Отечественный и зарубежный опыт управления персоналом государственной службы (стр. 4 )

Используя такие правила приема на службу, правительство регулировало социальный состав государственных служащих в интересах правящего сословия. Однако, несмотря на «заградительные» меры при приеме на службу лиц недворянского происхождения и усложнение механизма их повышения в чинах, во второй половине XVIII–XIX в. проявилась тенденция роста удельного веса выходцев из разночинцев и податных сословий, прежде всего в составе служащих IX–XIV классов, а также среди чиновников VI–VIII классов. Это было обусловлено объективными факторами политического и экономического развития России и одновременно недостатками правительственной кадровой политики, на почве которых постоянно возникала острая нехватка персонала государственной службы. На рубеже XIX–XX вв. выходцы из непривилегированных сословий стали доминировать в составе табельного чиновничества, кроме I–IV классов. Тем не менее, хотя в конце 90-х гг. дворяне по происхождению составляли всего 30% российской бюрократии, подавляющее большинство высших государственных должностей (75%) занимали представители дворянства. Сословный подход к формированию персонала государственной службы был отменен указом Николая II лишь в октябре 1906 г.[14]

Непременным требованием, которым определялось право приема на государственную службу и служебное продвижение, являлся уровень образованности. Этот признак всегда был важным критерием пригодности к службе. Уставные документы ставили должностную и чиновную карьеру в зависимость от образовательной подготовки чиновников. Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) подразделяло служащих на лиц с высшим, средним и начальным образованием, т. е. на три разряда. Для каждого разряда устанавливались особые правила поступления на службу и различные сроки производства в чины. Если чиновники с высшим образованием (I разряда) получали право повышения в чине через 3–4 года, то служащие II и тем более III разряда должны были служить в каждом чине значительно более длительные сроки. Общие сроки выслуги лет для табельных чиновников были введены только во второй половине XIX в.

В практике формирования административного персонала заслуживает внимания, что правительство поощряло поступление на службу лиц с высшим образованием. Выпускники университетов, Александровского лицея, Высшего училища правоведения и ряда других высших учебных заведений в зависимости от степени аттестата об их окончании (1-й или 2-й) могли начинать службу с должностей соответственно X–XII классов.

Особенно благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университете ученую степень. По Уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в административные органы с производством в чин не ниже коллежского секретаря и, следовательно, становились чиновниками X класса. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра получали в государственных учреждениях сразу чин IX класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты такой квалификации становились чиновниками VIII класса и приобретали сословные права потомственного дворянства[15].

В то же время следует отметить, что образованность не была решающим фактором приема на гражданскую службу и карьерного движения. Даже в 80-х гг. XIX в. для получения первого классного чина было достаточно представить аттестат об окончании уездного училища или сдать экзамен в объеме его учебной программы. Естественно, такое правило начального чинопроизводства не способствовало повышению общего уровня образованности российского чиновничества и сохраняло остроту этой проблемы вплоть до падения самодержавия в феврале 1917 г.

Порядок приема предусматривал определенный возраст кандидата на государственную должность. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на службу имели граждане, не лишенные этого права по суду. Юридические преимущества при занятии должностей были предоставлены мужчинам. Лица женского пола еще в последней четверти XIX в. допускались к службе лишь в учебном, финансовом, медицинском, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, причем на низших должностях и с ограничением права на государственную пенсию, повышение оклада за выслугу лет, присвоение почетных званий и другие социальные гарантии и льготы.

В правилах формирования персонала государственной службы правительство провозгласило отказ от каких-либо привилегий и ограничений, связанных с национальной принадлежностью и религией. В Уставе о гражданской службе с 30-х гг. XIX в. содержалось положение о том, что «различия вероисповедания или племени» не могут быть препятствием для приема на государственную службу. Однако в действительности на получение права государственной службы оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики, исповедовавшей «православие, самодержавие и народность». Отсюда исходили определенные ограничения для поступления на службу лиц еврейской национальности и «инородцев».

