Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно – правовое исследование (стр. 6 )

Таким образом, конституционно-правовые основы управления государственной службой содержатся в Конституции РФ, федеральных законах о поправках в Конституцию РФ, федеральных конституционных законах, правовых позициях Конституционного суда РФ.

Проблема правового регулирования управления государственной службой РФ должна быть решена, исходя из установленного конституционно-правового режима государственной службы, конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Конституционное законодательство РФ об управлении государственной службой должно обеспечивать её единство на федеральном и региональном уровнях, её взаимодействие с системой муниципальной службы. Способствовать этому будет, во-первых, закрепление в Конституции РФ положения о единстве системы органов государственной власти и государственной службы на всей территории России, как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам ведения её субъектов. Во - вторых, внесение в статью 72 Конституции РФ в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и её субъектов правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

2.2. Регулирование управления государственной гражданской службой в отраслевом законодательстве Российской Федерации

Конституционные основы управления государственной гражданской службой находят развитие в отраслевом российском законодательстве, включающем в себя правовые нормы различных отраслей права (конституционного, административного, финансового, трудового, уголовного и т. д.). Как справедливо отмечает Ю. Н. Старилов, “с развитием законодательства нормы других правовых отраслей, вероятно, будут исключаться из сферы регулирования государственно-служебных отношений и вместо них будут приниматься нормативные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) характера”[178].

Cреди отраслей публичного права, как отмечает Ю. А. Тихомиров, важное место занимают конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, международное публичное право. Их отличают такие признаки, как особые объект регулирования, методы правового регулирования и круг источников права[179]. В публичном праве приоритет имеет воля органов государственной власти, правовое регулирование осуществляется на принципах субординации и “власть - подчинение”, предполагающих строгое соблюдение дисциплины, ответственность нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательность выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов[180]. Следовательно, управление государственной службой должно регулироваться положениями, содержащими в различных отраслях публичного права. Административное право, среди отраслей права, входящих в систему публичного права, использует специфический механизм централизованного, властного регулирования, характерный для управления государственной службой. Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Управление профессиональной деятельностью государственных служащих направлено, прежде всего, на формирование специального административно-правового статуса государственных служащих. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. С момента замещения государственной должности государственной службы государственный служащий становится субъектом государственно-служебных отношений: наделяется особыми правами и обязанностями, возлагается ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

По данным Госкомстата России численность работников органов государственной власти и местного самоуправления на конец 2001 г. составила 1140 тысяч человек [181], на начало 2002 года – 1053,1 тысяч человек, в том числе численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти – 315,1 тысяч человек [182]. Если проводить исторические параллели по численности чиновников, то вырисовывается следующее. По подсчетам известного отечественного историка П. А. Зайончковского, в 1796 году в Российской империи насчитывалось порядка 16 тысяч чиновников, то есть один приходился на 2250 жителей. В 1891 году чиновное сословие насчитывало уже более 74 тысяч человек (один на 929 жителей), а в 1903 году армия чиновников достигла 385 тысяч человек (один чиновник приходился на 335 жителей). А вот на начало 2002 года этот показатель составляет уже 1 к 127 [183]. Представленные факты свидетельствуют о процессе бюрократизации государственного аппарата и увеличении расходов на его содержание. В федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)”, утвержденной Указом Президента РФ от 01.01.01 г., поставлена задача оптимизировать численность государственных служащих[184].

В Федеральном законе 1995 г. впервые установлены общие права и обязанности государственных служащих (ст. 9 и ст. 10). Характерной особенностью этих прав и обязанностей, как справедливо отмечают Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов, “является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий государственных служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям”[185]. Авторы Комментария к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств” подразделяют права и обязанности на две группы: относящиеся к существу служебной деятельности и сопутствующие статусу государственного служащего[186].  Н. Бахрах определяет обязанности как основной элемент государственной должности. Права же, по мнению ученого, “лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей”[187]. Кроме того, абсолютно справедливым является отнесение ограничений, связанных с государственной службой, к разновидности обязанностей[188]. Эти правоограничения (ст. 11 Федерального закона 1995 г.) обусловлены особенностями государственной службы и административно - правового статуса государственного служащего. Они являются своего рода обязанностями не совершать определенную деятельность, то есть осуществляются путем бездействия. Ограничения, связанные с государственной службой, направлены, прежде всего, на обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, а также для установления препятствий возможным злоупотреблениям государственных служащих.

