Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно – правовое исследование (стр. 5 )

В качестве основного источника конституционно-правового регулирования выступает Конституция РФ 1993 г. В силу всеобщего характера нормы федеральной конституции распространяют свое действие не только на федеральных государственные органы, их должностных лиц, но и на государственные органы субъектов РФ, их должностных лиц, органы местного самоуправления и их должностных лиц. Одновременно можно предположить, что учредитель конституции в контексте конституционного регулирования деятельности государственных органов выработал некоторые исходные положения для управления государственной службой РФ.

Из Преамбулы и отдельных норм Конституции РФ можно вывести цель управления государственной службой – обеспечение полномочий государственных органов в интересах народа и соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Глава 1 “Основы конституционного строя” Конституции РФ содержит нормы, устанавливающие некоторые исходные положения функционирования государственных органов и взаимоотношения с ними граждан. Среди них положения об обязанности государства (соответственно его органов и должностных лиц) признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст.2); порядке осуществления власти народа, включая осуществление этой власти через органы государственной власти (ч.2 ст.3); запрете кому-либо присваивать власть в Российской Федерации (ч.4 ст.3); верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч.2 ст. 4); федеративном устройстве государства, основанном на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч.3ст.5); осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе разделения её на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10); системе государственной власти в Российской Федерации и её субъектах (ч.1 и 2 ст.11); высшей юридической силе, прямом действии и верховенстве Конституции РФ на всей территории России, а также обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.1 и 2 ст.15).

В главе 2 “Права и свободы человека и гражданина” Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и обязательны к соблюдению для законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст.18); предусмотрено право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч.1 ст.32), а также право равного доступа к государственной службе (ч.4 ст.32). Граждане участвуют в управлении делами государства посредством референдума и свободных выборов.

Принципиальное значение в конституционном регулировании управления государственной службой занимают положения ч.4 ст.32 Конституции РФ, устанавливающие равный доступ граждан к государственной службе. Авторами Комментария к Конституции РФ данное положение рассматривается, с одной стороны, как способ реализации основного политического права граждан: участвовать в управлении делами государства непосредственно, а с другой - как конституционный принцип [151]. Таким образом, равный доступ граждан к государственной службе следует понимать в двояком смысле: материальном и процессуальном. В материальном смысле он означает недопустимость установления каких бы то ни было преимуществ для гражданина РФ при поступлении на государственную службу в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В процессуальном смысле равный доступ к государственной службе означает требование создания такого механизма, который обеспечивал бы равенство при поступлении на государственную службу и прохождении службы. Элементами такого механизма являются конкурс на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, квалификационный экзамен, аттестация. Равенство доступа на государственную службу является не только гарантией для государственных служащих и лиц, претендующих на службу, но и системообразующим принципом управления государственной службой.

Определенная проблема в толковании правового регулирования управления государственной службой возникает в силу того, что установленная Конституцией РФ равнодоступность государственной службой для граждан РФ сочетается только при отнесении федеральной государственной службы к ведению Российской Федерации (п. “т” ст.71). При этом в п. “к” ст.72 Конституции РФ перечислены отрасли законодательства, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Указанные отрасли законодательства регулируют полномочия государственных органов РФ, которые порождают их общегосударственных статус. В связи с этим субъекты РФ не могут обладать всей полнотой власти в отношении соответствующих государственных органов и регулировании государственной службы. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ полнота государственной власти субъектов РФ распространяется на образуемые ими государственные органы вне пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Если допустить обратное, то наступит противоречие в конституционно-правовых институтах совместного ведения и единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст. 77 Конституции РФ).

Принципиальное значение имеет регулирование нормами Конституции РФ вопросов федеральной государственной службы. В частности, ст.71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (п. “г”); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного развития Российской Федерации (п.“е”); судоустройство, прокуратуру (п.“о”) и федеральную государственную службу (п. “т”).

