Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно – правовое исследование (стр. 2 )

Правовое закрепление должны получить положения, устанавливающие ответственность лиц, замещающих государственные должности категории “А”. В этой связи следует говорить, прежде всего, о конституционно - правовой ответственности. В условиях реформирования российского государства важное место в системе юридической ответственности отводится конституционно-правовой ответственности.  В. Невинский отмечает, что конституционная ответственность должна формироваться как позитивная ответственность, предполагающая формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувство гражданского долга по соблюдению и защите Конституции РФ, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда России как высшего судебного органа конституционного контроля[39]. В первую очередь её несут лица, замещающие “политические должности”. В качестве разновидности конституционно-правовой ответственности можно считать отмену незаконных актов, освобождение лица от должности, лишение депутата его полномочий. Например, Президент РФ несет ответственность перед Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ вправе отменить его нормативные правовые акты, если они противоречат Конституции РФ. Федеральное Собрание РФ вправе отстранить Президента РФ от должности (ст. 90 и 93 Конституции РФ). Со своей стороны Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ, федерального министра (ст.83 Конституции РФ). В связи с тем, что конституционно - правовая ответственность предусмотрена нормами самого конституционного права и не имеет ни материального, ни репрессивного характера, важно в законодательстве о государственной службе формально юридически закрепить этот вид ответственности.

На наш взгляд, в связи с тем, что субъектам РФ предоставлено право устанавливать государственные должности субъектов РФ категории “А” (пп.1п.1ст.1 Федерального закона 1995 г.), то и особенности их правового положения должны определяться конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Автор выступала разработчиком закона Алтайского края от 01.01.01 г. “Об особенностях правового положения лица, замещающего государственную должность Алтайского края категории “А” (в ред. от 1 июня 2000 г.)[40] (см.: Приложение ). Указанным Законом определены особенности правового положения лиц, замещающих государственные должности Алтайского края категории “А”, при осуществлении ими трудовой деятельности (например, размер и порядок установления денежного содержания, продолжительность ежегодного отпуска, основания высвобождения, а также принципы и условия установления социальных гарантий). Следовательно, основы правового статуса лиц, замещающих государственные должности категории “А”, должны быть законодательно определены федеральными законами и законами субъектов РФ.

Федеральный закон 1995 г. в качестве формального признака государственной должности также предусмотрел включение её в Реестр государственных должностей РФ. В настоящее время действуют Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации[41] и Перечни государственных должностей федеральной государственной службы[42]. В субъектах РФ принимаются соответствующие реестры государственных должностей субъектов Российской Федерации. Например, Реестр государственных должностей Алтайского края [43], Реестр государственных должностей в Новосибирской области [44], Реестр государственных должностей государственной службы Тюменской области [45] и др.

В п.2 ст. 1 Федерального закона 1995 г. определено, что государственной должностью признается только та должность, которая включена в Реестр. Следовательно, правовой статус государственной должности возникает не с момента её учреждения, а с даты внесения в Реестр. Равным образом государственная должность сохраняет свой статус до момента исключения из Реестра. Таким образом, реестры необходимы, прежде всего, для того, чтобы установить порядок учреждения и ликвидации государственных должностей.

В Федеральном законе 1995 г. дано определение государственной службы как “деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов” (ст. 2). В этом определении в качестве основного признака выделяется профессиональная деятельность, то есть деятельность физических лиц, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков. Авторы Комментария к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств” справедливо отмечают, что как вид профессиональной деятельности государственная служба означает непрерывное, компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях[46]. Определение Федеральным законом 1995 г. государственной службы как профессиональной деятельности влечет за собой выявление потребностей в структуре профессий и специальностей, которыми должны владеть государственные служащие для выполнения задач и функций по обеспечению полномочий государственных органов. Речь идет о содержании профессиональной деятельности в государственной службе. Знание содержания профессиональной деятельности способствует совершенствованию структуры государственных органов; формированию оптимального набора должностей; разработке положений об описании должностей и установлению на этой основе профессионально - квалификационных требований к государственным служащим. В этой связи Федеральным законом 1995 г. установлена классификация государственных должностей государственной службы по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего образования. Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов (ст.6).

