«О Концепции улучшения условий и охраны труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре до 2030 года» (стр. 9 )

Поэтому развитие системы управления охраной труда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, как субъекта Российской Федерации, в период до 2030 года будет происходить в неизменной по структуре общей уже сложившейся форме с трансформацией содержания в сторону все большего действенного регулирования деятельности работодателей в сфере охраны труда и безопасности производства.

Практика показала, что эпоха, когда прямое административное указание, распоряжение, приказ, т. е. элементы «ручного управления», могли вызвать мгновенную реакцию безусловного выполнения, ушла в прошлое. В условиях экономической и юридической самостоятельности работодателя в условиях современной глобализующейся рыночной экономики к нему неизбежно нужен и должен быть применен принципиально иной подход.

Такой инновационный подход состоит в регулировании условий предпринимательской деятельности работодателя, т. е. в конечном итоге условий получения им дохода и прибыли, поскольку (согласно международной практике) регулирование условий получения работодателем дохода и прибыли через регулирование условий его предпринимательской деятельности – проверенный и общепризнанный метод управления охраной труда в рыночной экономике.

Именно такой подход провозглашен в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Причем этот период развития новой системы управления охраной труда неизбежно будет продлен, ибо ему нет, и не может быть альтернативы в современной рыночной экономике.

Вместе с переходом российского общества на систему рыночной экономики к работнику, так же, как к работодателю, неизбежно нужен и должен быть применен принципиально иной подход.

Эти две формально равноправные стороны трудовых отношений должны одинаково строго и равноправно относиться к безусловному выполнению своих взаимных обязательств по охране труда (закрепленных и трудовым (индивидуальным) договором, и коллективным (трудовым) договором (там, где он есть)).

К сожалению, на практике это далеко не так. Работодатель должен делать, но не делает всего для создания условий труда, удовлетворяющих требованиям безопасности и гигиены, т. е. нарушает конституционные права работников. В свою очередь работники под давлением работодателя, думающего только о своей выгоде, непрерывно создают ситуации «грубой неосторожности», не выполняя своих обязательств по трудовому договору соблюдать трудовой распорядок, установленный у работодателя.

Статистика неумолимо свидетельствует, что важным обстоятельством всех несчастных случаев на производстве и случаев острых профессиональных заболеваний (типа ингаляционных отравлений) является ошибочное поведение самих работников, выступающих одновременно и как жертвы – пострадавшие, и как виновники – в смысле непосредственного негативного влияния на развитие неблагоприятных и нежелательных событий. Мировая статистика говорит о 75 – 80 % влиянии человеческого фактора на все происшествия, опасные ситуации, несчастные случаи и аварии. Более того, являясь в большинстве случаев юридическим лицом, работодатель всю работу по охране труда ведет силами своих работников, в том числе должностных лиц, а потому сознательное применение всеми работниками требований охраны труда становится чрезвычайно важным.

В настоящее время общественное мнение и законодательная практика еще далеки от признания необходимости повышения персональной ответственности пострадавшего работника, но, тем не менее, развитие системы управления охраной труда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в период до 2030 года будет происходить в неизменной по структуре общей уже сложившейся форме с трансформацией содержания в сторону все большего действенного регулирования поведения работников в сфере охраны труда и безопасности производства.

Такое регулирование неразрывно связано с созданием «культуры безопасного производства», «культуры охраны труда», с длительной, последовательной и систематической работой по воспитанию подрастающего поколения, как поколения работников, сознательно выполняющих требования безопасности и охраны собственного труда.

Вместе с тем на практике, в условиях современных традиций и реалий, наиболее реалистично делать основной упор на развитие методов рыночного регулирования условий предпринимательской деятельности работодателя, т. е. в конечном итоге условий получения им дохода и прибыли. Подчеркнем, что широкое регулирование условий получения работодателем дохода и прибыли неизвестны нашей стране, а потому методы рыночного регулирования еще плохо развиты на федеральном уровне.

Неразвитость методов положительного стимулирования и рыночного регулирования деятельности работодателей и поведения работников сочетается со слабостью административной ответственности работодателя и его должностных лиц, с практически полным отсутствием ответственности работника за свое небезопасное или опасное поведение на работе.

Поэтому наряду с развитием системы рыночного регулирования, положительного публичного стимулирования, должны быть усилены меры ответственности за нарушение требований охраны труда.

