Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно – правовое исследование (стр. 7 )

Государственные служащие являются специальными субъектами административной ответственности. Основаниями для привлечения их к административной ответственности могут быть и специальные составы административного правонарушения, предусмотренные особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (например, гл. 5, 15, 17,18,19) и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч.1 ст.1.1. КоАП).

Весьма проблематичен вопрос, может ли законом субъекта РФ устанавливаться административная ответственность государственных служащих органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ? Вообще новый КоАП не содержит четких положений о полномочиях субъектов РФ по установлению административной ответственности. В таком случае следовало бы обратиться к Федеральным законам от 01.01.01 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”[209] и от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Однако и в них не указаны законодательные полномочия субъектов РФ по вопросам административной ответственности. Следует констатировать, что федеральным законодательством пока еще в достаточной мере не решены проблемы предметного разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административной ответственности. В Федеральном законе 1995 г. об административной ответственности государственных служащих вообще не упоминается. Да и в КоАП четко не установлено, что государственные служащие могут являться субъектами административного правонарушения. Они могут подлежать административной ответственности при совершении противоправного деяния, если являются должностными лицами. Правомочен ли в таком случае субъект РФ до принятия соответствующего федерального закона, установить административную ответственность в отношении государственных служащих органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ, которые признаны Федеральным законом 1995 г., государственными служащими РФ (ч.2 ст.3)? Ответ скорей всего нет, чем да. Основным аргументом могут выступать положения ч.3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которыми, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Следовательно, законами субъектов РФ не может быть установлена административная ответственность в отношении государственных служащих.

Таким образом, один из важнейших вопросов применения административной ответственности в отношении государственных служащих решен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях очень неопределенно. В связи с этим затруднительна практика привлечения их к административной ответственности, что является ярким свидетельством несовершенств современной государственной службы.

Государственный служащий, как и любой человек, за совершение разнообразных преступлений может быть привлечен к уголовной ответственности. Однако когда речь идет об уголовной ответственности государственных служащих, то имеются в виду такие государственные служащие, которые уголовным законодательством отнесены к должностным лицам (ст. 285 УК РФ).

Уголовным законодательством РФ предусмотрена уголовная ответственность в отношении должностных лиц за совершение преступлений, предусмотренных главой 30 “Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления” Уголовного кодекса РФ (ст. 2

Государственный служащий может быть привлечен и к материальной ответственности. Она наступает за должностной проступок, который причинил материальный вред государственным органам. В связи с тем, что Федеральный закон 1995 г. не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности государственных служащих, применяются нормы раздела 11 “Материальная ответственность сторон трудового договора” Трудового кодекса РФ (ст. 2

Управление профессиональной деятельностью государственных служащих должно быть направлено на решение важнейшей проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной службы. В настоящее время борьба с коррупцией в государственном аппарате осуществляется с помощью уголовно- правовых средств, а административно - правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы явно недооцениваются. Однако некоторые первые шаги уже предпринимаются. Например, в Институте государства и права РАН был проведен “круглый стол” “Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности”[210], ряд других научно - практический конференций[211].В современной научной литературе существует множество определений коррупции[212]. На наш взгляд, емким и кратким является определение, которое используется в документах ООН и Совета Европы: коррупция-это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп[213]. Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривают самостоятельного состава соответственно преступления и административного правонарушения в виде “коррупции”. Аргументированным является мнение А. В. Куракина о том, “что коррупцию нужно рассматривать не как конкретный состав преступления или административного правонарушения, а как совокупность родственных деяний, включающих в себя ряд должностных злоупотреблений”[214]. Далее ученый отмечает, что коррупционное поведение может фиксироваться при нарушении административного, трудового, финансового, гражданского законодательства, например, необоснованное увольнение государственного служащего; злоупотребление государственной властью или служебным поведением, не причинившее существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым правам и законным интересам физических и юридических лиц и др.[215]. В системе правовых источников борьбы с коррупцией известен Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы”[216], который, как показала практика, не исполнялся. Указом предусматривался ряд важных мер, но во многом они оказались декларативными, поскольку отсутствовало законодательное регулирование отношений, связанных с государственной службой, а также не был детально проработан механизм контроля за исполнением положений Указа. Утверждение Указом Президента РФ Положения о федеральной государственной службе от 01.01.01 г.[217], принятие Указа Президента РФ от 01.01.01 г. “О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе”[218] и Федерального закона от 01.01.01 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации” являются важными вехами в развитии российского законодательства по вопросам предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

