Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно – правовое исследование (стр. 3 )

В проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации” не говорится о специальном органе по управлению государственной службой. Однако такое положение в законопроекте присутствовало. По мнению некоторых исследователей статья из законопроекта была изъята по причине “политической сущности”[70]. Иными словами, возникло опасение, что такой орган станет “суперминистерством”, которое поднимется чуть ли не выше Президента [71]. На сегодня функции по управлению кадровым составом на государственной службе разнесены по разным ведомствам: частично их исполняет Администрация Президента РФ, частично Министерство труда и социального развития РФ, аппарат Правительства РФ и Министерство финансов РФ. На наш взгляд, не вызывает сомнений логичность суждения о необходимости создания единой структуры по управлению государственной службой. Следует отметить, что такой орган не может быть в системе исполнительной власти. Иначе возникнет противоречие с принципом разделения властей (управление аппаратами Совета Федерации, Государственной Думы и аппаратами судов). На наш взгляд, орган по управлению государственной службой должен иметь статус специального уполномоченного органа, подчиненного Президенту РФ.

Представляется необходимым придание Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ статуса государственного органа Российской Федерации. При этом его основными задачами могли бы выступать разработка и реализация федеральной политики в области реформирования государственной службы РФ; организация работы по кадровому обеспечению государственной службы и предупреждению коррупции в государственных органах; организация работы по повышению эффективности системы государственной службы, а также разъяснение роли и места государственной службы в становлении новой российской государственности.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен быть наделен в пределах своей компетенции правом издавать нормативные правовые акты, обязательные в системе государственной службы; давать разъяснения по вопросам применения требований, инструкций, правил, стандартов в области государственной службы; запрашивать и получать от государственных органов информацию по вопросам государственной службы; осуществлять контроль за соблюдением законодательства о государственной службе, принимать решения в пределах своей компетенции, вносить в соответствующие государственные органы предложения об исправлении нарушений и наказании виновных; создавать в установленном порядке специальные образовательные, научно-исследовательские, информационные и аналитические организации; выступать единым государственным заказчиком по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, осуществлять взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам организации и деятельности муниципальной службы и др.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен возглавить руководитель (например, председатель), назначаемый Президентом РФ. В структуре Совета образуется коллегия, членами которой должны быть, в свою очередь, руководители специальных органов по управлению государственной службой Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов РФ, прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Центрального Банка РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, а также руководители специальных органов по управлению государственной службы субъектов РФ.

В качестве объектов управления государственной службой можно рассматривать профессиональную деятельность государственных служащих и кадровый резерв для замещения вакантных государственных должностей государственной службы. Из содержания норм Федерального закона 1995 г. следует, что государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2). Следовательно, управление государственной службой – это воздействие, прежде всего, на основную её составляющую - профессиональную деятельность. Управлять профессиональной деятельностью - это значит, воздействовать на отношения, связанные с поступлением на службу, прохождением службы и её прекращением, а также на основы правового статуса государственных служащих.

В условиях продолжающегося реформирования государственной службы необходимо обеспечение непрерывности и преемственности государственного управления, его совершенствования на основе подбора, подготовки и выдвижения кадров, способных профессионально и эффективно реализовать задачи и функции государственных органов. В этом случае важная роль должна отводиться кадровому резерву для замещения государственных должностей государственной службы как особому объекту управления государственной службой.

В-третьих, субъекты управления государственной службой должны руководствоваться принципами, определяющими сущность их целенаправленного воздействия. Следует заметить, что вопрос о принципах управления государственной службой сегодня не находит развернутого анализа. Преимущественно речь идет о принципах организации государственной службы [72], которые закрепляются Конституцией РФ, Федеральным законом 1995 г., рядом иных федеральных законов и отдельными указами Президента РФ. В развитие устанавливаемых нормами права принципов организации государственной службы можно выделить ряд принципов, на которых основывается управление государственной службой. Среди них, условно говоря, конституционные и организационно-правовые принципы.

К конституционным принципам управления государственной службой относятся принципы высшей юридической силы и верховенства Конституции РФ; соблюдения и защиты прав и свобод личности; разделения властей; единства системы государственных органов и службы, обеспечивающей их деятельность; федерализма; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии с предъявляемыми специальными качествами, в т. ч. профессиональной подготовкой.