Применительно к федеральной государственной службе специализация государственных должностей государственной службы пока не произведена. Первая попытка в общем виде содержится в Реестре должностей федеральной государственной службы.

В субъектах РФ при определении специализаций государственных должностей государственной службы применяются различные подходы. Например, специализации государственных должностей государственной службы в Республике Татарстан определяются в зависимости от функций государственного органа и функциональной особенности должности и выражаются в “профильном образовании государственных служащих”. Например, в подразделениях, занимающихся организационными вопросами - менеджер в области государственного и муниципального управления; в подразделениях, координирующих вопросы экономики - менеджер в области экономики и управления на предприятиях (по отраслям), экономист, инженер-экономист, экономист-организатор сельскохозяйственного производства; в юридических службах - юрист и другое[47]. Большинство ученых в сфере административного права считают, что термин “менеджер” более употребим в отношении коммерческих структур и сфер деятельности, чем в отношении государственного управления. В этой связи специализации государственных должностей государственной службы могли быть бы названы, например, администратор в области государственного и муниципального управления, администратор в области экономики и т. д. Государственные должности государственной службы Омской области представлены должностями руководителей и специалистов. Должности руководителей на государственной службе - это должности руководителей государственных органов (их аппаратов), их заместителей, руководителей структурных подразделений, а также их заместителей. Должности специалистов на государственной службе – это должности, которые замещают работники, занятые экономическими, юридическими и другими работами, начиная с должности “специалист” до должности “советник”. Введены “двойные” государственные должности государственной службы: начальник отдела – главный бухгалтер, главный специалист - руководитель группы[48]. В Тюменской области перечень специализаций государственных должностей государственной службы представлен в каждом государственном органе: в администрации Тюменской области – экология и природопользование, коммерция, экономика, образование, архитектура, юриспруденция, педагогика и пр.; в Тюменской областной Думе - юриспруденция, экономика, политология, статистика, социальная работа, регионоведение и другое; в Счетной палате Тюменской области - юриспруденция, экономика, бухгалтерский учет и аудит и др.[49].

На наш взгляд, наиболее эффективный подход к определению специализаций государственных должностей государственной службы демонстрирует Перечень разновидностей (специализаций) государственных должностей государственной службы Алтайского края, учрежденных для обеспечения деятельности администрации края. Практически каждая государственная должность государственной службы имеет несколько разновидностей (специализаций), соответствующих должностям Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденного постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 01.01.01 г. № 37[50]. Например, разновидностью (специализацией) старшей государственной должности государственной службы “главный специалист” является – главный экономист, главный бухгалтер, инспектор школ (гимназии, лицея), главный зоотехник и др.; ведущий специалист-ведущий архивист, ведущий экономист, ведущий агроном и др.; специалист 1 категории - бухгалтер 1 категории, архивист 1 категории, экономист 1 категории и др.[51]. Такой подход призван обеспечить рациональное разделение труда на государственной службе, создать действенный механизм разграничения функций, полномочий, ответственности в зависимости от функциональных особенностей государственной должности государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Следовательно, специализации государственных должностей государственной службы субъектов РФ определяются “по направлениям” как специализации профессионального образования, выступая в качестве основного квалификационного требования для замещения соответствующих должностей, а также и по форме профессионального участия человека в реализации соответствующих функций государственного органа, являясь профессиональной квалификацией, обеспечивающей профессиональное и компетентное исполнение полномочий соответствующего органа. Специализация позволяет реализовывать один из ведущих принципов организации и функционирования государственной службы – принцип профессионализма и компетентности.

