Отечественный и зарубежный опыт управления персоналом государственной службы (стр. 3 )

Поэтому в начале 90-х гг. XIX в. правительство создало специальную комиссию для изучения вопроса о возможности восстановления общероссийского административного органа по управлению персоналом государственного аппарата. На основании выводов комиссии 6 мая 1894 г. Александр III издал указ, согласно которому правительство возвращалось к централизованному руководству составом государственных служащих. «Мы признали необходимым, – говорилось в указе, – подчинить непосредственному Нашему руководству и наблюдению все дела, касающиеся заведования гражданскими чинами Империи в полном их составе, сосредоточив делопроизводство по сим делам в Собственной Нашей канцелярии»[9].

В качестве общероссийского центра по управлению персоналом системы государственной службы был учрежден Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Статус Комитета был определен в установочном документе под названием «Учреждение Комитета о службе чинов гражданского ведомства и о наградах», опубликованном вскоре после майского 1894 г. указа императора. Председателем Комитета являлся Главноуправляющий Собственной е. и.в. канцелярии. Непосредственным руководством делами Комитета занимался товарищ Главноуправляющего (заместитель). Для решения возложенных на орган управления гражданской службой задач глава государства с участием Сената назначал членов Комитета. С 1895 г. в сферу управления Комитета входили служащие с 4 по 14 классы, а высшие чиновники 1–3 классов находились в компетенции лично государя.

На основании Положения о Комитете его полномочия предусматривали решение кадровых вопросов: «1) о служебных переменах: а) по должностям четвертого класса и всем низшим должностям, кои замещаются с предварительного соизволения их Императорских Величеств, б) по тем должностям пятого и шестого классов, представления о замещении коих подлежат внесению в Собственную Его Императорского Величества Канцелярию Министрами и Главноуправляющими отдельными частями;

2) об утверждении в первом классном чине и чинах высших на основании удостоверений: об окончании курса наук в учебных заведениях, о выдержании установленных испытаний и о получении ученых и академических степеней или вследствие занятия должности по ученой или учебной частям;

3) о производстве в чины до пятого класса включительно за выслугу определенного законом числа лет;

4) о переименовании отставных военных в гражданские чины и о возвращении прежних военных чинов;

5) о награждении: а) чинами…, б) орденами…, в) подарками…, г) единовременными денежными выдачами, д) званием личного и почетного гражданства, з) зачетом в действительную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных учреждениях, и) предоставлением права государственной службы лицам, этими правами не пользующимися…»[10].

Для исполнения полномочий Комитета учреждался особый Инспекторский отдел, как его рабочий орган во главе с управляющим делами Комитета на правах директора департамента. Штат отдела состоял из старших чиновников, их помощников, младших чиновников и их помощников для письма и писцов.

Кроме реализации указанных выше полномочий Комитета, на Инспекторский отдел возлагались такие обязанности, как: «…1) собрание подробных сведений о службе всех чинов, занимающих классные должности; 2) составление, на основании действующих штатов, общего расписания классных должностей в Империи; 3) составление отзывов и заключений по возникающим в отдельных ведомствах предложениям о мероприятиях, имеющих отношение к гражданской службе; 4) составление списков первых четырех классов и 5) издание Адрес-календаря»[11]. Исполнение этих обязанностей было распределено между тремя делопроизводствами Инспекторского отдела с соответствующим штатом чиновников и канцелярских служителей.

Поступившие в канцелярию субъекта верховной власти дела о служащих направлялись в Инспекторский отдел. После предусмотренной правилами делопроизводства подготовки в отделе они представлялись Главноуправляющему Собственной е. и.в. канцелярии, затем вносились в Комитет о службе чинов гражданского ведомства и докладывались на его заседании вместе с проектом Высочайшего приказа, содержавшего решение о приеме на службу, или назначении на должность, или повышении в чине и т. д.

 

Схема 3. Система управления государственной гражданской службой в конце XIX – начале XX в.

