актуален. Совет законодателей и его комиссии могли бы аккумулировать инициативы регионов для их консолидации и последующего внесения от Совета Федерации.

И последнее. Взаимодействие с общественными институтами должно стать одним из главных в процессе мониторинга законодательства. Общественные организации очень конкретно и непосредственно чувствуют жизненные проблемы и нацелены на их разрешение. Например, с 1 января 2007 года введены в действие изменения в Воздушный кодекс, которые сделали невозможным применение услуг авиации общего назначения для обработки сельскохозяйственных полей. Казалось бы, последствия нетрудно предвидеть: малая авиация может погибнуть, посевы если не погибнут, то упадет урожайность. Пока государственные органы осознают проблему, общественные организации, связанные с селом и с малой авиацией, уже бьют в колокола.

Именно взаимодействие в законотворчестве позволит создать социальную структуру гражданского общества и законодательство, полностью отвечающее его интересам. Очевидно, для нас с вами главное – это то, как законы работают, выполняют ли они свою регулирующую функцию, способствуют ли развитию социальных, общественно-экономических отношений. В этой связи… (Микрофон отключен.)

Председательствующий. Включите микрофон.

Заканчивайте, пожалуйста.

Заканчиваю. В этой связи полностью поддерживаю идею, высказанную Сергеем Михайловичем, о необходимости постоянного издания "Вестника мониторинга права в России", который придал бы работе на эту важнейшую тему необходимую публичность, открытость и системность.

Председательствующий. Спасибо.

Я приглашаю на трибуну исполняющего обязанности Министра юстиции Российской Савенкова. Пожалуйста.

Уважаемый Председатель, уважаемые члены Совета Федерации! Ежегодный доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" является важным политико-правовым документом, выражающим оценку состояния российского законодательства. В первую очередь, для нас он служит ориентиром в нормотворческой деятельности. Для Минюста России, выступающего координатором в законопроектной сфере, а также наделенного полномочием по проведению правовой экспертизы актов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, осуществление на постоянной основе анализа о состоянии законодательства особенно необходимо. В связи с этим Министерством юстиции по инициативе, поддержанной Президентом Российской Федерации, проводится работа, направленная на организацию в системе федеральных органов исполнительной власти деятельности по мониторингу российского законодательства.

Подготовлен проект указа Президента о создании системы мониторинга нормативных правовых актов в Российской Федерации. В соответствии с этим проектом информацию о нормативных правовых актах и практике их реализации, поступающую из федеральных органов исполнительной власти, планируется обобщать, анализировать и оценивать.

В целях создания системы мониторинга муниципальных нормативных правовых актов Министерством юстиции по поручению Президента Российской Федерации разработан и согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект федерального закона о создании федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. В настоящее время проект внесен в Правительство Российской Федерации.

В 2006 году Минюстом России осуществлялась работа по анализу законодательства и правоприменительной практики. Проведен мониторинг нормативных правовых актов в сфере деятельности министерства и подведомственных служб, результаты мониторинга нашли свое отражение в планах работы Минюста России.

Исследовано действующее федеральное законодательство и составлен перечень федеральных законов, содержащих положения, которые не могут быть исполнены в силу отсутствия предусмотренной ими подзаконной регламентации на федеральном уровне, о чем уже сегодня говорилось с этой трибуны. Среди таких законов Федеральный закон от 6 марта 2006 года "О противодействии терроризму", Федеральный закон от 2 января 2000 года "О качестве безопасности пищевых продуктов", Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другие важнейшие документы. Минюстом также подготовлено обращение в Правительство по этому вопросу.

В рамках изучения правоприменительной практики сформирован перечень постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, требующих принятия федеральных законов, о чем тоже уже сегодня говорилось. Их достаточно много – 16. Минюстом планируется разработка соответствующих законопроектов.

Проанализированы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по наиболее важным и социально значимым вопросам, а также в сфере реализации приоритетных национальных проектов, Жилищного, Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации. Во исполнение Жилищного кодекса в регионах принято и действует почти 9000 актов. В целях государственной поддержки граждан при строительстве и приобретении жилья, обеспечения жильем льготных категорий граждан, развития и модернизации жилищно-коммунального комплекса органами государственной власти приняты региональные целевые программы. В сфере земельного законодательства принято около 3500 нормативно-правовых актов.

Однако по-прежнему в ряде регионов недостаточно быстрыми темпами принимаются нормативные правовые акты во исполнение отдельных норм Жилищного кодекса Российской Федерации. Это целый ряд республик: Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Калмыкия, Мордовия, Саха (Якутия), Удмуртия. Это Краснодарский, Приморский и Ставропольский края, Амурская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Камчатская и другие области.