Часть 1 ст.72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. В частности, она относит к совместному ведению защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п.“б”); административное и административно-процессуальное право (п.“к”); кадры судебных и правоохранительных органов (п.“л”); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п.“н”). При этом часть 2 ст. 72 Конституции РФ однозначно указывает на то, что положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Важное значение имеют положения ст.78 Конституции РФ о возможности создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ч.1); возможности передачи федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.2); праве органов исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий (ч.3). Ключевое значение приобретают положения ч. 4 ст.78 о том, что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Принципиальное значение имеют положения ст.118 об осуществлении судом правосудия как особой функции федеральной государственной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В реализации ст.11 Конституции РФ установлена система федеральных государственных органов и тем самым определен круг субъектов управления федеральной государственной службой. Среди них Президент РФ (глава 4); Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (глава 5); Правительство РФ (глава 6); Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ (глава 7).Кроме того, из смысла Конституции РФ выводится статус некоторых иных самостоятельных государственных органов - прокуратуры РФ (ст.129); Центрального Банка РФ (ст. 75 и 103); Счетной палаты РФ (ст.102 и103); Уполномоченного по правам человека в РФ (ст.103). Конституцией РФ установлен порядок образования, статус, компетенция этих органов, в том числе и в сфере управления государственной службой. Президент РФ является главой государства (ч.1 ст.80), гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80). К полномочиям Президента РФ в сфере управления федеральной государственной службой отнесено: назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (“а” ст.83); принятие решения об отставке Правительства РФ (“в” ст.83); представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального Банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении его от должности (“г” ст.83). По предложению председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (“д” ст.83); представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит предложение об освобождении Генерального прокурор от должности, назначает судей других федеральных судов (“е” ст.83); формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (“ж” ст.83); формирует Администрацию Президента РФ (“и” ст.83); назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (“к” ст.83); назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (“л” ст.83). Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст.94 и 95). К ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ в сфере управления федеральной государственной службой относится: утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений (п. “б” и “в” ч.1 ст.102); решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации (п. “г” ч.1ст.102); назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности (п.“д” и “е”ч.1 ст.102); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п.“ж” ч.1 ст.102); назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителей Председателя Счетной палаты РФ и половины состава её аудиторов (п. “з” и “и” ч.1 ст.102). В сфере управления федеральной государственной службой к ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. “а” ч.1 ст.103); решение вопроса о доверии Правительству РФ (п. “б” ч.1 ст.103); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины её аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ (“в”, “г” и “д” ч.1 ст.103). Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ (ст.110). Председатель Правительства РФ в сфере управления федеральной государственной службой наделен следующими полномочиями: представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112); предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч.2 ст.112); организует работу Правительства РФ (ст.113). Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. “а” ч. 2 ст.125), а также договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. “в” ч. 2 ст.125) (в том числе и по вопросам управления государственной службой); разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти (“а” ч.3 ст.125) и органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (“б” ч.3 ст.125); дает толкование Конституции РФ (ч.5 ст.125). Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст.126). Высший Арбитражный Суд РФ – высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел (ст.127). В конституционном регулировании управления государственной службой важное место занимает административная юстиция как особая форма контроля за законностью действий в сфере управления, способ защиты прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц[152]. “Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже правосудием по административным делам”[153]. Правовые основы административной юстиции заложены в Конституции РФ (ч.2 ст.118). Характерной особенностью административной юстиции является то, что она представляет собой судебную ветвь власти, а не исполнительную. На наш взгляд, административная юстиция есть дополнительный способ защиты прав и свобод граждан, а также специальная форма контроля в сфере управления государственной службой. Вопрос об учреждении в России административных судов постепенно переходит из теоретической плоскости в плоскость практического их введения, пока, в порядке эксперимента, с 1 января 2004 года в 9 из 89 субъектов РФ.[154]

Контрольные и надзорные функции от имени Российской Федерации за исполнением действующих на территории России законов выполняет и прокуратура РФ. Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ст. 129). В сфере управления государственной службой Центральный банк РФ выступает как самостоятельный государственный орган, обеспечивающий состояние устойчивости финансовой основы этого управления. Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата РФ могут рассматриваться также в качестве специальной формы парламентского контроля в сфере управления федеральной государственной службой.