Организационно-правовые принципы есть принципы, вытекающие из регулирования управления государственной службой текущими законами и подзаконными актами, включая ведомственные нормативные акты. Соответственно к этой группе можно отнести принципы разделения труда в государственной службе; рациональной организации управления государственной службой; иерархичного построения организационных связей внутри государственной службы; профессионализма и компетентности государственных служащих; оперативности и служебной ответственности в деятельности государственных служащих; сочетания начал государственного и общественного управления; формирования и учета общественного мнения.

Содержание принципов управления государственной службой указывает на их особое социальное значение. Именно в принципах управления выражается сущность управления государственной службой различных государственных органов. Одновременно определяются место и роль управления государственной службой в системе государственного управления, механизм воздействия субъектов управления на государственную службу. Стройность принципов управления государственной службой определяют также своеобразие правового статуса государственных служащих различных государственных органов, обеспечивая бюрократические начала (в позитивном смысле) единой системы государственного управления. Справедливость этого положения подтверждается требованиями к служебной деятельности государственных служащих, предъявляемыми Указом Президента РФ от 01.01.01 г. “Об общих принципах служебного поведения государственных служащих”[73]. Указывая на важность выработки и соблюдения принципов управления государственной службой, следует признать, что конституционные принципы управления государственной службой находят развернутое закрепление в Конституции РФ, федеральных конституционных и базовых федеральных законах, устанавливающих правовой статус государственных органов и их государственной службы. Вместе с тем вопрос о правовом закреплении организационно-правовых принципов управления государственной службой остается открытым. Очевидно, назрело время дополнить Федеральный закон 1995 г. положениями, устанавливающими принципы управления государственной службой организационно-правового характера. Кроме того, необходимо акцентировать внимание на организационно-правовых принципах управления государственной службой в нормативных правовых актах, устанавливающих статус государственного органа, структуру органов и порядок их деятельности. К сожалению, ни в Указе Президента РФ от 01.01.01 г. “О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)”[74], ни в проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации” не определены принципы управления государственной службой.

В-четвертых, содержание управления государственной службой составляется деятельность субъектов управления по осуществлению своих функций при помощи создаваемых ими структур. Это и образует процесс управляющего воздействия на государственную службу. Функции управления государственной службой в науке не разработаны. Они нуждаются в серьезном научном обосновании как важный элемент понятийного аппарата теории управления.

На этом фоне обращают на себя внимание выделение и классификация функций управления (как родового понятия) профессором В. А. Столяровой[75]. Заслуживают внимание выделяемые учеными Российской академии государственной службы (РАГС) при Президенте РФ специфические функции управления персоналом государственной службы [76]. Однако функции управления государственной службы в целом остаются вне поля зрения исследователей. По нашему мнению, функции управления государственной службой - это основные направления содержания деятельности субъектов управления по управлению государственной службой.

Правомерно выделить общие функции управления, применяемые для любого процесса управления (прогнозирование, планирование, организация, координация, регулирование, контроль), и специфические, являющиеся средством осуществления общих функций управления. К специфическим функциям управления государственной службой могут быть отнесены функции административно-правовая, кадрового планирования, организационно- технологическая и социально-правовая. Административно-правовая функция отражает компетенцию субъектов управления на основе законодательства о государственной службе. Сущность этой функции проявляется в нормативном правовом регулировании управления государственной службой, ранжировании государственных должностей и установлении их специализаций, назначении на государственную службу и увольнении с неё, соблюдении требований и условий при прохождении государственной службы и др. На основе функции кадрового планирования определяется потребность в кадрах государственных служащих. Сущность её заключается в оценке имеющегося кадрового потенциала государственной службы и определении потребностей в кадрах на будущее. Эта функция предполагает наличие планов, прогнозов и программ, в частности, по формированию кадрового резерва на замещение вакантных государственных должностей государственной службы. Организационно-технологическая функция включает подготовку и реализацию предложений по совершенствованию организационной структуры государственных органов и государственной службы, применение современных технологий в деятельности государственных служащих, организацию обучения государственных служащих, включая повышение квалификации и их переподготовку, и пр. Социально - правовая функция связана с определением уровня денежного содержания и социальных гарантий для государственных служащих и др. Таким образом, функции управления государственной службой, являясь основными направлениями содержания деятельности субъектов управления, выступают основным структурообразующим фактором этих субъектов.