В качестве административно - правового средства борьбы с коррупцией можно рассматривать связанные с государственной службой ограничения, установленные Федеральным законом 1995 г. (ст.11).Правовая природа их уже была показана выше. Вместе с тем, необходимо рассмотреть некоторых из них, носящие антикоррупционный характер. Представляется необходимым обратить внимание на запрет государственному служащему получать вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (п.8 ст.11 Федерального закона 1995 г.) В то же время в соответствии со ст. 575 Гражданского кодекса РФ государственные служащие могут получать подарки, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. На лицо коллизия между положениями Федерального закона 1995 г. (п.8 ст.11), ГК РФ (ст. 575) и УК РФ, так как в уголовном законодательстве не оговорен минимальный размер взятки (ст. 290).

Анализ юридической литературы свидетельствует, что и ученые в области уголовного права, и ученые административисты имеют разные мнения. Например, авторы Комментария к Уголовному кодексу России, ссылаясь на ст. 575 ГК РФ, стали утверждать, что пять минимальных размеров оплаты труда – это граница между подарком и взяткой[219]. Другой специалист в области уголовного права Б. В. Волженкин не связывает разграничение взятки и подарка с их стоимостью. Ученый отмечает, что ни о каком подарке не может идти речь, если это вознаграждение вымогается должностным лицом под угрозой совершения соответствующих действий (бездействий)[220].  Ф. Ноздрачев указывает, что несмотря на запрет государственным служащим получать вознаграждения, они не лишаются возможности принимать знаки внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства и такого же рода сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий[221]. На наш взгляд, в этой связи в Федеральном законе 1995 г. необходимо определить ряд обстоятельств, касающихся получения подарков. Во всяком случае, вручение подарков государственному служащему должно происходить открыто, обоснованно, и вышестоящий руководитель должен быть поставлен об этом в известность.

В юридической литературе высказываются предложения о дополнении ст.11 Федерального закона 1995 г. Например, введение ограничений на прием бывших руководителей и учредителей коммерческих организаций в государственные органы, которым подконтрольны эти организации; трехгодичное ограничение для государственных служащих после их увольнения при переходе с государственной службы в коммерческие предприятия, которые прежде были им подконтрольны[222].

Заслуживает внимание в борьбе с коррупцией на государственной службе позиция, представленная тремя факторами. Первый - четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий. Второй - прозрачность функционирования государственной службы. Третий – эффективное стимулирование служебной деятельности. “Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязка с результативностью работы государственного аппарата”[223].

Управление государственной службой включает в себя различные формы обеспечения профессионального (кадрового) потенциала. Основным спо­собом замещения вакантных государственных должностей государ­ственной службы в Российской Федерации является конкурс доку­ментов и конкурс-испытание. Ст. 22 Федерального закона 1995 г. и Указ Президента РФ от 01.01.01 г. “Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности фе­деральной государственной службы” определяют правила проведения конкурса [224]. Эти нормы в основе своей приняты, к сожалению, по образцу прошлых лет и содержат ряд ограничений, сводящих на нет всю идею конкурса как основной формы обеспечения равного доступа граждан к государственной службе: конкурс проводится для граж­дан, впервые или вновь поступающих на государственную службу (то есть может не проводиться для лиц, имеющих статус государст­венного служащего); конкурс не проводится при замещении млад­ших должностей, составляющих значительную часть в составе государственной службы; конкурс для старших должно­стей проводится по представленным документам, что влечет прием заранее отобранных людей.

Ряд проблем возникает при управлении государственной службой в связи с отсутствием единого правового регулирования управлен­ческих отношений в государственных органах и управленческого характера деятельности государственных служащих. Это осложняет работу по составлению должностных инструкций (описания моде­лей должностей), требований к профессиональным и личным каче­ствам государственных служащих, программам их подготовки, пе­реподготовки и повышения квалификации.