Регулирование управления государственной службой нормами Конституции РФ дополняется регулированием посредств норм федеральных конституционных законов. Справедливость такого вывода определена тем, что они “издаются только по вопросам, прямо обозначенным в Конституции РФ” [155]. Не убедительным является довод о том, что существование федеральных конституционных законов лишает конституционное регулирование четкости и ясности. Напротив, в силу того, что многие нормы Конституции РФ отличаются большей степенью обобщения, закрепляют управленческие связи и отношения общего характера, устанавливают лишь принципы правового регулирования, они нуждаются в дальнейшей детализации. В случае коллизии норм федерального конституционного закона и обычного федерального закона, последний должен быть приведен в соответствии с первым (ч.3 ст.76 Конституции РФ). Представленная точка зрения находит подтверждение у авторов Академического курса “Общая теория государства и права”: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. “Иначе говоря, последние обладают более высокой юридической силой”[156].

Однако в теории конституционного права не решен окончательно вопрос о юридической природе федеральных конституционных законов. Распространенной точкой зрения является взгляд на то, что перечень федеральных конституционных законов должен быть ограничен непосредственным предписанием о них в Конституции РФ, то есть федеральные конституционные законы являются подобием органических законов, принимаемых в отдельных странах. Раздаются предложения о расширении круга федеральных конституционных законов вплоть до придания им характера основ законодательства [157]. Справедливым является мнение профессора В. В. Невинского о том, что последнее прямо противоречит ч.1 ст.76 Конституции РФ, согласно которого федеральные конституционные законы принимаются лишь по предметам исключительного ведения России[158]. Соответственно в этой сфере не может быть “основ” или “рамочного” законодательства, которые возможны лишь в сфере предметов совместного ведения Федерации и её субъектов. В этой сфере могут быть изданы согласно ч.2 ст.76 Конституции РФ лишь обычные федеральные законы.

С 1994 по состоянию на 1 апреля 2003 года из 15 предполагаемых федеральных конституционных законов принято 13. Среди них имеют отношение к конституционно-правовому регулированию управления федеральной государственной службой Федеральный конституционный закон от 01.01.01 №1-ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации” (в ред. от 01.01.2001)[159], Федеральный конституционный закон от 01.01.01 “Об арбитражных судах в Российской Федерации”[160], Федеральный конституционный закон от 01.01.01 “О судебной системе Российской Федерации” (в ред. от 01.01.2001)[161], Федеральный конституционный закон от 01.01.01 “О военных судах Российской Федерации”[162], Федеральный конституционный закон от 01.01.01 “О Правительстве Российской Федерации” (в ред. от 01.01.2001)[163], Федеральный конституционный закон от 01.01.01 “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”[164], Федеральный конституционный закон от 01.01.01 “О чрезвычайном положении”[165], Федеральный конституционный закон от 01.01.01 ” О военном положении”[166].

В федеральных конституционных законах “О судебной системе Российской Федерации”, “О Конституционном Суде Российской Федерации”, об арбитражных судах РФ, о военных судах РФ определены полномочия, порядок образования и деятельности судов как федеральных государственных органов судебной власти. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и федеральные арбитражные суды можно рассматривать в качестве субъектов управления государственной службой. Вступившие в законную силу их постановления, распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, подлежащими неукоснительному исполнению. Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

В указанных федеральных конституционных законах определено, что обеспечение деятельности судов осуществляется аппаратами этих судов. Работники аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде РФ являются государственными служащими, находящимися на федеральной государственной службе. Управление их профессиональной деятельностью - наделение правами и обязанностями, привлечение к ответственности, соблюдение условий прохождения ими службы осуществляются председателями соответствующих судов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе (ст. 111 ФКЗ от 01.01.2001 (в ред. 15.12.2001); ст. 45 ФКЗ от 01.01.2001), им присваиваются классные чины и другие специальные звания, а в военных судах могут также присваиваться воинские звания (ст. 30, 31 и 32 ФКЗ от 01.01.2001; ст. 33 ФКЗ от 01.01.2001).