В-пятых, воздействие субъектов управления на государственную службу осуществляется различными способами. По мнению Д. Н. Бахраха, систему способов воздействия можно понимать как метод административного воздействия[77]. Следовательно, в качестве методов управления государственной службой могут рассматриваться соответствующие способы воздействия на государственную службу, состоящие из средств, приемов и действий. В юридической литературе принято говорить о трех методах воздействия - убеждении, принуждении и поощрении[78].

В сфере управления государственной службой также проявляется действие универсальных методов управления – убеждения, поощрения и принуждения. Убеждение в управлении государственной службой проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных и организационных мер для формирования, прежде всего, воли государственного служащего или её преобразования. Убеждение обеспечивает достижение единства воли законодательного органа, руководителя государственного органа (как субъектов управления) и государственных служащих, которое является необходимым условием для реализации задач и функций государственной службы. Основными способами убеждения в управлении государственной службой выступают подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих; разъяснение нормативных правовых актов, а также происходящих событий и фактов; обмен опытом в организации и функционировании государственной службы. Практическим применением метода убеждения в управлении государственной службой является утверждение Указом Президента РФ от 01.01.01 г. “Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих” основ поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. В этой связи, по мнению ученых РАГС при Президенте РФ, важное значение могло бы иметь принятие Этического кодекса государственного служащего, проект которого давно разработан, но до настоящего времени не принят[79]. Этические кодексы государственных служащих приняты в США (в 1958 г. “Моральный кодекс”), Великобритании (“Кодекс этики государственных служащих”) и других странах, которые регулируют поведение государственных служащих специальными нормами[80].

К средствам убеждения, применяемым при осуществлении управления государственной службой, можно отнести, например, четкую организацию работы в государственном органе, эффективную организацию контроля, своевременное и гласное применение к виновным государственным служащим принудительных мер, хорошую организацию борьбы с неправомерными действиями государственных служащих и государственных органов.

Федеральный закон 1995 г. предусматривает поощрение государственных служащих. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 13). Поощрение как метод управления государственной службой является способом воздействия, который через интерес и сознание направляет волю государственных служащих на успешное и добросовестное исполнение своих должностных обязанностей, а также на совершение необходимых с точки зрения субъекта управления действий (например, выполнение заданий особой важности и сложности).

К средствам поощрения относят объявление благодарности, награждение грамотой, ценным подарком, премирование, досрочное присвоение очередного квалификационного разряда, увеличение надбавки к должностному окладу за выслугу лет и др.

Принуждение в управлении государственной службой может рассматриваться в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого при нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований законодательства о государственной службе оно выражается в применении к государственным служащим дисциплинарной, а также административной и уголовной ответственности.

С учетом содержания управляющего воздействия распространено деление административно-правовых методов на административные и экономические[81]. Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств прямого или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов управления. Примером использования в управлении государственной службой прямых и косвенных административных методов могут служить нормы Федерального закона 1995 г. Наряду с прямыми административными предписаниями, например, об ограничениях, связанных с государственной службой (ст.11), содержатся и управляющие средства косвенного характера (например, ст.13 о поощрении государственных служащих).

Применяя вышеуказанный подход классификации методов управления (как родового понятия) к управлению государственной службой, можно назвать тогда в качестве методов управления государственной службой также методы властного административно - правового воздействия: нормативно-правовое воздействие, метод организации, правонаделение, временное ограничение полномочий и др.[82] Способами нормативно-правового воздействия в управлении государственной службой выступают запреты, ограничения, обязывания, дозволения, рекомендации и поощрения. Метод организации состоит из таких способов как создание, объединение и упразднение государственных должностей государственной службы, государственных органов, распределение и перераспределение полномочий и соподчиненности. Правонаделение как метод проявляется, например, при назначении лица на государственную должность государственной службы, а также при наделении государственного служащего специальными полномочиями для выполнения соответствующих поручений и др. Временное ограничение полномочий представляет собой ограничение полномочий соответствующих государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, например, в условиях военного и чрезвычайного положения.

