Отечественный и зарубежный опыт управления персоналом государственной службы (стр. 2 )

вести учет «вышних нижних, прежних и нынешних, военных, гражданских и придворных чинов дворянского сословиях всего государства»;

составлять списки служащих по видам государственной службы, а также отдельные списки по чинам;

в списках «служилого сословия» иметь указания о том, к какому виду службы эти люди пригодны и в каком виде службы предполагается их использование;

особо учитывать детей мужского пола из дворянских семей, с характеристикой их возраста, образования и здоровья; организовать на местах школы для их обучения основам грамоты, государствоведению, экономике, российскому законодательству;

иметь в Герольдмейстерской конторе сведения из административных органов об освобожденных от должностей и по требованию Сената в любое время представлять кандидатов на вакантные служебные места;

следить за тем, чтобы годные к службе дворяне под различными предлогами не пытались уклониться от служебного долга[5].

 

Схема 1. Система управления государственной гражданской службой в начале XVIII в.

В лице Герольдмейстерской конторы субъект верховной власти и Правительствующий Сенат имели в своих руках инструмент непосредственного управления государственной службой. В течение всего XVIII в. с помощью этой административной структуры они оказывали регулирующее воздействие на формирование, развитие и профессиональную деятельность корпуса государственных служащих, сосредоточивая ее управленческий потенциал на реализации задач и функций государства. В царствование Александра I управление персоналом государственной службы стало компетенцией Департамента Герольдии или Первого Департамента Сената.

Усиление органов управления государственными служащими
в XIX – начале ХХ в.

Однако сенатский департамент не смог обеспечить необходимый уровень руководства персоналом гражданской службы и оказался не в состоянии осуществлять целенаправленное регулирующее влияние на комплектование и деятельность корпуса государственных служащих. В 30-х гг. XIX в. правящие круги России были вынуждены принять дополнительные меры по упорядочению работы с чиновниками государственного аппарата, усилить воздействие на развитие состава служащих, установить, как говорилось в специальном правительственном документе, «особенное наблюдение за всем гражданским служебным персоналом в Империи». В этих целях было признано необходимым создать особый Инспекторский департамент Гражданского ведомства как орган управления корпусом государственных служащих. Примечательно, что департамент создавался при Первом отделении Собственной е. и.в. канцелярии и квалифицировался Николаем I как инструмент «собственного руководства Нашего всеми гражданскими чиновниками». Следовательно, руководство персоналом государственной службы все более развивалось в сторону усиления централизации и его сосредоточения в администрации субъекта верховной власти.

Задачи и функции нового кадрового управленческого органа были определены в указе Николая I от 5 сентября 1846 г. и Положении об Инспекторском департаменте. Согласно последнему, в его компетенцию входили: «а) Определение на службу всех классных чиновников и имеющих право на классный чин; б) Производство в чины; в) Увольнение вовсе от службы классных чиновников; г) Увольнение в отпуск в таких случаях, кои превышают власть, данную министрам и Главноуправляющим отдельными частями; д) Определение к должностям, отнесенным по расписанию к первым шести разрядам, увольнение от сих должностей и перемещение; е) Переименование из военных в гражданские, равно возвращение прежних военных чинов; ж) Принятие в Российскую службу иностранцев, давших присягу на вечное подданство; з) Исключение из списков выбывших из службы чиновников увольнением от оной или смертью; и) Разрешение носить мундиры в отставке; й) Постоянное содержание в надлежащей полноте формулярных списков о всех состоящих в государственной службе классных чиновниках; к) Составление и ведение общего списка всем состоящим на службе классным чиновникам по утвержденным формам отметкою последовавших перемен по всем случаям, о коих начальства имеют обязанность доставлять ежемесячные сведения; л) Составление формулярных списков о службе лиц, не имеющих над собою высшего начальства для представления к получению знаков отличия беспорочной службы, и по другим случаям; м) Наряды чиновных лиц в церемонии»[6].

Инспекторский департамент канцелярии главы государства должен был содержать максимально полным в информационном отношении банк данных о всех классных чиновниках России, «…собирать и сосредоточивать в себе все сведения, необходимые для успешного направления вверенной ему части и наблюдать за точным исполнением существующих постановлений относительно службы гражданских чиновников»[7].