Определение структуры профессиональной деятельности государственной службы, перечня профессий и специальностей, необходимых для федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ, невозможно без разработки их оптимальной архитектуры и состава. То, что это является актуальной задачей для практики государственной службы, свидетельствуют результаты социологических исследований, проведенных Российской академией государственной службы при Президенте РФ в ходе изучения вопросов организационного проектирования. Почти половина (48 %) государственных служащих указали на то, что частные структурные реорганизации снижают интерес к государственной службе. При этом отмечается не высокая роль в деятельности государственных служащих должностных инструкций. 54%опрошенных указывают, что они постоянно руководствуются ими; 34%лишь знают об их существовании, но ими не пользуются в силу их формального характера; 4% отмечают, что таких инструкций нет в организации, а 7% затрудняются ответить[52].

В соответствии с законом Алтайского края “О государственной службе Алтайского края” наряду с должностными инструкциями государственных служащих органов государственной власти и иных государственных органов Алтайского края введены модели описания государственных должностей государственной службы Алтайского края. В администрации Алтайского края постановлением от 01.01.01 г. “Об утверждении квалификационных требований по государственным должностям государственной службы края, учреждаемым для обеспечения деятельности администрации края” (диссертант является разработчиком настоящего постановления) введены по каждой государственной должности государственной службы взамен должностных инструкций модели описания должностей [53] (см.: Приложение ). Модель описания должностей в отличие от должностной инструкции позволяет более полно раскрыться должностной позиции, самостоятельности и новаторству в деятельности государственного служащего. Как правильно пишет А. И. Турчинов, “описание должности - это описание того, что делать, а как сделать и добиться результата - решает государственный служащий”[54]. Должностная инструкция, даже с точки зрения этимологии самого понятия “инструкция” должна предусматривать исчерпывающие варианты регламентации действий государственных служащих на соответствующей должности. На практике же невозможно предусмотреть все возможные ситуации, тем более на должностях в сфере управленческого труда. Поэтому должностные инструкции, как правило, отражают лишь наиболее общие обязанности, права, ответственность, не конкретизируя их. В силу этого они не могут служить правовым основанием для разграничения полномочий, обязанностей, ответственности и др. Кроме того, модель описания должности содержит профессионально - квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы, к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Федеральным законом 1995 г. для граждан, претендующих на государственную должность государственной службы, определены требования по уровню образования, стажу и опыту работы (п.4 ст.6). Квалификационные требования к уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ и прочих нормативных правовых актов могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами государственных органов – в отношении государственных служащих этих государственных органов. Например, в отношении государственных служащих администрации Алтайского края с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы такие требования установлены указанным выше постановлением администрации края.

Применение в администрации Алтайского края в течение 2 лет моделей описания должностей взамен должностных инструкций имеет положительные результаты, подтверждаемые опросом государственных служащих в аппарате администрации края. Все опрошенные поясняют, что были письменно ознакомлены с содержанием моделей описания замещаемых государственных должностей. 88% государственных служащих указывают, что модели описания должностей наиболее точно определяют статус их должности, чем должностные инструкции и они руководствуются ими постоянно; 5% опрошенных отмечают, что нет принципиальных различий между моделями описания должностей и должностными инструкциями; 7% затрудняются ответить[55].

Касаясь вопроса определения государственной службы посредством уяснения статуса государственных служащих, можно тем самым различать в государственной службе РФ федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Одновременно в силу своеобразия правового статуса государственных служащих, федеральную государственную службу следует разделить на гражданскую, военную и правоохранительную службу.

Как известно, Федеральный закон 1995 г. не содержит указания на такое деление государственной службы. Вместе с тем о военной службе как особом виде государственной службы говорится в ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. “О воинской обязанности и военной службе”. “Военная служба – особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами”[56] в войсках, военных формированиях, государственных органах. Государственная военная служба отличается от гражданской по целям, функциям, методам и формам осуществления. Государственная военная (военизированная) служба представлена следующими видами: пограничная, охранная, пожарная, фельдъегерская, войсковая, правительственной связи, аварийно - спасательная, горноспасательная, чрезвычайных ситуаций, казачья[57].

Вскрытие общих черт военной службы позволяет судить о том, что Федеральный закон 1995 г. обходит её молчанием. Поэтому справедливым является суждение известного российского юриста Д. Н. Бахраха о том, что Федеральный закон 1995 г. фактически является законом об основах гражданской государственной службы [58]. Такая позиция находит подтверждение в проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, устанавливающего, что Федеральный закон 1995 г. применяется для “регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой” (ч.2 ст.20)[59].