Федеральный закон 1995 г. установил восемь общих для всех государственных служащих служебных обязанностей, возведя их в ранг общеобязательного правила поведения. Конкретные (профессиональные, должностные) обязанности по соответствующим государственным должностям государственной службы определяются должностными инструкциями, положениями, моделями описания должностей. К общеслужебным обязанностям как элементам административно-правового статуса государственного служащего отнесено обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализация федеральных законов и законов субъектов РФ; добросовестное исполнение должностных обязанностей; обеспечение соблюдения и зашиты прав и законных интересов граждан; своевременное рассмотрение обращений граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений; соблюдение установленных в государственном органе правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, правил работы со служебной информации; поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения должностных обязанностей; хранение государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не разглашение сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан; исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных (ст.10 Федерального закона 1995 г.). Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме сообщить об этом своему руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель (п. 4 ст. 14 Федерального закона 1995 г.). В качестве примера можно назвать следующее. В сентябре 1996 г. на имя главы администрации Алтайского края поступила служебная записка в порядке п.4 ст. 14 Федерального закона 1995 г. от председателя комитета по управлению государственным имуществом края о письменном подтверждении распоряжения об отчуждении имущественного объекта (ведение законодательного (представительного) органа). Письменного подтверждения не последовало[189]. Тем самым, благодаря нормативному урегулированию порядка исполнения должностных обязанностей, были предотвращены незаконные действия.

Должностные обязанности государственных служащих определяются должностными инструкциями, положениями, моделями описания должностей, которые разрабатываются на основе квалификационных требований, установленных ст. 6 и 7 Федерального закона 1995 г., другими федеральными законами, Указом Президента РФ от 01.01.01 г. “О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы” [190], законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, и утверждаются руководителями государственных органов и их структурных подразделений.

В первой главе настоящей работы уже отмечалась практика определения должностных обязанностей государственных служащих в администрации Алтайского края моделями описания государственных должностей государственной службы. При назначении на должность государственный служащий письменно знакомится с моделью должности и обязан руководствоваться ею в своей деятельности. В практику проведения аттестации государственных служащих администрации Алтайского края уже прочно вошло правило, в соответствии с которым, уровень профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего замещаемой государственной должности государственной службы определяется, исходя из положений модели должности.

Из числа прав государственного служащего, установленных Федеральным законом 1995 г., на наш взгляд, особого внимания заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Это право (право на карьеру) впервые в России получило нормативное закрепление (пп. 6) п.1 ст. 9).

Административно-правовое регулирование управления карьерой государственного служащего имеет принципиальное значение при осуществлении управления государственной службой в целом. Сущностью карьерного процесса является единство интересов государственного служащего и государственного органа, в котором проходит служба. С одной стороны, государственный служащий, продвигаясь по службе, получает удовлетворение потребностей в жизнеобеспечении, социальном признании и самореализации. С другой стороны, управление карьерой сопряжено в первую очередь с повышением компетентности государственного служащего, что непременно реализуется в эффективном обеспечении полномочий государственных органов.

Административно-правовое регулирование управления карьерой государственного служащего включает следующие направления. Во-первых, принятие соответствующих нормативных правовых актов, определяющих порядок продвижения по гражданской государственной службе. Во-вторых, это деятельность непосредственных участников общественных отношений (“адресатов права”), которая направляется на поиск и привлечение средств юридического регулирования[191]. Руководитель государственного органа, иной субъект управления своими решениями упорядочивают, закрепляют и совершенствуют существующие служебные отношения, а также конструируют новые служебные отношения, соответствующие положениям Конституции РФ и требованиям объективных законов развития общества и государства. Следовательно, наряду с общими положениями, устанавливаемыми нормативными правовыми актами по вопросам управления карьерой государственного служащего, в соответствующем государственном органе правовые условия продвижения по службе могут конкретизироваться в зависимости от специализации[192].