Задерживается принятие актов во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации. И снова перечень субъектов Российской Федерации составляет более полутора десятков. В сфере реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации принято более 8500 актов, из них в сфере агропромышленного комплекса – 1480, образования – 1665, здравоохранения – 2541, в жилищной сфере – 2841.

В 2007 году региональным законодателям в первую очередь предстоит привести законодательство в соответствие с Лесным и Водным кодексами, федеральными законами от 30 декабря 2006 года "О розничных рынках" и "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", от 29 декабря 2000 года "О развитии сельского хозяйства".

Заканчивая выступление, хочу сказать, что, несмотря на некоторые успехи в деятельности, я очень прагматично оцениваю проделанную работу. (Микрофон отключен.)

Председательствующий. Включите микрофон.

Заканчивайте.

Ее эффективность зависит от информационного обеспечения, его подлинности, полноты и актуальности. И в качестве возможного выхода из этой ситуации мы видим объединение банков правовой информации органов государственной власти. Благодарю за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Я приглашаю на трибуну заместителя секретаря Общественной палаты Российской Федерации Сергея Николаевича Катырина. Пожалуйста.

, уважаемые члены Совета Федерации! Две недели назад Общественная палата в соответствии с законом об Общественной палате утвердила свой годовой доклад под названием "О состоянии гражданского общества".

Ознакомившись с докладом Совета Федерации, должен сказать, что многие посылы, которые есть в нашем докладе, естественно, отражены и в вашем. А что касается правоприменительной практики, законотворческой работы, здесь, думаю, у нас точки зрения если не полностью, то, во всяком случае, в основном совпадают.

Подводя итоги первого года работы Общественной палаты, должен сказать, что мы (Общественная палата) считаем, что нам удалось найти общий язык с Советом Федерации. Помимо того, что мы смогли наладить отношения, выстроить и формализовать их даже в нашей регламентной деятельности, нам удалось достаточно успешно, на наш взгляд, поработать над многими законопроектами.

Я не буду перечислять, чтобы не занимать ваше время. Хотел бы только сказать о том, что есть проблемы, над которыми, мы считаем, необходимо в ближайшем будущем работать, совместно работать и с нашим участием, может быть. И некоторые тезисы о том, какие есть пожелания у Общественной палаты, я бы хотел обозначить.

Первое. Претворяя национальные проекты, мы уже сегодня начали сталкиваться с тем, что есть недочеты, недостатки в действующем законодательстве и в существующих подзаконных актах. В качестве примера можно привести закон о техрегулировании, вокруг которого сейчас идут жесткие дискуссии. Строители вообще говорят, что он останавливает возможность строительства и так далее. Полагаем, что необходимо в этом плане поработать, конечно, и законодательному, и экспертному сообществу , с тем чтобы эти завалы постараться разобрать.

Мы считаем, что нужно многое еще сделать для развития экономики, особенно в российских регионах. Я не буду перечислять все темы, которые нам кажутся достаточно важными, но особо хотел бы отметить, конечно же, малый и средний бизнес. У нас здесь единый подход, мы не раз обсуждали, есть законопроект, он отражен, кстати говоря, и в докладе. Нам бы очень хотелось, чтобы он не только появился, но и чтобы подзаконные акты не развернули его в противоположном направлении, как это часто бывало у нас с другими законодательными актами.

Естественно, нам бы хотелось, чтобы нашли свое отражение в законодательстве, в предстоящем законотворчестве вопросы и инновационных малых предприятий, о которых очень много говорят на всех уровнях, и вообще инноваций, но, к сожалению, до сих пор закона об инновациях и инновационной деятельности нет. Считаю, что над этим стоило бы задуматься и законодателям, и тем, кто представляет сегодня российский бизнес.

Должен сказать, что не всегда у нас получается, не со всем Федеральным Собранием ведется такая плодотворная работа. Из 18 законопроектов, которые запросила Общественная палата и дала свою экспертизу по ним, есть несколько, по которым экспертиза эта не была принята во внимание в Государственной Думе. И жизнь подтверждает, что экспертное сообщество, в общем-то, было право. В настоящий момент и по Лесному, и по Водному кодексам есть проблемы, причем очень большие. В одночасье достаточно большое количество предприятий может оказаться нарушителями, с них начнут брать штрафы за нанесение вреда, негативное воздействие на окружающую среду с 20-кратным повышающим коэффициентом, потому что есть разрыв в законе с подзаконными актами. Сегодня нет методики, где и как получить разрешение на то, чтобы сбрасывать отходы в воды. Хотя об этом говорили, когда обсуждали законопроект, и те, кто защищает воду, и те, кто пытается в нее что-то сбросить, говорили о таких коллизиях, которые могут возникнуть. Их не учли. Сегодня, в общем-то, мы уже это имеем как факт.