Таким образом, представленная система управления государственной службой дает основания определить управление государственной службой как целенаправленное воздействие федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов (включая специальные государственные органы), органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности категории “А”, и других должностных лиц на профессиональную служебную деятельность государственных служащих и кадровый резерв для замещения вакантных государственных должностей государственной службы.

1.3. История развития управления государственной гражданской службой России

В условиях обновления принципов и механизма государственного строительства в России особую актуальность приобретает изучение отечественного исторического опыта управления государственной службой. Анализ исторической практики управления государственной службой, выявление её основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для выбора оптимальной модели управления современной государственной службой.

На наш взгляд, правомерно выделение авторами учебного пособия “История государственной службы в России 18-20 века” четырех периодов в истории государственной службы, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков: 17 век - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений “приказов” в устойчивые должности; 18 век - кардинальное изменение принципов управления государственной службой на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего; 19 век - расцвет бюрократического государства и усиление роли в нем государственной службы; 20 век - советский период, революционное новаторство и сущностная преемственность в организации и управлении государственной службой, формирование советской номенклатуры[83]. В начале 90-х годов, когда в стране начались кардинальные экономические, политические и правовые перемены, стал зарождаться новый тип государственной службы.

Итак, формирование государственной службы и процесса управления ею является результатом длительного исторического времени. Предметом постоянного внимания досоветских государствоведов были проблемы становления, организации и управления государственной службой. В связи с важной ролью государственной службы для эффективного функционирования государства ученые юристы дореволюционной России определяли сущность государственной службы, её цели, задачи и функции, а также основные методы управления государственной службой. Например, Н. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являлись его служащими и проводили в жизнь волю государства[84]. По мнению А. Яновского, государственная служба – это отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение государственной должности, то есть обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства [85].Выдающийся государствовед, один из основоположников государственного права как науки в  Д. Градовский писал, что под “именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности” [86]. Его ученик Н. М. Коркунов характеризовал государственную службу как “особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности”[87]. Известный государствовед конца 19 века В. В. Ивановский определял государственную службу как “свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично - обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего”[88]. На наш взгляд, наиболее четко определил сущность государственной службы О. Эйхельман. По его мнению, государственная служба есть “исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии”[89]. В этом определении государственной службы указаны такие её основные признаки, которые также отмечаются современными исследователями и установлены Федеральным законом 1995 г. (ст. 2 и 3).

Наряду с определением сущности государственной службы в трудах российских государствоведов высказывались справедливые мнения относительно целей, задач и функций государственной службы. В качестве основных целей и задач государственной службы назывались такие, как установление прочной связи между государством и обществом на основе законодательной базы; разработка условий и порядка приема кадров в государственные органы и их продвижение по службе; нормативное правовое регулирование прав, обязанностей и функций должностных лиц, формирование системы подготовки государственных служащих и др.[90].

В работах В. М. Грибовского, Н. Нелидова и других ученых назывались основные методы управления государственной службой: анализ профессионального уровня “административных кадров”; выработка квалификационных характеристик должностей; установление порядка назначения лиц, их перемещения и увольнения; создание механизма контроля за исполнением должностных обязанностей, использование различных норм оценки деловых и других качеств служащих, в том числе аттестаций, экзаменов, испытательных сроков; разработка системы поощрений за добросовестную работу и взысканий за нарушение требований устава о гражданской службе и др.[91]

В советский период времени исследование вопросов государственной службы утеряло свое значение. Как справедливо отмечает известный юрист Б. М. Лазарев, отечественные правоведы не любили писать о правовом регулировании государственной службы. Они писали лишь о том, “как хороша государственная служба в СССР и чем она отличается от службы в буржуазных государствах”[92]. Вместе с тем, выходили отдельные учебники по государственной службе и рассматривались её вопросы в учебниках по административному праву[93].

Как справедливо отмечает В. П. Мельников, в качестве особенностей процесса формирования государственной гражданской службы в самостоятельный вид службы и управления ею выступало, с одной стороны становление её в обстановке утверждения российского централизованного государства, а с другой стороны окончание оформления её приходилось на время перерастания сословно-монархического слоя в абсолютную монархию[94].