В итоге реализация основных научно-обоснованных требований Концепции – 2030 неизбежно приведет органы власти автономного округа к необходимости решения двух взаимосвязанных проблем:

– добиваться внедрения в правое поле федерального законодательства методов рыночного регулирования, например, в порядке пилотного региона, в порядке апробации и т. п.; через депутатов Государственной Думы от автономного округа, через иные властные каналы и т. д.;

– внедрять в правое поле автономного округа (в пределах региональной компетенции) в рамках действующего законодательства все легальные методы рыночного регулирования.

В целом основой регионального регулирования условий и охраны труда является, и будет являться регулирование деятельности субъектов права в сфере охраны труда и безопасности производства, в первую очередь работодателей, а затем и работников, а также других заинтересованных лиц (экспертные и обучающие организации, органы власти и т. п.) методами экономической мотивации.

Вышеприведенное положение является центральным и методологически наиболее значимым в построении эффективной региональной системы управления условиями и охраной труда. Оно же предопределяет и механизмы регулирования социально-экономического характера.

При этом становится прозрачным и источник финансирования всех мероприятий, ибо в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации работники не несут расходы на охрану труда, а работодатель несет все расходы (и относит их на себестоимость, что де-факто означает отнесение их на расходы конечных потребителей всех производимых благ – всех членов общества).

Это дает основание органам государственной власти регионального управления, территориальным органам государственного федерального надзора и контроля, другим, имеющим полномочия государственного управления, органам власти требовать от работодателя не только выполнение предписанного федеральным законодательством объема работ по улучшению условий труда и по охране труда, но и их высокое качество.

Все это концептуально предопределяет выбор конкретных мероприятий развития системы управления охраной труда автономного округа на уровне субъекта Российской Федерации, на муниципальном уровне, на уровне работодателя (организаций и физических лиц) с учетом специфики его производственной (отраслевой) деятельности, а также особенностей организации труда (в субъектах малого предпринимательства или в крупных компаниях) и финансирования (бюджетной и внебюджетной сферы).

Главенство социально-экономических аспектов управления условиями труда и охраной труда над их организационными, техническими, санитарно-гигиеническими, лечебно-профилактиче­скими и иными механизмами влечет за собой и важнейший принципиальный момент организационно-управленческого воздействия на условия и охрану труда, когда все воздействия «технических» видов обеспечения безопасности производства: промышленной, экологической, пожарной, транспортной, энергетической и других видов безопасности в обязательном порядке «подчинены» целям и задачам охраны труда.

Для естественной и обоснованной реализации этого положения необходимо и дальше развивать такой механизм межведомственной координации управленческих ресурсов, как окружная Межведомственная комиссия по охране труда при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, выступающая как своеобразный Координационный Совет, координирующий деятельность всех субъектов права на территории округа в сфере охраны труда и безопасности производства.

Наличие этого органа позволяет оперативно интегрировать и координировать деятельность соответствующих служб и ведомств, в первую очередь территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в выполнении единой политики (стратегии) развития условий и охраны труда в соответствии со Стратегией – 2030 развития Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Настоящая Концепция – 2030 в качестве основных принципов координации действий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальных подразделений федеральных органов государственного надзора и контроля полагает:

(1) единство государственной и региональной политики по охране труда и безопасности производства,

(2) единство государственных требований охраны труда и безопасности производства с учетом конституционных прав всех граждан на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены,

(3) единство механизмов современного системного управления охраной труда и безопасностью производства.

Подчеркнем, что полномасштабная реализация основных направлений государственной политики в сфере охраны труда возможна только при совместных согласованных действиях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, работодателей и их объединений, работников и их объединений: профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда.

Поэтому одним из центральных принципов Концепции – 2030, имеющих международно правовые корни, становится широкое и реальное социальное партнерство и единство скоординированных региональной властью действий работодателей и работников по регулированию всех субъектов права.

В центре всех мероприятий должен лежать принцип всеобщего стимулирования всех действующих в сфере охраны труда и безопасности производства лиц, развития и поощрения инициативы и ответственности за сохранение своей жизни и здоровья, а также жизни и здоровья своих товарищей по работе, своего наемного персонала.