И второй аспект в экономике. Наверное, то, о чем больше всего сегодня просят предприниматели, это не только, чтобы их услышали как экспертов при обсуждении тех или иных нормативных актов, но больше всего они уже хотят, чтобы была предсказуемость в законодательстве. Сегодня об этом уже говорилось с этой трибуны. Об этом же говорят различные институты гражданского общества, объединяющие бизнес.

И третье, наверное, о чем бы хотелось сказать, – о борьбе с коррупцией, которой сегодня озадачены, я думаю, все. И в Общественной палате об этом очень много говорят, представлен доклад специальный, который Общественная палата подготовила. Думаю, что нам всем вместе нужно поработать над этим вопросом, есть такая возможность. И мы бы хотели, чтобы и в плане мониторинга, и в плане законотворческой работы мы в этом году еще более плодотворно поработали, чем в прошлом, во всяком случае, мы считаем, что для этого у нас все возможности есть. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо большое.

Уважаемые коллеги, я приглашаю на трибуну председателя Государственного Собрания – Эл Курултай Итуловича Белекова. Пожалуйста.

, уважаемые члены Совета Федерации! Прежде всего хочу поблагодарить за предоставленную возможность выступить с этой трибуны.

Обсуждаемый доклад действительно является очень масштабной, я бы сказал, не имеющей аналогов в истории российского парламентаризма работой по мониторингу российского законодательства. Разделяя позицию с основными выводами доклада, считаю, что одним из главных направлений мониторинга федерального законодательства должны стать вопросы развития национально-региональной политики, являющейся, по сути, главным способом регулирования социально-экономического и общественно-политического развития субъектов нашего федеративного государства.

Вместе с тем и регионы России должны включаться в эту работу в целях согласования действий как в центре, так и на местах.

В этой связи хотел бы отметить некоторые направления, по которым в настоящее время ведется активная работа органами государственной власти Республики Алтай, но через призму обсуждаемого вопроса. Во-первых, Республика Алтай сегодня вошла в число семи регионов – победителей в конкурсе по созданию особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Наша республика действительно является притягательным центром, который может стать туристической меккой и духовным оазисом и будет работать на благо России как здравница и место отдыха.

Но мы понимаем, что работы предстоит много. В настоящее время мы, как законодатели, большое внимание уделяем и разработке нормативно-правовых актов, которые позволят выйти на качественно новый уровень развития субъектом туристско-рекреационной деятельности, и расширению сотрудничества с федеральными органами государственной власти по обозначенным вопросам и так далее.

Но в последние годы, на наш взгляд, существенным препятствием в этой сфере является устаревшее федеральное законодательство по вопросам туризма и рекреации. Определенную надежду мы сегодня связываем с принятием нового федерального закона о туристической деятельности. Однако для этого необходимо сформировать соответствующий механизм его реализации. Обращаюсь в этой связи в Совет Федерации и Государственную Думу с просьбой обратить внимание на обозначенную проблему. Полагаю, что все субъекты страны активно включатся в законодательный процесс по урегулированию вопросов туризма в Российской Федерации с учетом региональных особенностей.

Во-вторых, необходимо отметить проблему отсутствия правового регулирования горных территорий Российской Федерации, как значительной ландшафтной составляющей страны. Из-за объективных экономических условий стоимость обеспечения жизнедеятельности населения и затратность производства на таких территориях, по научным оценкам, в два или в два с половиной раза выше по сравнению с равнинами. Учитывая актуальность данной проблемы, республика предпринимает ряд мер по правовому регулированию горных территорий. В частности, в порядке законодательной инициативы нами разработан проект федерального закона о горных территориях Российской Федерации. Полагаю, что данный вопрос заслуживает общефедерального внимания.

Третье. Хочу обратиться к выступлению Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина на заседании Государственного совета о государственной поддержке традиционной народной культуры в России, которое состоялось 26 декабря 2006 года. Главой государства дано поручение о внесении предложений по совершенствованию российского законодательства в данной сфере. Для нас это имеет сегодня особый смысл, если мы не хотим утратить своей идентичности и своеобразия в глобальном мире, в условиях глобализации. Именно культурное многообразие и многовековые традиции народов нашей страны являются базовым условием, объединяющим и цементирующим фактором российской государственности на современном этапе, основой нравственного здоровья общества.

