Отечественный и зарубежный опыт управления персоналом государственной службы (стр. 5 )

Если исходить из установленных в 1856 г. общих сроков выслуги лет, а именно в XIV–IX классах по 3 года и в VIII–VI классах по 4 года, то по этим правилам чиновник, начавший службу коллежским регистратором (XIV класс), мог пройти «расстояние» до чина статского советника (V класс) на основании «выслуги лет» за 24 года, а «в уважение заслуг и отличий» – за 17 лет. Для представления к производству в чины выше статского советника, т. е. с IV по I класс, каких-либо служебных сроков не устанавливалось. Их «пожалование» осуществлялось исключительно указами государя.

Должностной рост персонала государственной службы также был предметом нормативного регулирования, хотя не был свободен от влияния многочисленных субъективных обстоятельств. В ряде правительственных документов в качестве условия назначения на определенные должности наряду с образованностью, чином и другими требованиями указывалось наличие опыта административной деятельности. Как следует из «Свода уставов о службе гражданской» издания 1896 г., для замещения вакантных должностей V класса в Министерстве финансов от кандидатов требовался «надлежащий опыт службы» в ведомствах, земских и городских общественных органах в течение 5 лет, для замещения должности VI класса – не менее 3 лет. Условием выдвижения на должности V класса в Министерстве путей сообщения также являлось пятилетнее предварительное прохождение службы, на должности VI класса – 3 года; лица с ученой степенью должны были иметь служебный опыт для должности V класса 3 года, VI класса – более 2 лет[19].

В карьерном движении персонала государственной службы значительную роль играла его аттестация, которая проводилась в соответствии с установленным порядком. Первоначальный отзыв о чиновниках составлялся их непосредственным руководством. Согласно одному из положений об аттестации (1909 г.), оно было обязано дать письменное заключение, содержащее «возможно точную и полную» характеристику служебных, умственных, нравственных и физических качеств аттестуемого.

С дополнениями и коррективами вышестоящих должностных лиц эти документы поступали к руководителям государственных учреждений. Под их председательством в сроки, установленные для периодической оценки квалификации персонала, ежегодно формировались Аттестационные совещания. Членами совещаний принимались заключения об аттестуемых. Положения об аттестации требовали, чтобы «заключения совещаний были вполне определенными и сводились к мотивированному признанию тех или иных качеств аттестуемого»[20]. Правительство требовало от руководящих должностных лиц объективности при проведении аттестаций. В специальном указе Николая I от 10 мая 1850 г. «О соблюдении строгой справедливости при аттестациях» начальствующие лица предупреждались о прямой ответственности за проявление «пристрастия или послабления» в отношении аттестуемых.

В практике выдвижения персонала на ответственные должности использовались квалификационные характеристики чиновников. В 1837 г. Комитет министров утвердил Положение, согласно которому «важнейшей обязанностью» губернаторов являлось постоянное и внимательное изучение деловых и нравственных качеств подчиненных им служащих. При этом речь шла о чиновниках, занимавших в губерниях видные посты, в том числе вице-губернаторов, председателей и членов гражданских и уголовных палат, губернских судов, советников и асессоров казенных палат и др.

Как требовал Комитет министров, «заключения свои о способностях, нравственных качествах и вообще о степени благонадежности тех из чиновников, которые исправляют значительнейшие должности, начальники губерний... доводят до сведения министерств и главных управлений по принадлежности для соображения при перемещении их и предназначении к производству в чин или иным наградам и поощрениям». В случае отрицательной квалификационной характеристики в документе давалось развернутое и мотивированное обоснование подобного заключения о служащем.

Конкурс и резерв в государственной службе

В управлении персоналом, хотя и в ограниченном объеме, применялась конкурсная практика замещения вакантных должностей. Правительство предоставляло возможность канцелярским служителям длительной службой (12 и более лет) и по конкурсу получить право на производство в первый классный чин коллежского регистратора. Принимая во внимание такие показатели, как выслуга лет, «беспорочная служба», «заслуги и достоинства», «благонадежность» и др., кадровым подразделениям министерств и губернских правлений разрешалось выдвигать кандидатов на замещение вакантных должностей XIV класса на конкурсной основе. Это открывало перед низшим персоналом перспективу карьеры уже в составе табельного чиновничества.