Учитывая широкую направленность такого рода действий, охват сферой охраны труда всего трудящегося населения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, высочайшую дороговизну использования средств массовой информации, тенденции развития мирового информационного пространства, Концепция – 2030 предусматривает широкое использование новых технологий – глобальной сети Интернет, для чего должен быть создан и функционировать специальный портал или сайт, посвященный условиям и охране труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.

Обязательным условием эффективного функционирования региональной системы управления охраной труда является обеспечение всех уровней управления достоверной и своевременной информацией. В настоящее время такая информация является разрозненной и малопригодной для принятия управленческих решений.

Концепция – 2030 предусматривает разработку, периодический пересмотр и утверждение системы статистических показателей, а также организацию сбора исходных данных. Для сбора данных и анализа все шире будет применяться окружная автоматизированная информационная система. Итоговый сбор, обработку и анализ информации будет обеспечивать Департамент труда и занятости населения автономного округа, который будет обобщать информацию, предоставляемую органами статистики, государственного надзора и контроля, правоохранительными органами, государственной экспертизой условий труда, органами по труду муниципальных образований, работодателями и их объединениями, профсоюзами и другими заинтересованными организациями и лицами.

Полученная информация после анализа в редуцированном виде будет представляться органам местного самоуправления и другим заинтересованным лицам и использоваться работодателями на уровне корпоративного управления при разработке мер по профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, подготовке предложений по реализации в области государственной политики по охране труда.

Организацию текущей работы по государственному управлению охраной труда и ее планирование во времени (связанное с бюджетированием) наиболее целесообразно осуществлять в рамках государственной программы, разработанной с учетом положений настоящей Концепции – 2030.

Основные мероприятия государственной программы должны исходить из следующих общих целей:

− сохранения жизни, здоровья и трудоспособности работника в процессе труда на основе обеспечения безопасных условий труда и профилактики профессиональных рисков: производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

− снижения экономических и социальных потерь от производственного травматизма и профессиональной заболеваемости при разумной достаточности мер воздействия;

− выделения трех фокус-групп регулирования: крупные предприятия, малый и средний бизнес, организации бюджетной сферы (в первую очередь образования, здравоохранения, культуры).

Выполнение государственных программ позволяет осуществить целенаправленную реализацию комплекса правовых, социально-экономических, организационных, научно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных и иных мер обеспечения для всех работников государственных гарантий в сфере охраны труда, включая стандартизацию и специальную оценку условий труда, оценку соответствия работ работодателя по охране труда и управлению профессиональными рисками, а также правовую защиту интересов всех субъектов права.

Государственные программы должны при необходимости корректироваться, исходя из конкретной социально-экономической ситуации и федеральной политики в сфере охраны труда.

Целесообразно поощрять разработку муниципальных программ по охране труда (первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда).

Особое значение имеет и составление планов мероприятий (программ) отдельных субъектов хозяйственной деятельности на этот же период и на отдельные годы. При этом особую роль играет подписание коллективных договоров, позволяющих закреплять эти программы юридически и подкреплять финансово, находя взаимоприемлемые для работодателя и работников решения, что ведет к повышению социальной стабильности в регионе.

Концепция предусматривает финансирование всех мероприятий работодателя за счет средств самого работодателя, а выделение средств из регионального (местного) бюджета производится только на организационно-управленческие и общерегиональные (общеокружные и общемуниципальные) мероприятия.

Помимо этого Концепцией – 2030 предполагается традиционное выделение средств для поддержки малого и среднего бизнеса осуществлять в виде целевого расходования средств на реализацию социальных обязательств предприятий в сфере охраны труда работников и безопасности производства для населения этой фокус-группы.

Периодическая корректировка государственных программ позволит актуализировать реализацию государственной политики в области охраны труда в соответствии с приоритетами развития Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, а построенная таким образом государственная программа будет конкретизировать общепризнанные всем цивилизованным миром принципы организации управления охраной труда применительно к специфическим особенностям Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в начале ХХI века.

3. Механизмы управления охраной труда в автономном округе

Основная стратегическая цель регионального уровня управления охраной труда на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры – сохранение трудового потенциала населения и всех работающих на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Основной стратегический целевой показатель – снижение и ограничение частотных показателей смертельного травматизма, общего производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.

Основные стратегические целевые ориентиры – стратегические целевые показатели на 2020 и 2030 год – снижение удельной численности производственного травматизма со смертельным исходом с настоящего уровня 9 на работников за год до уровней экономически развитых стран: 2020 год – 7,5 на работников за год; 2030 год – 4 на работников за год.