Функции учебно-методического, научного и информационно - аналитического центра по проблемам государственной службы РФ и управления системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих осуществляет Российская академия государственной службы при Президенте РФ, учрежденная в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 1994 г. “О Российской академии государственной службе”[225] и Распоряжением Президента РФ от 01.01.01 г. “Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ” [226]. Подготовка профессиональных чиновников осуществляется в образовательных учреждениях по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Особая социальная составляющая специальности “Госу­дарственное и муниципальное управление” объективно вызывает необходимость наличия у профессорско-преподавательского состава таких учреждений статуса государственных служащих РФ.

Среди главных направлений реформирования государственной службы РФ, установленных Указом Президента РФ от 01.01.01 г., определено внедрение программ подготовки кадров для государственной службы РФ и профессионального развития государственных служащих (п.2)[227]. Основная цель совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих - рост их профессионального уровня. Для достижения поставленной цели управление государственной службой необходимо направить на создание системы непрерывного профессионального образования государственных служащих, совершенствование стандартов и программ их подготовки и профессионального развития, формирование на конкурсной основе кадрового резерва государственной службы и др. На наш взгляд, принципиальное значение имеет поставленная задача по осуществлению “управления развитием профессиональных качеств федеральных государственных служащих”[228]. Именно управление, как целенаправленное воздействие, определяет публично- правовой характер правоотношений, складывающихся на государственной службе в целях эффективного обеспечения исполнения полномочий государственных органов.

Исторический опыт функционирования управленческого аппарата советских государственных органов показывает, что для эффективной деятельности чиновников необходимы не только про­фессиональные знания, но и соответствующие навыки, опыт рабо­ты. Возникает вопрос в том, должен ли гражданин обучаться по специальности “Государственное и муниципальное управление” по программе высшего образования или программе переподготовки на базе средне - специального и высшего образования. Лица, получившие выс­шее образование по специальности “Государственное и муници­пальное управление”, после окончания обучения могут быть назначены лишь на младшие государственные должности государственной службы, так как в соответствии с Указом Президента РФ от 30 ян­варя 1996 г. “О квалификационных требованиях по госу­дарственным должностям федеральной государственной службы” для замещения государственных должностей государственной службы наряду с соответствующим видом образования установлены квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности[229]. В то же время для замещения младших государственных долж­ностей государственной службы не предъявляются требования ни к уровню образования, ни к стажу работы. Отсюда получается, что молодые специалисты, как правило, не имеющие стажа работы, могут посту­пить только на те должности, на которых наличие высшего образо­вания не требуется. Соответственно у них отсутствует профессиональный инте­рес к осуществлению должностных функций. Эта проблема, думается, может быть решена следующим образом. Во-первых, подготовка специалистов по специальности “Государственное и муниципальное управление” должна осуществ­ляться только в форме целевого заказа государственных органов и органов местного самоуправления в порядке, установленном Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. “О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих” [230], а также постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. “Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти”[231]. При этом обучение должно как можно больше быть сопряженным с практикой. Более того, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в нормативные правовые акты, которые позволяли бы заключать трудовые договоры о про­хождении государственной службы на младших государственных должностях государственной службы студентами дневной формы обучения. Во - вторых, наряду с практикой зарубежных стажировок государственных и муниципальных служащих особое внимание уделить стажировкам преподавателей высших образовательных уч­реждений, готовящих специалистов по специальности “Государст­венное и муниципальное управление”. В-третьих, необходимо раз­вернуть систему среднего образования для подготовки государст­венных и муниципальных служащих.

В управлении государственной службой как профессиональной деятельностью важное место отводится аттестации государственных служащих. Аттестация государственного служащего призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного органа по подбору, повышению квалификации государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего замещаемой государственной должности государственной службы, а также решению вопроса о присвоении государственному служащему очередного квалификационного разряда (ст.24 Федерального закона 1995 г.). Государственный служащий подлежит аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Организация, подготовка и проведение аттестации государственных служащих должны регулироваться специальным федеральным законом и законами субъектов РФ (п.3 ст. 24 Федерального закона 1995 г.). Порядок и условия аттестации государственных служащих федеральных государственных органов регулируются в настоящее время Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. “Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего”[232]. В субъектах РФ вопросы аттестации государственных служащих регулируются законами субъектов РФ о государственной службе или специальными нормативными правовыми актами субъектов РФ о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих. Например, закон Республики Алтай от 01.01.01 “Об аттестации государственных и муниципальных служащих Республики Алтай”[233], закон Алтайского края от 5 июня 1996 г “Об аттестации государственного служащего”[234], Закон Новгородской области от 01.01.01 г. “Об аттестации областных государственных служащих и муниципальных служащих в Новгородской области”[235], Закон Ямало- Ненецкого автономного округа от 01.01.01 г. “Об аттестации государственных служащих Ямало-Ненецкого автономного округа”[236], постановление администрации Калужской области от 5 апреля 1996 г. “Об утверждении положения о проведении аттестации государственного служащего”[237] и др.