Определение государственной гражданской службы РФ было дано в вышеупомянутом проекте Кодекса государственной службы РФ. В соответствии со ст.1 государственная гражданская служба РФ определялась как “деятельность граждан Российской Федерации, замещающих должности федеральной государственной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в аппаратах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации, образуемых в соответствии с конституцией (уставами) и законами субъектов Российской Федерации для обеспечения выполнения задач и функций этих органов или для обеспечения деятельности их аппаратов”[60].

Следует обратить внимание на то, что отечественная юридическая наука и законодательство связывают государственную гражданскую службу исключительно с деятельностью государственных служащих в органах государства. В стороне остаются некоторые организации, например, Центральный Банк РФ, Российский Фонд федерального имущества. Служба в таких государственных организациях, как ни странно, не отнесена к гражданской государственной службе. В то же время в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция и др.) государственная служба осуществляется не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, организациях, публичных корпорациях, органах местного самоуправления, осуществляющих функции государства[61]. Очевидно, в этой части российская юридическая наука и российский законодатель могли бы более тщательно изучить опыт зарубежных стран в целях совершенствования организации и деятельности службы российского государства, обеспечивающей выполнение его задач и функций. В этой связи вполне оправданным является предложение об отнесении преподавателей государственных образовательных учреждений, осуществляющих обучение по специальностям “Юриспруденция” и “Государственное и муниципальное управление”, по правовому статусу к государственным служащим РФ. Отчасти потому, что сущность их профессиональной деятельности заключается в обеспечении подготовки юристов и специалистов в области государственного и муниципального управления как будущих профессионалов в сфере государственного управления. Отнесение же врачей, учителей и других лиц, работающих в государственных учреждениях, к государственным служащим связано, как выше отмечалось с понятием государственной службы в широком и узком смысле. В этой связи, например, врач и учитель, осуществляя профессиональную деятельность, обеспечивает не управленческие функции в области здравоохранения и образования, а непосредственно “учит” и “лечит”. Следовательно, законодательное определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не создает правовых основ для отнесения всех работников бюджетных организаций к государственным служащим.

В проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации” государственная служба РФ подразделяется на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. В свою очередь федеральная государственная служба включает в себя федеральную государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службы (ст.2). На наш взгляд, представленные в законопроекте виды государственной службы объективно отражают систему государственных органов по реализации задач и функций государства. Следовательно, государственная гражданская служба РФ состоит из федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ.

Проведенный анализ теоретических изысканий и нормативных правовых положений позволяет сформулировать следующие черты государственной гражданской службы РФ. Во-первых, государственная служба – это профессиональная деятельность, означающая непрерывное, компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях (ст.2 Федерального закона 1995 г.). Во-вторых, государственная гражданская служба осуществляется в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, а также в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах субъектов РФ. В-третьих, государственная гражданская служба Российской Федерации осуществляется только на государственных должностях категорий “Б” и “В”, включенных в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Не является государственной службой исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные категории “А”, а также должности по техническому обеспечению деятельности государственных органов (ст.1 Федерального закона 1995 г.). В-четвертых, существенным признаком государственной гражданской службы РФ является также то, что государственные служащие, замещающие государственные должности в конкретных государственных органах и обеспечивающие исполнение их полномочий, служат государству, тем самым осуществляют профессиональную служебную деятельность по выполнению задач и функций государства. И, в-пятых, осуществление профессиональной деятельности государственными служащими происходит за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