Государственным Собранием – Эл Курултай Республики Алтай ведется целенаправленная работа по разработке нормативно-правового акта, регламентирующего положения об объектах нематериального наследия, и на этой основе разрабатывается программа по сохранению и развитию нематериального культурного наследия. В этом контексте мы могли бы принять самое активное участие в этой работе и представить свои предложения по совершенствованию российского законодательства в данной важнейшей сфере.

Подводя черту под выступлением, хотел бы сказать, что для управления политическими процессами России, для защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина нужен мониторинг законодательства и правоприменения. Благодарю за внимание.

Председательствующий. Спасибо большое.

Я приглашаю на трибуну исполняющего обязанности директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Юрия Александровича Тихомирова. Пожалуйста.

, уважаемые члены Совета Федерации! Тема законов стала настолько любимой, что уже так остро не воспринимается. Я бы сказал, что с точки зрения научной мы должны, очевидно, расстаться с представлением о законе, как о книжке, которая написана неплохо, но которую никто не читает. Мне кажется, что если двигаться дальше с позиции серьезной научной проработки, так, как нас к этому призывает доклад, то закон – это, конечно, свод юридических правил поведения, те формулы, которые должны быть руководством к действию.

Пока, в таком понимании, нельзя сказать с удовлетворением, что мы достигли нужного уровня. У меня три сюжета на эту тему. Но вначале я хотел бы сделать комплимент комиссии Геннадия Эдуардовича Бурбулиса, потому что создать такой новый по жанру документ – это требовало больших усилий. Мы наконец имеем контур того, как, отбрасывая в сторону свои текущие заботы, с помощью системной самооценки можно верно оценить то, что мы делаем. Потому что, повторяю, у нас в жизни преобладает функциональная суета, и она нам очень мешает. Поэтому закон давно уже падает вниз, хотя он должен быть где-то высоко. И в этом смысле общая направленность доклада мне кажется как раз весьма перспективной.

Три пожелания все-таки, поскольку время для разработки еще есть.

Первое. Мне кажется, нужно очень внимательно, аккуратно выбирать тему регулирования закона, потому что рядом с ним и правительственные программы, и целевые программы ведомств, и региональные программы. Закон где-то теряется между ними. Когда принимать Жилищный кодекс? До реформы, в ходе реформы или после реформы? Пока это делается часто по ситуации и эффекта большого не дает.

Мне казалось, что распыленность законодательных усилий… И в качестве реплики замечу, что мы, уважаемые коллеги, мало ценим законодательное творчество субъектов Федерации. Многие акты нужно сначала обсуждать на уровне субъекта Федерации, потом, после обобщения, делать их общефедеральным законом. Мы к субъектам относимся иногда по принципу: если они соответствуют каким-то действиям – это хорошо, не соответствуют – извольте пройти переобучение. Поэтому первый вопрос я бы закончил предложением: мы, очевидно, могли бы вернуться к подготовке государственной программы законодательной деятельности, с тем чтобы законотворцы представляли себе, что самое важное в ближайший год – не 115 законов или 160, а 15–20, от которых зависит судьба страны.

Второе. Простите за простую метафору: закон – это не король, который не имеет свиты. Вокруг закона большое множество правовых актов. Когда мы готовим акты, пытаемся предвидеть последствия, то мы не можем не заметить, что есть акты локальные, с саморегуляцией, есть акты подзаконные, есть акты международные, есть акты судебные.

Большое давление по-прежнему оказывается иностранным законодательством. Поэтому в законе должны чувствоваться его зоны регуляции. Я хочу отметить, что, может быть, не всегда нам нужно обрушивать на головы граждан большое количество законодательных актов, не обеспеченных, может быть, не очень четко выверенных с точки зрения их последствий.

Приведу пример. Недавно вступил в действие закон о развитии сельского хозяйства. Меня огорчало, как много было иронии по этому поводу. Сейчас, когда закон вступил в действие (эта сфера, как я могу понять, не самая развитая в стране), много желающих не столько его реализовать, сколько показать, что он рамочный, что он декларативный. Мне кажется, что нам нужно выбирать для закона то поле, где он должен быть именно королем, ведущим. Тогда все остальные акты будут ему сопредельны, он не будет входить в их сферы, а они не будут ему мешать.

Добавлю, что нужно более серьезно проработать в докладе вопросы о соотношении с международными актами. Мы с упоением входим в международное сообщество, программы. Где-то нам помогают это сделать, где-то не очень помогают. Вот этот блок очень важен.