Управление формированием, развитием и деятельностью корпуса гражданских служащих Инспекторский департамент канцелярии верховного субъекта власти осуществлял посредством таких своих подразделений, как экспедиции, которые специализировались на выполнении определенных функций. Первая экспедиция решала все кадровые вопросы, связанные со службой чиновников министерств и главных управлений. В компетенцию второй экспедиции входили служебные дела губернских чиновников. Полномочия третьей экспедиции включали утверждение в чинах и должностях, переводы из одних ведомств в другие, оформление отпусков, увольнение со службы, исключении из списков служащих по приговорам судов и другим причинам.

Четвертая экспедиция занималась учетом служащих, составляла списки чиновников высших, старших и низших классов; вносила изменения в этим списки на основе информации из министерств и губерний; проверяла наличие у чиновников права находиться на государственной службе; контролировала, чтобы повышение в должности имело основание в виде документов об образовании и административном опыте. Целям создания полного и точного банка данных о корпусе гражданских служащих России служила практика ежегодной присылки в Инспекторский департамент формулярных списков чиновников, что являлось обязанностью всех административных органов, входивших в систему государственного управления[8].

Этим Положением регулировались меры Инспекторского департамента по управлению составом гражданских служащих России, которое осуществлялось на основе крупной и разносторонней нормативно-правовой базы, определявшей цели, задачи, функции и социальное значение государственной гражданской службы, формы и методы управленческой деятельности ее персонала.

С учреждением Инспекторского департамента Собственной е. и.в. канцелярии верховная власть сконцентрировала в своих руках все дело подбора, распределения, служебного роста, профессионального развития чиновников. Этим актом она создала своего рода всероссийское управление кадров гражданского ведомства, штат которого в общей сложности составлял 92 человека. Главноуправляющим департаментом являлся руководитель Первого отделения Собственной е. и.в. канцелярии статс-секретарь . Деятельность Инспекторского департамента получила положительную оценку правительства. По его заключению, практика управления корпусом гражданских служащих показала целесообразность учреждения специального департамента в канцелярии верховной власти.

Усилиями департамента имевшая место разобщенность в процессе формирования состава служащих и чинопроизводстве сменилась упорядоченностью. Устав о гражданской службе приобрел должный общественный вес и стал признанным регламентом для всего российского чиновничества. Прием, назначение на должности, повышение в чинах, карьерное продвижение, использование квалификационных экзаменов и конкурсов при замещении вакантных должностей и др. производились на основе нормативной правовой базы о службе, в соответствии с общими требованиями в рамках единого механизма управления персоналом государственного аппарата. По заключению Николая I, Инспекторский департамент оправдал свое предназначение, способствовал упорядочению комплектования и развития корпуса государственных служащих, заметно сократил количество нарушений Устава о гражданской службе.

 

Схема 2. Система управления государственной гражданской службой в середине XIX в.

Под влиянием объективных потребностей социально-политического и социально-экономического развития России, общественного движения и рационально мыслящих администраторов того времени конец 50-х – начало 60-х гг. XIX в. ознаменовались отказом правящих кругов от крайних форм бюрократической государственной системы николаевской эпохи.

Известные либеральные перемены произошли и в управлении персоналом государственной службы, в том числе определенное ослабление жесткого централизма в руководстве служащими государственного аппарата. Наиболее заметным проявлением этого процесса стал указ Александра II об упразднении Инспекторского департамента Собственной е. и.в. канцелярии. С 60-х гг. XIX в. на основании данного решения персонал государственной службы вновь перешел в ведение Первого департамента Сената. Наряду с этим право приема на службу и назначения на должности в своих структурах чиновников V, VI и других, более низких классов получили министерства и главные управления. В этой связи в министерствах появились своего рода кадровые службы .

Определенные права по управлению персоналом получили губернские органы. В их компетенцию вошли чиновники VII–XIV классов. Естественно, что решение кадровых вопросов в губерниях сосредоточивалось в руках губернаторов. В структуре подразделений губернского правления было так называемое Общее присутствие. Именно оно выполняло функции кадровой службы в губернии. Общее присутствие вело дела о назначениях, замещении вакантных должностей, производстве в чины, поощрениях, взысканиях, увольнении.

Замена централизованного делопроизводства ведомственным и губернским создала значительные трудности для составления общего банка данных о персонале государственной службы России. Одновременно отсутствие правительственного управленческого кадрового органа делало практически невозможным проведение единой государственной политики в формировании и функционировании корпуса гражданских служащих.