Признание аттестационной комиссией государственного служащего несоответствующим замещаемой должности может повлечь постановку вопроса о его профессиональной переподготовке либо с его согласия о переводе на нижестоящую (другую) должность или увольнение.

Аттестация как кадровая технология давно применяется в трудовых правоотношениях. В отношении государственных служащих аттестация имеет свои особенности, определяемые сущностью государственной службы. Факт соответствия государственного служащего замещаемой государственной должности государственной службы устанавливается с точки зрения его соответствия квалификационным требованиям по уровню образования, стажу и опыту работы, а также по знанию норм Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов применительно к замещаемой должности. Такой механизм способствует объективной оценке профессионализма и компетентности государственного служащего. Кроме того, принятый Трудовой кодекс РФ в качестве обязательного основания для увольнения работника в случае несоответствия занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации требует подтверждения этого факта результатами аттестации (ст. 81).

Изложенное выше свидетельствует о том, что в отраслевом законодательстве заложены основные положения правового регулирования управления государственной службой применительно к объекту профессиональная деятельность государственных служащих. Вместе с тем, в федеральном законодательстве отсутствуют нормативные правовые акты по резерву на замещение государственной должности государственной службы. В этой связи законодательство субъектов РФ значительно опережает федеральное. Управление резервом как важным объектом управления государственной службой рассматривается в третьем параграфе настоящей главы.

В федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)” определено, что формирование системы управления государственной службой необходимо “для обеспечение единства государственной службы РФ, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих”[238]. Следовательно, на наш взгляд, управление государственной службой можно представлять в широком смысле как организующую деятельность соответствующих субъектов, направленную на обеспечение функционирования государственной службы, а также как деятельность специально уполномоченных субъектов управления.

Что касается специального субъекта управления государственной службой, то он в нормативной форме определен гл.5 “Обеспечение эффективности государственной службы” Федерального закона 1995 г. Что касается высшего специального субъекта, то им обозначен Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, состоящий из равного числа представителей Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также высших органов судебной власти РФ (ст.26), и наделенный координационными, совещательными и аналитическими функциями. В частности, он должен анализировать состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координировать разработку проектов нормативных правовых актов по вопросам организации государст­венной службы; организовывать совместно с соответствующими госу­дарственными органами работу по формированию конкурсных ко­миссий, проведению аттестаций и государственных квалификацион­ных экзаменов, информировать граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государствен­ной службы; координировать методическую работу органов по вопро­сам государственной службы и кадровых служб государственных органов; разрабатывать предложения по формированию реестра го­сударственных должностей в РФ и внесению в него изменений; вести Федеральный реестр государственных слу­жащих; осуществлять методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации госу­дарственных служащих, а также формировать резерв на замеще­ние вакантных государственных должностей федеральной государ­ственной службы (ч.2 ст.26). К сожалению, многие из указанных направлений деятельности Совета не реализуются, и управление государственной службой со стороны Совета не осуществляется. Отчасти, наверное, это связано с тем, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ не является государственным органом и не имеет организационно- распорядительных функций. Между тем анализ нормативной базы федеральной государственной службы и ее применения в аппаратах высших органов всех ветвей государственной власти не оставляет сомнений в том, что Президент РФ управляет всей федеральной государственной службой, внося соответствующие изменения в связи со складывающими обстоятельствами. Например, ст. 17 Федерального закона 1995 г. установлена форма оплаты труда – денежное содержание, которое состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Указами же Президента РФ для отдельных категорий государственных служащих вместо денежного содержания была введена другая форма оплаты – денежное вознаграждение[239]. Президент РФ не только устанавливает формы оплаты труда государственных служащих, не предусмотренные законом, но и определяет социальные гарантии государственным служащим также в нарушение порядка, установленного законом. Указами Президента РФ регулируются вопросы конкурсного отбора и аттестации государственных служащих, присвоения им квалификационных разрядов, аналогично урегулированы и иные вопросы, в частности, даже нормы командировочных расходов государственных служащих. Президентом РФ на протяжении небольшого промежутка времени создавались структуры, в введение которых входили непосредственно вопросы управления государственной службой. Например, Совет по кадровой политике при Президенте РФ[240], Управление федеральной государственной службы Президента РФ[241], Управление кадровой политики Президента РФ[242]и в настоящее время осуществляет свою деятельность Управление кадров Президента РФ в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 01.01.01 г.[243].