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” регулирует деятельность Уполномоченного по правам человека как способ парламентского контроля в сфере обеспечения прав человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека выступает субъектом управления государственной службой. Например, в соответствии со ст. 34 и 35 государственные органы, должностные лица (следовательно, и государственные служащие) обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий; а также обязаны при получении заключения Уполномоченного, содержащего его рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод граждан, рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Согласно ст. 37, 38 и 40 Уполномоченный по правам человека осуществляет управление профессиональной деятельностью его рабочего аппарата в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе.

Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” устанавливает порядок деятельности Правительства РФ – высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ (Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры) является субъектом управления государственной службой. В соответствии со ст. 12 и 13 Правительство РФ обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность её органов; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, создает территориальные органы исполнительной власти и назначает соответствующих должностных лиц, которые являются государственными служащими; утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющими федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ; вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов; вправе учреждать органы при Правительстве РФ. Согласно ст. 47 Руководитель Аппарата Правительства РФ – Заместитель Председателя Правительства РФ или федеральный министр возглавляет Аппарат Правительства РФ, следовательно, и осуществляет управление профессиональной деятельностью государственных служащих Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон “О чрезвычайном положении” устанавливает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений в условиях введения чрезвычайного положения. Из содержания ст. 1 следует, что в условиях введения чрезвычайного положения допускается осуществление управления государственной службой с нарушением принципа защиты прав, свобод человека и гражданина в пределах, установленных настоящим федеральным конституционным законом в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя России. В условиях введения чрезвычайного положения основным субъектом управления государственной службой выступает Президент РФ. В соответствии со ст. 11 и 24 на период действия чрезвычайного положения Президент РФ может предусмотреть введение следующих мер и временных ограничений: полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; отстранение от работы руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; создать временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утвердить положение о нем, назначить его руководителя.

Федеральный конституционный закон “О военном положении” устанавливает порядок установления особого правового режима в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Из содержания ст. 1 следует, что в период действия военного положения допускается осуществление управления государственной службой с нарушением принципа защиты прав, свобод человека и гражданина в пределах, установленных настоящим федеральным конституционным законом в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основными субъектами управления государственной службой выступают Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. В соответствии со ст. 11 и 17 Президент РФ осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения; контролирует применение мер по обеспечению военного положения; утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет; может перераспределить функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 12 Федеральное Собрание РФ принимает федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения. В соответствии со ст. 13 Правительство РФ руководит в пределах своей компетенции деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ; утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет. Статьей 20 предусмотрена ответственности за нарушение законодательства РФ о военном положении, к которой могут быть привлечены и государственные служащие.

В развитии федеральных конституционных законов в целях осуществления эффективного управления федеральной государственной службой принимаются федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регламенты деятельности аппаратов федеральных органов государственной власти, законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также другие нормативные правовые акты РФ.