Общими во всех государственных органах при управлении карьерой выступают, прежде всего, способы воздействия руководителя государственного органа, иного субъекта управления, имеющие цель стимулирования карьерного движения. К таким способам можно отнести предъявление требования к государственным служащим по полной реализации компетенции государственной должности государственной службы и продвижения в профессиональном развитии; предоставление государственным служащим права активно действовать по собственному усмотрению в интересах карьеры; запрещение действий, противоречащих закону и установленным в государственном органе правилам. Эти способы воздействия выражаются в фактических обстоятельствах, с наступлением которых у государственного служащего возникает право на продвижение по службе. Продвижение по службе может быть результатом оценки государственного органа; государственного квалификационного экзамена (ст.7); конкурса на замещения вакантной государственной должности государственной службы (ст.22); аттестации государственного служащего (ст.24), командирования (направления) государственного служащего в другой государственный орган (ротация) (п.10 ст. 21); включения в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы (п.2 ст.8). Если названные выше правовые условия продвижения по службе как-то в законодательстве обозначены, то правовые положения о порядке карьерного процесса государственных служащих вообще не приняты.

Управление карьерой государственных служащих, на наш взгляд, имеет четыре формы: продвижение по квалификационным разрядам внутри одной государственной должности государственной службы; по государственным должностям государственной службы внутри одной группы должностей; по государственным должностям государственной службы различных групп должностей; по равнозначным государственным должностям государственной службы в различных государственных органах (горизонтальная ротация). В результате первой формы меняется квалификационный разряд государственного служащего без перевода на иную государственную должность, соответствующую квалификационному разряду, но с увеличением размера надбавки за квалификационный разряд и, соответственно, денежного содержания. При этом необходима соответствующая выслуга лет и профессионализм государственного служащего. К сожалению, до настоящего времени не принят федеральный закон, устанавливающий порядок присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы, проведения квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих (ст. 7 Федерального закона 1995 г.). До принятия закона действует Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденное Указом Президента РФ от 01.01.01 г.[193] Управление этой формой продвижения по службе осуществляет государственный орган самостоятельно, за исключением присвоения квалификационных разрядов действительных государственных советников и государственных советников Российской Федерации, которые находятся в ведении Президента РФ. При этом необходимо заметить, что в п. “б” ст. 89 Конституции РФ в правомочия Президента РФ включено только присвоение воинских и высших специальных званий. О высших квалификационных разрядах государственных служащих на гражданской государственной службе не упоминается, в этой части необходимо внесение поправки в ст. 89 в порядке, предусмотренном ст. 136 Конституции РФ.

Управление другими вышеуказанными формами карьеры государственного служащего осуществляет не только соответствующий государственный орган. Необходимо наличие вакантной должности, прохождение государственным служащим переподготовки или повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по соответствующей должности, решение конкурсной комиссии, рекомендации аттестационной комиссии (ст.22 и 24 Федерального закона 1995 г.).

В соответствующих государственных органах правовые условия продвижения по службе могут конкретизироваться. Организационные действия не нуждаются в издании специальных нормативных актов и проводятся в порядке управленческой деятельности[194]. Например, они могут выражаться в организации подготовки государственных служащих по вопросам продвижения по службе; в индивидуальных собеседованиях руководителей и иных субъектов управления с государственными служащими из резерва на выдвижение на вышестоящие должности или имеющих карьерные интересы; в консультациях, проводимых кадровыми службами по управлению карьерой; в привлечении соответствующих специалистов для организационного обеспечения управления карьерой государственного служащего; а также в разработке карьерных прогнозов, программ, методических рекомендаций и т. д.