Одной из форм работы с персоналом являлось введение института кандидатов на ответственные должностные посты, формирование своего рода «резерва» кадров. С 40-х гг. XIX в. в Первом департаменте Сената, а позднее в Инспекторском департаменте Собственной е. и.в. канцелярии составлялись списки таких кандидатов и определялись меры по их подготовке к предстоящей должности. Для этого предусматривался подготовительный период от двух и более месяцев. Так, в декабре 1841 г. Сенат издал указ «О кандидатах на губернаторские места» с целью исключить «невыгодные последствия от неопытности лиц, назначавшихся на должности начальников губерний». В указе было признано необходимым иметь список кандидатов и готовить их к возможному назначению. В подготовительный период они должны были основательно ознакомиться со своими будущими обязанностями, изучить объем и содержание работы губернатора и губернского правления, губернских палат, комиссий, управ, дум и других управленческих органов; познакомиться с требованиями министерств и главных управлений к их подразделениям на местах. Подготовительный период завершался собеседованием на коллегии Министерства внутренних дел. Выдвижение на должность губернатора могло состояться при условии, если коллегия находила кандидата достаточно подготовленным к исполнению должности руководителя губернии. Лишь после заключения коллегии министр обращался к государю с официальным представлением кандидата на пост губернатора. Назначение на эту ответственную должность было исключительной прерогативой императора.

Ответственность и контроль в государственной службе

В поле зрения правительства постоянно находились вопросы повышения ответственности персонала за исполнение должностных обязанностей. Главным элементом механизма формирования служебной ответственности чиновников являлась нормативно-правовая база в виде многочисленных законов, уставов, наказов, положений и других документов, которыми определялась политическая, дисциплинарная, материальная, административная, уголовная и другая ответственность государственных служащих. Требование служебной ответственности содержалось в таких исторически значимых установлениях, как Генеральный Регламент, Устав о гражданской службе, Уложение об уголовных и исправительных наказаниях и пр.

Ведущая роль в регламентировании служебной ответственности персонала государственной службы принадлежала Уложению о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), в котором был выделен особый раздел – «О преступлениях и проступках на службе государственной и общественной». В этом разделе имелись специальные главы, предусматривавшие соответствующие санкции в отношении чиновников, преступивших закон или нарушивших служебные правила.

Согласно Уложению, за должностные проступки по службе в соответствии со степенью их тяжести государственные служащие несли ответственность в виде таких дисциплинарных наказаний, как замечание, выговор без занесения в формулярный список, вычет из служебного стажа, вычет из жалованья, штраф, перемещение с высшей должности на низшую, недельный арест, увольнение с данной должности, полное отрешение от государственной службы[21].

Прямые преступления по службе, а именно злоупотребление властью, «противозаконное бездействие» должностных лиц, взяточничество и взяткодательство, растрата государственных средств, нанесение государству существенного материального ущерба и т. д., влекли за собой уголовную ответственность чиновников и карались лишением всех прав состояния, различными сроками тюремного заключения, каторжными работами на «отдаленных заводах», ссылкой на поселение в сибирские губернии, отправкой в «исправительные арестантские роты» гражданского ведомства и другими жесткими наказаниями.

Действенным инструментом управления персоналом был государственный контроль. С петровских времен состав и деятельность корпуса государственных служащих являлись объектом контроля Сената, прокурорской службы и созданного позднее общегосударственного специального контрольного ведомства. В течение 1801–1851 гг. Сенат провел 86 комплексных губернских ревизий. Сенатские комиссии проверяли уровень государственного управления со стороны губернских и уездных административных учреждений, своевременность и качество выполнения указов и распоряжений центра по основным управленческим отраслям, отношение губернаторов и других чиновников к своим должностным обязанностям[22].

При этом нередко ревизии контрольных органов для ряда должностных лиц заканчивались серьезными дисциплинарными взысканиями и даже уголовными наказаниями. В 40–50-х гг. XIX в. за различные должностные преступления были привлечены к судебной ответственности около 100 тыс. чиновников государственных учреждений. Имели место случаи, когда губернаторы и другие чиновники подвергались санкциям в массовом порядке. Например, с 1866 по 1868 г. высочайшими указами от своих должностей были освобождены 29 губернаторов – 55% их общего количества. Таким образом, государственный контроль силами Сената, прокурорской службы и общероссийского контрольного ведомства оказывал значительное регламентирующее и воспитательное влияние на персонал государственной службы.

Наряду с различного рода принудительными санкциями, направленными на повышение управленческой культуры персонала государственной службы, правительство стимулировало добросовестную высококвалифицированную служебную деятельность системой моральных и материальных поощрений. В Уставе о гражданской службе имелась глава «О наградах во время прохождения службы», в которой содержалось принципиальное положение о том, что государственные служащие на основании «испытанной верности и искусства» «трудами и достоинствами» могут рассчитывать на «соразмерную заслугам награду». За отличия на службе предусматривались такие виды наград: «1) Высочайшее его императорского величества благоволение.2) Чины. 3) Ордена. 4) Назначения аренд и пожалование земель. 5) Подарки от Высочайшего его императорского величества имени. 6) Единовременные денежные выдачи».