Наряду с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами источником конституционного регулирования управления федеральной государственной службой выступают “правовые позиции” Конституционного Суда РФ. Сегодня в отечественной теории и практики нет однозначного ответа на вопрос о юридической природе и силе постановлений и определений Конституционного суда РФ. Разброс мнений здесь внушительный: от признания за постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ лишь характера научных рекомендаций до отнесения их к источникам новых конституционных норм[167]. По мнению М. С. Эбзеева, решение конституционного правосудия не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступают таковыми[168]. Более категорично высказывается М. С. Саликов: судебные решения органов конституционного правосудия выступают нормативными регуляторами федеративных отношений[169]. В. А. Кряжков отмечает, что решение Конституционного Суда – это государственно-властное веление, имеющее обязательное значение для участников конституционных правоотношений[170]. Особая юридическая сила решений Конституционных Судов, отмечает Ж. И. Овсепян, по конкретным делам состоит в том, что им придается характер юридического прецедента, то есть нормативное значение, а также констатирует это на основании их обязательности для всех органов и публичных властей и недопустимости обжалования решений Конституционных Судов в какой-либо инстанции[171]. По мнению В. В. Лазарева решения Конституционного Суда представляют собой источники права, посредством которых осуществляется временное восполнение пробела в законе, дающее нормативно- правовую основу для преодоления пробела судами и другими правоприменительными органами впредь до восполнения пробела в законе самим законодателем[172]. На наш взгляд, более аргументирована точка зрения, высказанная профессорами Н. В. Витруком, В. В. Невинским, Б. Страшуном, согласно которой правовые позиции (постановления и определения) Конституционного Суда РФ могут выступать при определенных обстоятельствах в качестве самостоятельного источника конституционного права и одного из системообразующих звеньев российского конституционного законодательства [173]. Подтверждением тому выступает следующее. Решения Конституционного Суда РФ являются общеобязательными, окончательными, не подлежат обжалованию и действуют непосредственно (ч.1 и 2 ст. 79 ФКЗ от 01.01.2001 г.). На их основании можно признать противоречащим Конституции РФ и соответственно утрачивающими юридическую силу (в целом или в части) федеральные конституционные законы и текущие федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов федерации, внутригосударственные договоры, а также не соответствующими Конституции РФ и потому не подлежащими введению в действие и применению международные договоры России. Следует иметь в виду, что Конституционный Суд при рассмотрении конкретного дела выводит в качестве правового аргумента определенное правило, основываясь на сопоставлении отдельных норм Конституции и анализе содержания известных правовых доктрин. И хотя Суд, по господствующему мнению, не создает нового правила поведения, а лишь обнажает существующее, тем самым Суд являет для практики новую правовую норму, существенно изменяющую содержание правового регулирования определенных общественных отношений. Соответственно, по мнению профессора В. В. Невинского, решения (правовые позиции) Конституционного Суда РФ могут занимать промежуточное положение между “весом” норм самой Конституции и федеральных конституционных законов[174].

Важное место в системе конституционного регулирования управления федеральной государственной службой занимает Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 “По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации”. Конституционный Суд РФ постановил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти и не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Конституционный Суд РФ дал официальное толкование понятия структуры федеральных органов исполнительной власти: это перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ[175].

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам государственного строительства и управления, государственной службы направлены на обеспечение соответствующего правового регулирования управления федеральной государственной службы. Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 01.01.01 №15-П “По делу о проверки конституционности Указа Президента РФ от 01.01.01 года “Об организации управления электроэнергетическим комплексом РФ в условиях приватизации” пункт 1 Указа Президента РФ, пункты 2 и 3 раздела 4 приложения №1 к постановлению Верховного Совета РФ от 01.01.01 № 000-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность” в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики, признаны не соответствующим ч.2 и 3 ст.11, п.”г” ст.84 Конституции РФ, Федеративному договору с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей[176]. Следовательно, государственная служба Президента РФ, других федеральных государственных органов в установленном порядке должны обеспечить надлежащее решение возникшего спора. Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 “По запросу Омского областного суда о проверке конституционности положения пункта 12 статьи 7 Закона РФ “О налоговых органах Российской Федерации” положение пункта 12 статьи 7 Закона РФ от 01.01.01 года “О налоговых органах Российской Федерации” (в редакции от 01.01.01 года) не соответствует ст.19 (ч.1),34 (ч.1),45 (ч.1), 46 (ч.1), 55 (ч.2 и 3) и 57 Конституции РФ, утрачивает силу и не подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами[177]. Таким образом, государственные служащие налоговых органов РФ не вправе теперь налагать административные штрафы на граждан, виновных в непредставлении или несвоевременном представлении деклараций о доходах, в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда, а за те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания,- в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам управления государственной службы субъектов РФ нашли своё закрепление в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. “По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми “О государственной службе Республики Коми”. Конституционный Суд РФ признал норму вышеуказанного Закона, согласно которой государственные служащие, избранные депутатами Государственного Совета Республики Коми и местных представительных органов власти до вступления в силу вышеуказанного Закона, могут быть депутатами, не соответствующей Конституции РФ (ст.10, п.“н” ст.72, ч.5 ст.76 и ч.1 ст.77).Следовательно, допустив, даже временно, совмещение государственной службы с осуществлением депутатских полномочий, законодатель Республики Коми нарушил не только требования Конституции РФ, но и Федерального закона от 01.01.01 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации”. На основании вышеизложенного бесспорен вывод о том, что правовые позиции Конституционного Суда РФ являются источниками конституционного регулирования управления федеральной государственной службой.