Основная стратегическая задача регионального управления – реализация государственной политики Российской Федерации в области охраны труда на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Основная стратегическая функция регионального управления охраной труда на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры – регулирование деятельности субъектов права по соблюдению работодателями государственных нормативных требований охраны труда и правил безопасного ведения производственной деятельности, включая соблюдение работниками – ответственными должностными лицами и простыми исполнителями выполнения трудовых функций – соответствующих требований охраны труда и правил безопасности.

Существующая в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре единая организационная структура управления охраной труда, объединяющая в единую согласованную систему органы государственного управления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и органы местного самоуправления (муниципального уровня), координирующая согласованные действия с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, представляет собой единственно верную и достаточно эффективную (при условии публичного лидерства в сфере охраны труда руководства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры) схему управления.

Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации в целях государственного управления охраной труда органы исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры должны обеспечить выполнение следующих мероприятий.

Во-первых, обеспечить реализацию на территории субъекта Российской Федерации государственной политики в области охраны труда. Для обеспечения реализации государственной политики в области охраны труда Ханты-Мансийский автономный округ – Югра создает необходимую для этого управленческую структуру, где определяются все действующие субъекты права, их функциональные обязанности, взаимодействие и ответственность, и поддерживает ее эффективное функционирование.

Во-вторых, для ориентации управленческих решений и конкретизации реализации государственной политики в области охраны труда Ханты-Мансийский автономный округ – Югра утверждает в установленном порядке Концепцию – 2030 улучшения условий и охраны труда и Государственную программу ее реализации, а также обеспечивает контроль за их выполнением.

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра поддерживает принятие и выполнение муниципальных программ улучшения условий и охраны труда и связанных с улучшением условий труда и охраной труда проектов.

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра активно добивается, поддерживает и принимает активное участие в выполнении всех федеральных программ улучшения условий и охраны труда и связанных с улучшением условий труда и охраной труда пилотных проектов.

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра поощряет составление, финансирование и выполнение корпоративных программ улучшения условий и охраны труда и пилотных проектов вертикально интегрированных компаний, работающих в том числе и на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Разработка программ улучшения условий и охраны труда должна производиться регулярно в рамках настоящей Концепции – 2030.

В-третьих, организовывать проведение на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в установленном порядке обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей – индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также проведение обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве;

Для этого Ханты-Мансийский автономный округ – Югра организует и создает силами юридических лиц систему подготовки квалифицированных кадров специалистов по охране труда, поддерживает развитие сети обучающих организаций и подразделений, рост их методической базы и повышения профессиональной квалификации, всемерно информирует, по возможности мотивирует и контролирует, в том числе через органы государственного надзора и общественного контроля), чтобы все работодатели своевременно и качественно проводили обучение работников вопросам охраны труда.

Особое внимание следует уделять проведению обучения руководителей по основам организации работ по охране труда и обучению работников оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, что является (для территории и особенностей условий труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре) очень важным и наиболее сложным видом обучения.

Региональные и муниципальные органы власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры должны оказать информационное и методическое содействие обучающим организациям в подготовки квалифицированных инструкторов по охране труда, добиваться включения такого обучения во все виды профессионального обучения у работодателя и в обучающих организациях.

В-четвертых, осуществляют на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в установленном порядке государственную экспертизу условий труда, поддерживают создание и развитие органов независимой экспертизы профсоюзов, организуют проведение оценки условий труда и, при необходимости ее экспертизу, а также проведение подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда.

Проведение подтверждения соответствия организации работ по охране труда (системы управления охраной труда) государственным нормативным требованиям охраны труда является центральным и итоговым мероприятием работ по охране труда, проводимых работодателем. Оно является одновременно и весомым показателем деятельности работодателя и эффективным средством регулирования, поскольку позволяет редуцировать тысячи требований охраны труда и сотни государственных нормативных требований в одно короткое и емкое требование для работодателя: наличие сертификата соответствия.

В-пятых, организуют сбор и обработку информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей, осуществляющих деятельность на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры как субъекта Российской Федерации.

В-шестых, исполняют иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда, не отнесенные к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации – Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Главной системоорганизующей функцией управления условиями и охраной труда на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры является передача части полномочий государственного управления на муниципальный уровень управления.