К сожалению, современная практика не изобилует примерами продвижения государственного служащего по службе в соответствии с правовыми условиями, установленными в законодательстве. Управление карьерой государственного служащего на гражданской службе не является еще важной организующей деятельностью государственного органа. Вместе с тем, на государственной службе начинает формироваться особый вид карьеры государственного служащего. Государственный служащий формирует “параллельную” карьеру, одновременно занимаясь научной и преподавательской деятельностью. Бесспорно, государственный орган должен способствовать этому карьерному процессу. Занимаясь научной деятельностью, государственный служащий совершенствует свои знания, внося новые и передовые технологии в процесс принятия управленческого решения. Одновременно, в условиях сегодняшней нестабильности государственной службы государственный служащий в любой момент может быть уволен со службы. Без работы он не останется, ведь он занимался “формированием параллельной карьеры”.

Таким образом, административно - правовое регулирование продвижения по службе должно быть направлено на решение следующих проблем. Во-первых, необходимо более полное нормативное правовое урегулирование вопросов продвижения по службе как в целях обеспечения независимости государственных служащих вне сферы государственной службы, так и создания профессионального аппарата стоящего вне корпоративных политических и экономических интересов, способного эффективно осуществлять задачи государства [195]. Во-вторых, в государственном органе административно-правовое воздействие руководителя, других субъектов управления должно быть направлено как на формирование заинтересованности государственных служащих в продвижении по службе, так и на создание соответствующих правоотношений в целях управления карьерой государственных служащих и в первую очередь формирование кадрового резерва.

В юридической науке существует различные мнения по разграничению правоотношений на государственной службе на публично - правовые и частно-правовые, то есть регулируемые административным или трудовым правом. В связи с этим и управление ими должно осуществляться соответствующими субъектами и методами. Например, А. Ф. Ноздрачев, Л. А. Чиканова и В. А. Юсупов в основном определяют, что нормами конституционного и административного права регулируются отношения по организации государственной службы: содержание службы, её принципы, права, обязанности и правоограничения государственного служащего; нормами трудового права отношения (“внутриорганизационные”), связанные с поступлением на государственную службу, её прохождением и прекращением государственно-служебных отношений[196]. С. Поляков приходит к выводу, что государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений)[197]. На наш взгляд, весьма убедительны аргументы В. М. Манохина, приводимые им против передачи регулирования отношений по государственной службе в сферу трудового права. Ученый отмечает: “Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е. отношения, складывающиеся не в процессе труда государственного служащего, а по поводу этого труда. И такие отношения для рабочего и служащего являются общими (распорядок, отношения с бухгалтерией, кадровой службой и т. п.)”[198].

Однако современные правовые реалии таковы, что нормативные правовые акты о государственной службе не только устанавливают множество положений, которые также содержатся и в трудовом законодательстве, но и определяют, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде, но с особенностями, установленными Федеральным законом 1995 г. (п.3 ст. 4). К особенностям законодатель относит все нормативные положения о государственной службе, государственных должностях государственной службы, порядке поступления на государственную службу, заключении трудового договора государственными служащими, замещении должности по конкурсу, статусе государственного служащего, установлении и порядке применения мер дисциплинарной ответственности, прекращении государственной службы. Общие нормы трудового права о правах, обязанностях, ответственности и поощрениях работников распространяются на государственных служащих. Таким образом, законодатель установил, что если законодательство о государственной службе содержит пробелы правового регулирования тех или иных вопросов, то необходимо применять общие нормы трудового права для регламентации отношений при осуществлении управления гражданской государственной службой.

В этой связи управление административно-правовым статусом государственного служащего в части установления и порядка применения мер дисциплинарной ответственности регулируется на сегодняшний день и нормами административного, и трудового права. Федеральный закон о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий государственного служащего, принятие которого предусмотрено п.3 ст. 14 Федерального закона 1995 г. (к сожалению, еще не принят), придал бы больший публично- правовой характер институту ответственности на государственной службе.