На основании выделенных черт можно определить государственную гражданскую службу РФ как профессиональную служебную деятельность на государственных должностях категорий “Б” и “В” в федеральных органах государственных власти и иных федеральных государственных органах, а также в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах субъектов РФ по обеспечению выполнения задач и функций государства за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Следовательно, значение государственной гражданской службы заключается в следующем. Во-первых, государственная гражданская служба выполняет задачи и функции государства. Во-вторых, в условиях демократизации общества, формирования социально рыночной экономики происходит сближение методов государственного, общественного и частного управления. В связи с этим государственная гражданская служба выступает как институт, производящий государственные социальные услуги для населения. В - третьих, государственная служба, как политико - правовой институт, является составной частью политической системы, выполняя роль стабилизатора политических конфликтов, уравновешивая действие различных политических сил в решении вопросов общества и государства. В-четвертых, государственная гражданская служба обеспечивает взаимодействие государства с гражданским обществом. В-пятых, эффективная организация и управление государственной гражданской службой есть одно из условий обеспечения становления правового государства. И, в-шестых, значение государственной гражданской службы обусловлено тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, главным является вопрос о кадрах. Именно государственные служащие призваны профессионально и компетентно решать задачи государственного управления.

1.2. Теоретические основы управления гражданской государственной службой Российской Федерации

В условиях перехода к устойчивому развитию российского государства важное значение приобретает вопрос о роли управления государственной службой РФ как неотъемлемая часть более общего вопроса об управлении делами государства или государственном управлении. Государственная служба тогда эффективно функционирует и развивается, когда ею эффективно управляют.

В российской научной литературе теоретические проблемы управления государственной службой недостаточно разработаны. Выделяют два основных подхода к понятию управления государственной службой: управление как организующая деятельность, имеющая определенное административное содержание, особый предмет и осуществляемая в установленных организационно-правовых формах; управление как деятельность специально созданных государственных органов[62].

 Ф. Ноздрачев рассматривает понятие управления государственной службой через деятельность специальных государственных органов или подразделений государственных органов, в компетенцию которых входит обеспечение и развитие системы государственной службы. В числе таких органов выделяет органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной службой [63]. Органы обеспечения государственной службой - это государственный орган или подразделение государственного органа, задачами которого являются исполнение или организация исполнения норм, правил и предписаний системы государственной службы применительно к специфики данного государственного органа. К органам управления государственной службой А. Ф. Ноздрачев относит государственный орган, назначение которого заключается в поддержании и развитии системы отношений государственной службы, в том числе определение границ государственной службы, её видов и отраслей, организация управления государственной службой, её персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения профессионализма и компетентности государственных служащих[64].

Использование данного подхода не позволяет сформировать систему управления государственной службой, раскрывать цели, принципы, и механизмы воздействия субъектов управления государственной службой на государственную службу как комплексный социально-правовой институт. Государственный орган, названный в качестве органа управления государственной службой, представлен практически единственным субъектом такого управления. Однако в качестве субъектов управления государственной службой наряду с органами государственной власти, иными государственными органами выступают непосредственно и руководители, иные должностные лица таких органов. Следовательно, определение понятия управления государственной службой только через деятельность специальных государственных органов является неполной, односторонней.

 С. Нечипоренко определяет управление государственной службой как “сознательное целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведения единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечивает сохранение структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности, реализации её цел77ей и задач”[65]. Использование данного подхода позволяет эффективно управлять государственной службой как системой. Становятся четкими и реальными цели, задачи, субъекты, объекты, принципы, функции, методы, способы и формы управления государственной службой.

На наш взгляд, система управления государственной службой должна включать следующие элементы: цели, субъекты, объекты, основные принципы, функции и методы управления. Система управления государственной службой, как и всякая система вообще, обладает рядом универсальных свойств: её составные элементы находятся во взаимодействии и взаимозависимости; тесное переплетение элементов (это не простая сумма элементов) обусловливает целостность системы; отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них; система как целое реагирует на влияние внешней среды и импульсы, исходящие изнутри её, от составляющих её элементов[66]. Система управления государственной службой является частью государственного управления, а то в свою очередь входит в систему публично-властного управления, являющегося основным видом социального управления.