В допетровской Руси 16-17 веков служба была повинностью, отбываемой государю и государству, и рассматривалась не иначе, как “государева служба”. Уход со службы без согласия государя, квалифицировался как преступление. Так, Соборное Уложение 1649 г. содержало специальную главу “О службе всяких ратных людей Московского государства”. В статье 8 Уложения было установлено, что за уход со службы в первый раз применяется физическое наказание (“бити кнутом”), во второй раз - наряду с физическим наказанием (“бити кнутом”) уменьшали поместный оклад, в третий раз - били кнутом и отнимали поместье[95]. Основным субъектом управления выступал государь, который, опираясь на Боярскую думу, отраслевые и территориальные приказы, местные приказные избы, воеводские администрации, управлял “служилыми людьми”. Важное место в системе управления службой в тот период занимал Государев двор, который в рамках царской власти являлся определенным подобием центрального аппарата, своего рода объединением высших государственных служащих до петровских реформ начала 18 века. На руководящие должности выдвигались люди из высших слоев общества, принадлежащие древним, знатным боярским и титулованным княжеским родам. Местничество мешало выдвижению на службу на основе деловых качеств[96].

В. П. Мельников определяет некоторые особенности правового статуса “служилых людей”. Во-первых, полная личная зависимость от государя, передача собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя. Во-вторых, служба по “приказу”, распоряжению свыше; беспрекословное принятие поручения, готовность взять на себя обязанности той или иной должности в указанной сфере государственного управления. В-третьих, отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов службы в единую “государеву службу”. Это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене профиля должностей, увеличивало возможность оказаться в “немилости” у государя или непосредственного начальника и потерять должность[97].

Существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение были оформлены законодательно в первой четверти 18 века. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с принятием закона от 01.01.01 г. “Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был”.[98] Табель о рангах устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена единая система чинов, номенклатура должностей, их ранжирование в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. Особенно важно, что Табелью вводилась не иерархия чинов, а иерархия должностей. Именно должность служила в качестве основания для производства в соответствующий чин. Служащий гражданского ведомства, обладавший чином, стал именоваться чиновником. Следовательно, с принятием закона “Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных…” было создано правовое основание для выделения государственной гражданской службы в самостоятельную сферу профессиональной управленческой деятельности и формирования служащих в качестве особой профессионально-социальной группы.

Становление гражданской государственной службы потребовало утверждение основных принципов её управления. Из содержания нормативных правовых актов 18-19 веков о государственной службе можно определить следующие важнейшие принципы её управления: полное соответствие действий чиновников всех уровней законам Российского государства, централизм в управлении, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и государственных служащих руководящим властным структурам, ответственность за исполнение должностных обязанностей, компетентность и другие.

В этой связи в Указе Петра 1 от 01.01.01 г. обращено внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов государства всеми гражданами и в первую очередь государственными служащими. Указ предписывал все “дела вершить” на основе законов. А если кто “сей наш указ преступит”, говорилось в документе, “тот яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертью без всякой пощады, и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину впадет”[99]. От государственных служащих требовалась основанная на законе четкая и интенсивная работа. В Указе Петра 1 “О безволокитном и правом вершении дел” (1719 г.) устанавливалось, что дела должны решаться в соответствии правительственными рескриптами и “без замедления”[100].

Правовую основу для осуществления управления государственной службой того времени создавал, в частности, Генеральный Регламент. Им устанавливались определенные нормы во взаимоотношениях между руководящими должностными лицами и их подчиненными. Служащим коллегий, канцелярий и контор надлежало уважительно относиться к президентам, вице-президентам и другим вышестоящим начальникам, исполнять их распоряжения по службе. Со своей стороны, согласно Генеральному Регламенту президенты не должны были допускать превышение власти, не могли давать подчиненным поручения, не соответствующие их чину и должности, а также запрещались “грубости” в отношении к служащим, “побои” и другие “непорядочные” действия. За нарушение этих требований Регламент предписывал наказывать “начальствующих лиц” штрафом [101]. Генеральный Регламент установил основные нормы, определявшие отношения служащих с государством. От служащих требовалось “верность службе”, высокая ответственность, решение дел с позиций государственных интересов и в соответствии с законами, но “ни по дружбе, или по вражде, или из-за взяток”. В перечень обязанностей служащих входили правильное оформление документов, представление объективной информации, сохранение государственной тайны, строгое соблюдение правил делопроизводства. В аппарате государственного управления утверждалась высокая исполнительская дисциплина. “Все подчиненные …, - говорилось в Указе Петра 1 от 01.01.01 г., - должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу”[102].