Прием на службу, присяга и требования к государственным служащим

Со времени выделения гражданской службы в самостоятельную сферу профессиональной служебной деятельности правительство России рассматривало формирование персонала государственной службы в качестве важнейшего условия эффективного государственного управления. Не случайно эти вопросы являлись предметом постоянного и всестороннего внимании верховной власти, о чем свидетельствует обширная законодательная база.

В нормативно-правовых актах были определены цели, задачи и принципы формирования корпуса государственных служащих; механизм отбора кадров в административные учреждения; правила приема в органы государственного управления; порядок назначения на должности; основные требования к поступающим на государственную службу.

Принятые на государственную службу приводились к присяге. В марте 1711 г. Петр I подписал составленный им текст присяги, согласно которой вступающие в должность давали клятву «до последней своей силы» верно служить государству, повседневно и энергично отстаивать государственные интересы, «честно и чисто, неленостно, но паче ревностно» исполнять должностные обязанности при условии ответственности перед гражданским и Божьим судом в случае нарушения ими взятых на себя обязательств. В специальном указе «О присяге на верность службе» (1719 г.) правительство предписало привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и всех других «управителей и служителей»[16]. Присягу давали члены возникших позднее Государственного совета, Комитета министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.

В регулировании служебных отношений российское законодательство придавало большое значение разработке требований к персоналу государственной службы. В своих распорядительных документах создатель государственной службы нового типа Петр I постоянно указывал, что чиновники должны направлять всю их деятельность на реализацию государственной политики, руководствоваться «пользой государственной», «радеть за Отечество», неуклонно соблюдать «верность службе», проявлять служебное усердие для «блага и славы России». В соответствии с его указом от 24 апреля 1713 г. должностные лица и все граждане, действия которых наносили «повреждение интересам государственным», подлежали строгому наказанию в судебном порядке[17].

Гражданские чиновники были обязаны детально знать государственные законы, регламенты и другие установления, рассматривать их соблюдение как главное условие «правого и благонамеренного управления». Им предписывалось глубоко усвоить содержание и объем полномочий доверенной должности, «прилежно» относиться к служебному поручению, принимать квалифицированные решения, вести дела «по точной силе и словам законов», строго хранить государственную тайну, не допускать «волокитства», «небрежения» и неоправданного «поспешения» в делах. Законы о государственной службе предостерегали чиновников от злоупотребления властью, «мздоимства и лихоимства», неполной или неправдивой отчетности, дисциплинарных нарушений и т. д.

Наиболее полную разработку требования к деловым и нравственным качествам чиновников получили в Уставе о службе по определению от Правительства (1832 г.) и его более поздних модификациях, а также в уставных документах министерств и ведомств, составивших «Свод уставов о службе гражданской» (1835 г.). Среди качеств, необходимых служащему для успешного выполнения служебного долга, в Уставе о службе по определению от Правительства – главном нормативном акте о государственной службе вплоть до 1917 г., – указывались «верность службе», «радение о должности», «добрая воля в отправлении поручений», «усердие к общему добру», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток», «правый и равный суд всякому состоянию», «человеколюбие», «покровительство невинному и скорбящему».

«Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно… – предписывалось в Уставе, – не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлежностъ к порученному долгу да почтутся наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, – главнейшим поношением»[18].

Управление карьерой и аттестация государственного служащего

Важным звеном управления персоналом государственных учреждений являлась организация прохождения службы. В нормативных документах были определены условия служебного продвижения чиновников. К ним относились образовательный уровень, стаж работы на административных должностях, успешное исполнение обязанностей на предшествующих ступенях управленческой деятельности, заслуги перед государством на поприще «служения» России. Основаниями для повышения по службе признавались, во-первых, выслуга лет и, во-вторых, «отличия» или «особенные труды» для «пользы Отечества». Служебная карьера первого типа была связана с приобретением чиновником права на очередной более высокий чин после определенного срока службы при условии «усердного» и «беспорочного» исполнения должностных обязанностей. Во втором случае сроки службы в рамках соответствующих чинов сокращались наполовину или на одну треть и в этой связи карьерное движение ускорялось.