Бесспорно, что действия Президента РФ по управлению федеральной государственной службой способствуют её консолидации в единый институт федеральной государственной службы. Но вот насколько это соответствует нормам Федерального закона 1995 г., где Президенту РФ и создаваемому при нем Совету по вопросам государственной службы отведена роль методического и информационно- аналитического центра обеспечения управления государственной службой, остается проблематичным. Особенно это касается тех вопросов федеральной государственной службы, которые связаны с разделением властей.

В юридической литературе высказываются мнения о том, что Федеральный закон 1995 г. не обеспечил на практике эффективного управления государственной службой как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ[244]. Ю. А. Розенбаум предлагал построить единую систему органов управления государственной службой, без чего невозможно добиться и самого единства государственной службы. Органы управления государственной службой, по мнению ученого, включая службы кадров министерств и ведомств, образуя единую систему управления, тем не менее находятся как бы в двойном подчинении: со стороны федеральных органов управления государственной службы и со стороны самих государственных органов[245]. На наш взгляд в развитие этого предложения представляется необходимым придание Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ статуса специального уполномоченного государственного органа Российской Федерации, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту РФ. При этом его основными задачами могли бы выступать разработка и реализация федеральной политики в области реформирования гражданской государственной службы РФ; организация работы по кадровому обеспечению гражданской государственной службы и предупреждению коррупции в государственных органах; организация работы по повышению эффективности системы гражданской государственной службы, а также разъяснение роли и места государственной службы в становлении новой российской государственности. На Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ могли быть возложены следующие полномочия: участие в разработке и реализации государственных программ в области гражданской государственной службы; разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы государственной службы, а также принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, обязательных в системе государственной службы; разработка и утверждение типовых квалификационных требований для замещения соответствующих государственных должностей государственной службы; разъяснение по вопросам применения требований, инструкций, правил, стандартов в области государственной службы; ведение мониторинга состояния кадров гражданской государственной службы РФ, включая государственных служащих государственных органов субъекта РФ и муниципальных служащих, а также формирование кадрового резерва государственной службы; рассмотрение жалоб государственных служащих на действия и решения государственных органов или должностных лиц по вопросам применения законодательства о государственной службе; координация деятельности государственных органов по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, а также координация формирования и размещения государственного заказа по программам переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; определение порядка проведения конкурса на замещение государственной должности государственной службы и осуществление контроля за правильностью его проведения; др.

На наш взгляд, в федеральных округах могли быть созданы подчиненные Совету по вопросам гражданской государственной службы при Президенте РФ территориальные подразделения.

Федеральный закон 1995 г. определяет кадровую службу государственного органа тоже как специальный субъект управления государственной службой. В частности, она обеспечивает проведение конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы; оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих; консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой; анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих (ст. 28).

Система органов управления гражданской государственной службой наряду со специальными органами, ведающими лишь общими вопросами, включает руководителей государственных органов и их структурных подразделений. Они назначают на государственные должности государственной службы, применяют меры поощрения и взыскания, а также решают вопросы конкретной организации деятельности государственных служащих, связанной с реализацией полномочий государственных органов.