При осуществлении управления государственной службой важное значение отводилось вопросам подбора и расстановки чиновников, которые включали в себя такие основные требования, как сословное происхождение и уровень знаний. Табель о рангах, имея дворянскую направленность, в первую очередь обеспечила дворянству предоставление льготных прав для получения тех или иных должностей в государственных органах. Вместе с тем, на службу принимались лица, окончившие университеты и некоторые другие учебные заведения, а также граждане с ученой степенью, преимущество имели лица, “знающие юриспруденцию”[103].

В управлении гражданской государственной службой важное место занимали вопросы о порядке назначения на должности, а также правила чинопроизводства. В Табели о рангах были заложены основные принципы, в соответствии с которыми осуществлялось служебное продвижение государственных служащих. К ним относились стаж работы на той или иной должности, заслуги перед государством, образование и опыт административной работы [104]. Тем самым закладывались правовые основы карьерной государственной службы.

Выше уже отмечалось, что законодательное установление гражданской государственной службы в качестве особого вида трудовой деятельности произошло в 1722 г. с принятием Табели о рангах. В свою очередь это определило и основные объекты управления государственной службой, важное место среди которых занимал социальный статус гражданских служащих. Для активного притока в государственные органы квалифицированных специалистов и их стимулирования к эффективной деятельности по выполнению функций государственных органов российское государство должно было поддерживать устойчивый интерес чиновников к службе.

Правовые основы социального статуса государственных служащих уже были определены в Генеральном Регламенте (1720 г.), Табели о рангах (1722 г.). Служащие в центральных и местных органах квалифицировались как представители субъекта верховной власти, то есть царя. Поэтому все сословия в отношениях с государственными служащими должны были считаться с их официальными распоряжениями и оказывать им соответствующее их статусу уважение[105]. Согласно положениям Табели о рангах среди форм социальной защиты государственных служащих важнейшее место занимало обеспечение соответствующего их статусу жизненного уровня. Если до петровских реформ денежное жалованье было дополнением к поместному и натуральному жалованьям, то с годов оно приобрело самостоятельную роль[106]. Для всех должностей были введены соответствующие денежные годовые оклады. Окончательно перевод гражданских служащих на денежное содержание был завершен в годы царствования Екатерины 2. По манифесту 1763 г. жалованье было назначено не только классным чиновникам, но и канцелярским служителям[107]. Таким образом, ликвидировав остатки системы кормлений и перевод на денежное содержание чиновников, правительство стремилось поднять престиж гражданской службы, её привлекательность для образованных людей.

В деятельности российского правительства по управлению социальным статусом государственных служащих особое значение имело назначение им государственных пенсий (социальное призрение). Правовые основы социального призрения начинают формироваться в петровскую эпоху. В течение годов Петром 1 и Правительствующим Сенатом были приняты уставы, регламенты и указы, которые обеспечивали правовое регулирование социального призрения “воинских, статских и придворных чинов”. Екатерина 2, стремясь улучшить работу государственного аппарата, не только увеличила расходы на содержание чиновников, но и в 1764 году специальным указом ввела пенсии для государственных служащих[108].

В последующем законодательство об управлении гражданской государственной службой было дополнено нормативными правовыми актами правительства, а также указами Александра 1, Николая 1, Николая 2.

На базе передовых идей 18 века Александром 1 под влиянием М. М. Сперанского была предпринята попытка рационализации управления государственной гражданской службы. В результате чего были образованы министерства и Государственный Совет, в систему чинопроизводства введен критерий образования. В Указе Александра 1 от 6 августа 1809 года “О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники” было установлено, что для производства в чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5 класс) требовалось, помимо соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся программе [109]. Однако, в период царствования Николая 1 законами 1827и 1834 годов при производстве в чин важным критерием был вновь принцип выслуги лет, а уровень образованности уже имел малое значение[110].