Государственный служащий несет ответственность за должностной проступок, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, в том числе однократное грубое нарушение дисциплины в системе государственной службы. Указом Президента РФ от 6 июля 1996 г. № 000 “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы” к однократным грубым нарушениям дисциплины в системе государственной службы отнесено нарушение федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов[199]. Должностным проступком признается только виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей. В Трудовом кодексе РФ принцип “вины” как основы дисциплинарного проступка получил нормативное закрепление (ст. 192)[200]. Перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных служащих, отчасти подчеркивает особенности их правового статуса в отличие от работников, трудовые отношения которых осуществляются не на гражданской государственной службе. Например, только к государственному служащему может быть применено такое дисциплинарное взыскание как предупреждение о неполном служебном соответствии (п.1 ст. 14 Федерального закона 1995 г.). Понижение в должности (классном чине и т. п.) как дисциплинарное взыскание, предусмотренное Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г., не может применяться в отношении государственного служащего как противоречащее Федеральному закону 1995 г. Отчасти даже и не только потому, что указ является подзаконным нормативным правовым актом. Хотя, как выше отмечалось, в царской России уставами о дисциплине было предусмотрено в отношении государственных служащих и понижение в должности, и лишение классного чина. Но в соответствии с современным законодательством о государственной службы понижение в должности или классном чине означало бы, что государственный служащий не соответствует квалификационным требованиям, установленным для замещения соответствующей государственной должности государственной службы (п.3 и 4 ст. 6 Федерального закона 1995 г.). В таком случае изначально не могло бы состояться его назначение на должность и не мог быть присвоен соответствующий квалификационный разряд (классный чин). Кроме того, понижение в должности как средство поддержания дисциплины считается формой принудительного труда, который в России запрещен Конституцией РФ (ст. 37) [201].Таким образом, на наш взгляд, законодатель правильно в качестве дисциплинарного взыскания в отношении государственного служащего избрал предупреждение о неполном служебном соответствии вместо понижения в должности (классном чине).

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий государственного служащего в настоящее время, впредь до принятия соответствующего федерального закона, регулируется трудовым законодательством (ст. 193 Трудового кодекса РФ) и Законом РФ от 01.01.01 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”[202]. В силу своего административно - правового статуса должностным проступком государственного служащего является также действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п. 5 ст. 14 Федерального закона 1995 г.), за совершение которого в установленном порядке налагаются дисциплинарные взыскания. Ст. 2 Закона РФ от 01.01.01 г. к таким незаконным действиям или бездействиям относит нарушение прав и свобод граждан; создание препятствий осуществления гражданином его прав и свобод; незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности [203]. В случае признания действия или бездействия государственного служащего незаконным суд определяют ему меру ответственности, предусмотренную ст. 14 Федерального закона 1995 г., вплоть до представления об увольнении (п. 4 ст. 7 Закона РФ от 01.01.01 г.) [204].

Государственный служащий, к которому применено дисциплинарное взыскание решением руководителя, имеющего право назначать его на должность, вправе обжаловать это решение в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ст. 193 Трудового кодекса РФ). В случае применения дисциплинарного взыскания по решению суда государственный служащий может его обжаловать в вышестоящий суд в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (Закон РФ от 01.01.01 г.).

На наш взгляд, административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих должно быть направлено на решение следующих проблем. Во - первых, принятие федерального закона о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий. Принципиальное значение имеет определение ответственности, которое должно отражать существо проступка государственного служащего. Суть не столько в том, что нарушена дисциплина, а в том, что недобросовестно исполнены должностные обязанности. Если ответственность наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим обязанностей по соответствующей государственной должности государственной службы (за должностной проступок), то она в таком случае должна называться должностной. Следовательно, и взыскания - не дисциплинарные, а должностные. Таким образом, за должностной проступок государственный служащий мог бы быть привлечен к должностной ответственности. Во - вторых, актуальной является проблема и о том, кто правомочен за совершение должностного проступка, налагать на государственного служащего взыскания. В соответствии с действующим законодательством таким правом наделены руководитель, имеющий право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы (фактический работодатель), и в установленном порядке - суд. На практике очень редко встречаются случаи, когда суд реализует такое право. На наш взгляд, правомерна и своевременна постановка проблемы о наделении специального государственного органа по вопросам управления государственной службой правом в установленном порядке принимать решения о наложении должностных взысканий. В таком случае государственный служащий был бы более полно защищен от возможного “произвола” работодателя. Была бы дана не трудовая (дисциплинарная) оценка его проступка, а публично - правовая. В качестве противоправных могли бы выступать действия или бездействия государственных служащих, которые приводят к несоблюдению государственным служащим ограничений, связанных с государственной службой. В - третьих, специальный государственный орган по вопросам управления государственной службой мог бы быть наделен полномочиями по рассмотрению жалоб государственных служащих о наложении должностного взыскания и принятию в установленном порядке соответствующего решения.