И третье. Я полагаю, что настало время говорить о реализации закона, как о важнейшей задаче государства. Обратите внимание, уважаемые коллеги: в советские годы, с 1938 по 1988 год, было принято около 50 законов, не считая тех, которые утверждали указы Президиума Верховного Совета. Сейчас у нас более 2000 новых законов, но объем правонарушений растет. Какой-то поразительный парадокс! Он просто бессмысленной делает нашу работу. Поэтому здесь нужны какие-то серьезные механизмы. Ведь реализация законов – это не издание только актов вслед ему. Я, как юрист, согласен, что-то нужно делать. Это должны быть меры организационные, функциональные, психологические. Граждане относятся к закону безучастно. У нас нет никакого правового просвещения. В основном мы людей раздражаем страшными правовыми историями. Поэтому здесь, полагаю, должна быть какая-то жесткая линия на реализацию закона. И органы власти не должны уходить в сторону, и граждане должны относиться к закону с уважением, конечно, и четко взвешивать, насколько знание закона будет вашей адекватной правовой квалификацией. За последнюю секунду хочу сказать, давайте такую формулу введем: жить по закону – выгодно… (Микрофон отключен.)

Председательствующий. Включите микрофон.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо.

Уважаемые коллеги, прежде чем я предоставлю слово следующему выступающему, хочу сказать, что у нас осталось двое выступающих, сейчас будем завершать. И я хотел бы предложить в соответствии с Регламентом принять решение продлить наше заседание на большой перерыв до исчерпания вопросов повестки дня. Прошу подготовиться к голосованию, уважаемые коллеги. Идет голосование.

Результаты голосования (13 час. 54 мин. 22 сек.)

За 103 чел. 98,1%

Против 1 чел. 1,0%

Воздержалось 1 чел. 1,0%

Голосовало 105 чел.

Не голосовало 0 чел.

Решение: принято

Решение принято.

Я предоставляю слово заместителю Председателя Счетной палаты Российской Федерации Александру Николаевичу Семиколенных. Пожалуйста.

Уважаемые члены Совета Федерации! Спасибо за предоставленную возможность выступить. Полная версия позиции Счетной палаты передана в комиссию Геннадия Эдуардовича Бурбулиса. Я буду говорить тезисно.

По нашему мнению, Счетная палата России является органом, специально предназначенным для систематического мониторинга целого ряда законопроектов. Прежде всего, это федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год и федеральный закон об исполнении федерального бюджета за прошедший год. Из года в год в своих замечаниях на проекты указанных выше документов Счетная палата констатирует десятки нарушений действующего законодательства, допущенных разработчиками данных документов, при том что правила игры в Бюджетном кодексе устанавливаются этими же людьми.

Опыт показывает, что даже самое совершенное законодательство не является достаточным условием для адекватной правоприменительной практики, необходим ее постоянный мониторинг. Зачастую на практике мы сталкиваемся с ситуацией, когда закон хорош, но практика его применения никуда не годится.

В реалиях сегодняшней России целесообразность, увы, опережает законность. Эффективное применение норм законодательства на практике крайне необходимо, но для этого требуется наличие соответствующей политической воли у правоприменителей.

Глубокие политические и экономические преобразования, которые происходят в России, требуют адекватного правового осмысления и оформления. Законодателям приходится работать на опережение, с неизбежностью внося в законодательство вместе с новациями соответствующие ошибки. В настоящее время в редком законе нет содержательных и юридико-технических ошибок.

Россия находится в состоянии поиска самых разных политических, экономических, социальных решений, и необходимость оформлять их в соответствующих правоохранительных актах становится уже угрожающей.

Нельзя отрицать, что тенденция к лучшему наметилась. Планы законопроектных работ носят более системный характер, однако характеризовать ситуацию как нормальную еще очень рано. Законотворчество в Российском государстве носит еще достаточно хаотичный характер, причем многие проблемы сегодняшнего законодательства обусловлены не действительными трудностями правового оформления новых политических и экономических реальностей, а отсутствием системных правовых подходов к их осознанию.

Очень часто движущим мотивом законодательной практики является тривиальный волюнтаризм. Кроме того, массив действующих законодательных актов, принятых за многие годы, превышает возможности для их усвоения и применения, причем не только на уровне правоприменительном, но подчас и на уровне ученых-правоведов.

Что касается Счетной палаты Российской Федерации, для нас совершенствование законодательства является наиболее адекватным инструментом повышения эффективности бюджетного процесса и усиления действенного государственного финансового контроля.

В качестве примера. Отсутствие механизма мониторинга законодательства и правоприменительной практики привело к уродливой приватизации в России, когда правила игры концептуально неоднократно менялись в течение срока приватизации, а большое количество норм либо конкурировали, либо взаимоисключали друг друга. Такую ситуацию констатировала Счетная палата России по итогам контрольного мероприятия, в ходе которого был проведен анализ приватизации за 10 лет.