Таким образом, в отраслевом законодательстве РФ заложены правовые основы управления государственной службой. Однако следует отметить, что в правовом регулировании управления государственной службой преобладает частно - правовое начало. С таким подходом согласиться нельзя. Как справедливо отмечает А. А. Гришковец, “в условиях России, где влияние государства на все области общественной жизни традиционно сильно, в сфере государственной службы необходимо не просто сохранить, но и заметно усилить имеющиеся публично - правовые начала”[246]. Следовательно, нормативное правовое регулирование управления государственной службой по отношению к трудовому законодательству РФ должно носить преимущественно автономный характер. Кроме того, разработка и совершенствование государственной кадровой политики, развитие законодательства РФ о государственной службе, координация деятельности государственных органов по вопросам приема на государственную службу, её прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих требуют создания системы управления государственной службы. Исторический отечественный опыт функционирования государственной службы свидетельствует, что эффективность государственной службы в решающей мере зависит от организации управления данным институтом, а также создания специального государственного органа. Подтверждением перспективности высказанных предложений могут служить положения федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)” о том, что формирование системы управления государственной службой осуществляется на основе “единства системы управления государственной службой Российской Федерации и её разделения на федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации”.

2.3. Законодательство субъектов Российской Федерации об управлении государственной службой: состояние, проблемы, пути совершенствования

Государственная служба субъектов РФ по форме и содержанию соответствует федеральной государственной службе, тем самым, подтверждая принцип единства государственной службы Российской Федерации. Важной особенностью правового регулирования государственно-служебных отношений в субъектах РФ является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государственной службы, а также установление исчерпывающего перечня вопросов, по которым в субъектах может осуществляться собственное правовое регулирование. К ним, например, относятся квалификационные требования к государственным должностям государственной службы; порядок ведения личных дел государственных служащих; поощрение государственных служащих; обеспечение гарантий для государственных служащих; финансирование государственной службы и др.[247]

Правовое регулирование управления государственной службой субъектов Российской Федерации, как системное явление, представляет собой правовое регулирование управления государственной службой субъекта РФ в качестве профессиональной деятельности государственных служащих и правовое регулирование управления кадровым резервом для замещения вакантных государственных должностей государственной службы субъекта РФ. Оно осуществляется посредством Федерального закона от 01.01.01 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации”, конституций (уставов) субъектов РФ, законов и подзаконных актов субъектов РФ по вопросам его государственной службы. Практически все субъекты РФ разработали и приняли законы о государственной службе, регулирующие государственно-служебные отношения в соответствующих субъектах Федерации[248]. Анализируя правовой статус государственных служащих, А. А. Гришковец отмечает, что если правовой статус федеральных государственных служащих урегулирован преимущественно подзаконными актами Президента РФ и Правительства РФ, то в противоположность этому большинство субъектов РФ уже приняли специальные законы о государственной службой[249]. Существуют общеаналитические исследования нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам их государственной службы, в частности изучение проблем государственной службы в субъектах Западной Сибири[250]. Принимаемые в субъектах РФ законодательные акты, не должны противоречить Конституции РФ и Федеральному закону 1995г, в силу того, что государственная служба субъектов РФ, следовательно, и управление ею, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это обеспечивает реализацию принципа единства основных требований, предъявляемых к государственной службе РФ. В законодательстве большинства субъектов РФ указанные тенденции нашли закрепление. Например, в уставах Алтайского края, Новосибирской, Тюменской и Свердловской областей отмечено, что в ведении данных субъектов их государственная служба находится в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации[251]. В нормативных правовых актах ряда других субъектов Российской Федерации (Республики Алтай, Иркутской, Омской, Томской областей) государственная служба признана находящейся в их самостоятельном ведении[252]. Примечательна законодательная практика Новосибирской и Свердловской областей. В уставах Новосибирской и Свердловской областей содержится глава, посвященная вопросам организации, функционирования и управления государственной службой области, основам правового статуса государственных служащих. Например, согласно ст. 75 Устава Новосибирской области, государственная служба осуществляется на государственных должностях в областном Совете депутатов, Уставном суде, контрольно-счетной палате, администрации области и иных органах государственной власти Новосибирской области[253]. “Правовое регулирование государственной службы Новосибирской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, настоящим уставом и законом области”[254]. Уставом Свердловской области установлено, что “государственная служба в Свердловской области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции”[255].