Наряду с ответственностью за совершение должностного проступка государственные служащие в случаях, предусмотренных российским законодательством, несут административную, уголовную, материальную ответственность.

Российским законодательством предусмотрена административная ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Ст. 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет, что должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей[205]. В данном случае наблюдается значительное расхождение в определении должностного лица в старом и новом КоАП. В соответствии со ст.15 КоАП РСФСР должностное лицо было представлено в качестве конкретного субъекта административной ответственности, нарушающего возлагаемые на него административно-правовыми нормами не все служебные обязанности, а только определенную часть (несоблюдение установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности). За нарушение иных должностных обязанностей государственный служащий привлекался к ответственности в порядке, предусмотренным Федеральным законом 1995 г.

Из содержания КоАП следует, что государственные служащие подлежат административной ответственности в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4.). Такая формулировка представляется слишком широкой, так как в большинстве случаев неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим обязанностей является должностным проступком, за совершение которого наступает дисциплинарная ответственность (ст. 14 Федерального закона 1995 г.). Следовательно, согласно российскому законодательству невыполнение государственным служащим должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности. Фактически поставлен знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением.

Впервые в законодательстве об административных правонарушениях закрепляется понятие должностного лица. В отличие от понятия должностного лица, закрепленного в Уголовном кодексе РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях дает более широкое определение. Однако применительно к государственной службе и административное, и уголовное законодательство называют одинаковые признаки должностного лица. Например, в ст. 285 УК РФ определено: “Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно - хозяйственные функции в государственных органах,…”[206]. Ст. 2.4. КоАП установлено, что “под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти…, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органа, …”. Следовательно, государственные служащие, в случае совершения противоправных деяний подлежат административной и уголовной ответственности в качестве должностных лиц, если они выполняют организационно-распорядительные функции (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным и т. д.) и административно-хозяйственные функции (полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами и иные действия).

В юридической литературе существует спор по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например, дисциплинарной и административной. К примеру, правонарушение, предусмотренное ст.КоАП о нарушении должностным лицом законодательства о труде и об охране труда, содержит одновременно признаки как должностного, так и административного проступка и влечет соответственно два вида ответственности. На государственного служащего может быть наложено дисциплинарное взыскание руководителем, имеющим право назначать его должность (ст.14 Федерального закона 1995 г.), и административный штраф федеральной инспекцией труда и подведомственными ей государственными инспекциями труда (ст. 5.27. и 23.12. КоАП). По мнению М. Студеникиной, “двойное” наказание целесообразно вводить государственным служащим лишь за такие виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной, и если об этом имеется специальная правовая норма[207]. Согласно справедливой точке зрения Ю. Н. Старилова, можно выделить четыре важнейших условия, при которых для государственных служащих наступает административная ответственность. Во-первых, совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил и правил поведения; во-вторых, издание приказов (распоряжений), которые нарушают положения установленных общеобязательных правил; в-третьих, невыполнение обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; и в-четвертых, соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и нормативно закрепляется в соответствующих должностных, моделях описания должностей[208]. Следовательно, на наш взгляд, административная ответственность для государственного служащего должна наступать за неисполнение правил, обеспечение исполнения которых входит в его должностные обязанности.