Государственное управление как целенаправленное организационное воздействие государства и его институтов на общество и его членов рассматривается в широком и узком его значении[67]. В широком смысле государственное управление есть сфера распорядительной деятельности всех государственных органов. В узком смысле государственное управление есть деятельность лишь органов исполнительной по осуществлению управленческих идей, воплощенных в нормативных правовых актах государственных органов. Управление же государственной службой направлено на обеспечение реализации её сущности - исполнения полномочий государственных органов.

Таким образом, государственное управление является основным содержанием управления государственной службой. Это находит отражение в целях, задачах и внутренней организации государственной службы, а также в статусе государственных служащих.

На основе вышеизложенного в характеристике управления государственной службой можно акцентировать внимание на некоторые обстоятельства.

Во-первых, целью управления государственной службой является обеспечение деятельности государственных служащих в государственных органах, проведение единой государственной кадровой политики, создание гарантий функционирования государственных органов в соответствии с публичными интересами на базе принципов, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ[68]. В этой связи принципиальное значение могут иметь нормы проекта Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, определяющие организацию государственной службы РФ и систему управления ею. Причем существенным является тот факт, что функционирование государственной службы РФ определено через организацию и управление. Действенным является подход, устанавливающий не “идеальный образ” государственной службы, а определяющий пути достижения этого образа. Таким “механизмом” является управлением. При осуществлении управления, то есть воздействия, государственная служба функционирует. В гл.3 “Система управления государственной службой Российской Федерации” определяется, что управление государственной службой “создается на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе в государственных органах” (ст.17 проекта Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”).

Во-вторых, управление государственной службой, как и любое управление, предполагает наличие управляющего субъекта и управляемого объекта (см.: Схему № 1). Субъект управления – это активная часть системы управления. Он инициирует управляющее воздействие в виде сигналов, команд в адрес объекта управления. Объект управления – это пассивная по отношению к субъекту часть системы управления. Объекты управления, воспринимая управляющие воздействия, приводят свое состояние и образ действий в соответствии с полученной установкой. О реакции объекта на управляющий сигнал субъект узнает через канал обратной связи, получая по этому каналу информацию об ответных действиях, о поведении объекта. В зависимости от полученной по каналу обратной связи информации, изменения целей, задач и условий управления субъект управления вырабатывает и передает объекту новые управляющие воздействия, корректирует старые команды.

Схема 1. Система управления

Следует отметить, что структура субъектов управления государственной службой и тип взаимосвязи между ними воспроизводят организацию государственной власти в России, осуществляемую на основе разделения её на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 и 11 Конституции РФ). Кроме того, из содержания Федерального закона 1995 г. следует, что в качестве субъектов управления государственной службой выступают лица, замещающие государственные должности категории “А”, так как для непосредственного обеспечения исполнения их полномочий учреждаются государственные должности категории “Б” (пп.2. п.1 ст.1). Иерархичное структурирование государственных должностей государственной службы по группам, как правило, создает связи соподчинения между ними, что означает следование одних государственных служащих предписаниям других государственных служащих. Значит, и внутри самой государственной службы выделяются управляющие субъекты. Следовательно, субъектами управления государственной службой являются органы государственной власти РФ, иные государственные органы РФ, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ категории “А”, и иные должностные лица. Дифференциация субъектов управления государственной службой проявляется в структуре управляемого объекта. Федеральная государственная гражданская служба как предмет исключительного ведения Российской Федерации (п.“т”ст.71 Конституции РФ) – объект управления федеральных субъектов управления государственной службой. Государственная гражданская служба субъектов РФ (как следует из п. “к” и п.“н” ст.72 Конституции РФ) – объект управления федеральных и региональных (республиканских, краевых, областных и т. п.) субъектов управления государственной службой.

В системе субъектов управления государственной службой важное место должно отводиться специальному органу по управлению государственной службой. В соответствии со ст.26 Федерального закона 1995 г. Указом Президента РФ от 1 декабря 1995 г. образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, состоящий из равного числа представителей Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ и наделенный координационными, совещательными и аналитическими функциями[69]. К сожалению, ни одно из направлений деятельности Совета не реализуется. Отчасти, наверное, это связано с тем, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ не является государственным органом и не имеет организационно - распорядительных функций.