Концепция – 2030 предусматривает, что реальная действенность региональной системы управления при выбранной и неизменной структуре целиком и полностью зависит от наполнения этой системы установленными мерами регулирования деятельности работодателей, нуждающимися в государственном стимулировании положительной направленности своей правоприменительной практики.

При этом конкретная организация и функционирование региональной системы управления базируется на принципах:

(1) приоритета социальных целей охраны труда над результатами производственной деятельности;

(2) профилактической направленности работы по управлению охраной труда на предупреждение несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

(3) вовлечения в процесс управления структур регионального (включая территориальные подразделения федеральных органов), муниципального и корпоративного управления охраной труда,

(4) перспективного целевого планирования мероприятий по охране труда и обязательного финансирования их на всех уровнях управления.

Для этого организация и функционирование системы регионального управления будут включать в себя:

1. Использование действующих и создание новых подразделений регулирования условий и охраны труда в отраслевых (функциональных) органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации – Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и в подведомственных им организациях, а также в муниципальных органах власти.

2. Взаимодействие с территориальными органами государственного надзора и контроля, общественного контроля, объединениями профсоюзов, объединениями работодателей и с другими заинтересованными организациями и лицами для координирования проведения единой политики управления охраной труда на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и координации деятельности по улучшению условий и охраны труда в организациях Ханты-Мансийского автономного округа – Югры независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

3. Осуществление прямой и обратной связи всех звеньев системы регионального управления на всех уровнях управления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

4. Использование и совершенствование рыночных механизмов управления для улучшения условий и охраны труда в организациях Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (проведение финансово-кредитной, налоговой, тарифной, имущественной, инвестиционной и лицензионной политики, стимулирующей заинтересованность работодателя в улучшении условий и охраны труда, а также оказывающей поддержку производителям средств индивидуальной и коллективной защиты, приборов контроля опасных и вредных производственных факторов).

5. Координация деятельности в сфере защиты прав работников на безопасные и здоровые условия труда, участие в формировании систем социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, медицинской и профессиональной реабилитации инвалидов труда.

6. Создание и развитие информационной инфраструктуры в сфере охраны труда. Использование функционирующих информационных структур для доведения правовых и нормативных документов по охране труда до каждого работодателя и работника и для получения от работодателей информации о состоянии условий труда и работ по охране труда.

7. Совершенствование единой системы профессионального обучения, включая профессиональную переподготовку и повышение квалификации по охране труда и безопасности производственной деятельности на основе концепции непрерывного обучения, комплексного использования традиционных и инновационных (дистанционных и электронных) методов обучения.

8. Использование современных методов регулирования деятельности работодателей и иных субъектов права по охране труда и безопасности производственной деятельности – экспертизы, аттестации, сертификации, декларирования и лицензирования для улучшения условий и охраны труда.

9. Всемерная поддержка научных исследований, включая методы мониторинга и статистического анализа собранных данных, и опытно-конструкторских разработок, связанных с улучшением условий и охраны труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.

3.2.1. Важнейшие меры мотивации работодателей и поддержки их деятельности в сфере охраны труда и безопасности производства

Центральным рычагом регулирования в рыночной экономике является комплекс мер по экономической мотивации работодателей, которые нуждаются в действенной трансформации по трем основным направлениям:

1) усиления системности воздействия на деятельность работодателей по профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости (профессиональные риски);

2) формирования и внедрения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовых актах Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;

3) усиление индивидуализации экономической ответственности работодателя за неудовлетворительные условия труда, потерю здоровья и утрату трудоспособности задействованной у него рабочей силы (наемных работников).

Все это должно быть объединено в общей концепции управления деятельностью работодателей с учетом социально-психологических рычагов мотивации деятельности работодателя и работников.

Становление действенной системы мотивации работодателей и работников требует правового закрепления и внедрения в практику новых реальных механизмов управления, для активации которых в ближайшей перспективе необходимо сделать так, чтобы:

1) условия государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя были тесно увязаны с готовностью и обязательствами заявителя осуществлять свою производственную деятельность с обязательным соблюдением государственных нормативных требований охраны труда;

2) условия получения и выполнения лицензии (для лицензируемых видов деятельности) были увязаны с соблюдением заявителем государственных нормативных требований охраны труда;