Наряду с этим особую группу органов управления персоналом государственной службы в 90-х гг. XIX в. составляли департаменты общих дел министерств и ведомств, в сферу полномочий которых входили служебные вопросы чиновников VII–XIV классов. На местах право ходатайства о приеме на службу, назначении на должность, производстве в чины, выдвижении на более высокую должность, представлении к наградам и т. д. было дано губернаторам и губернским правлениям. Подготовленные в их Общих присутствиях документы направлялись в Собственную е. и.в. канцелярию для последующего рассмотрения в Инспекторском отделе и Комитете о службе чинов гражданского ведомства.

Таким образом, российским правительством была создана единая система управления персоналом государственной службы, которая включала кадровые институты общегосударственного, регионального и губернского уровня, а также отраслевых министерств и ведомств. Эта система обеспечивала формирование и развитие корпуса государственных служащих в соответствии с общими принципами на всей территории России, позволяла максимально сосредоточивать его управленческую деятельность на реализации общегосударственной политики.

Это опыт всецело подтверждает правомерность включения в федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. специальной главы, 3, предусматривающей формирование системы управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов РФ[12]. Решение о создании «федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственного органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации» обоснованно нашло отражение и в федеральном законе от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[13].

1.2. Практика работы с персоналом гражданской службы

Комплектование состава государственных служащих

Управление персоналом гражданской службы отражало основные цели, задачи и принципы официальной правительственной кадровой политики, несло на себе печать ее особенностей и противоречий, связанных с монархическим типом государства и абсолютной властью царя. Уже первые, относящиеся к началу XVIII в. регламенты и другие законодательные акты определяли главные цели кадровых служб:

полное обеспечение всех административных органов государства служащими в соответствии с установленными для них штатами;

комплектование канцелярий, контор и других управленческих структур, как предписывалось Генеральным Регламентом (1720 г.) и прочими уставными документами, профессионально подготовленными чиновниками, которые бы «должность свою знали», были бы «сведущими в юриспруденции», принимали бы во всех отношениях «исправные», т. е. квалифицированные, решения;

определение потребности в государственных служащих соответствующего профессионального профиля с учетом перспективы количественного и качественного развития их состава и др.

В процессе достижения этих целей решались такие важные задачи, как подбор и расстановка государственных служащих, повышение их образовательного уровня, развитие профессионализма, обеспечение карьерного движения чиновников, усиление эффективности их управленческой деятельности, стимулирование ответственного отношения к должностным обязанностям и др.

Созданию дееспособного корпуса государственных служащих способствовало пусть непоследовательное, но все большее утверждение с начала XVIII в. базовых принципов его формирования и функционирования, а именно:

подбор кандидатов на вакантные должности по политическим, профессиональным, деловым и нравственным качествам;

законность в системе служебных отношений;

строгая соподчиненность лиц различного уровня государственных органов на основе централизма;

ответственность служащих за исполнение должностных обязанностей;

контроль за качеством управленческой деятельности государственных служащих и проч.

Комплектование органов государственного управления длительное время регулировалось петровскими Генеральным Регламентом (1720 г.) и Табелью о рангах (1722 г.), а также группой других законодательных актов. В XIX – начале XX в. основным нормативным документом, регламентировавшим формирование персонала государственной службы, был Устав о службе по определению от Правительства, который чаще назывался Уставом о службе гражданской.

Прием на государственную службу связывался с рядом требований – российское подданство, образовательный уровень, сословная принадлежность, возраст и пол. Правила приема отдавали предпочтение представителям дворянского сословия. Созданием дворянской основы бюрократии высшего и среднего должностного уровня обеспечивалось политическое господство дворянства в стране. Дворянам были созданы льготные условия для поступления на службу, повышения в чине и должности.

Однако проблемы полного комплектования штатов административных органов, особенно замещения низших вакантных должностей, вынуждали правительство принимать на государственную службу лиц недворянского происхождения. По Уставу о гражданской службе в государственные учреждения разрешался прием лиц из среды канцелярских служителей, ученых, художников, учителей, фельдшеров, купцов первой гильдии, детей духовенства не ниже сана священника или дьякона.

Российское законодательство запрещало прием на службу крестьян, мещан, купцов второй и третьей гильдий и их детей, отставных нижних чинов, иностранцев (кроме учреждений науки, образования и искусства). Это запрещение не распространялось на тех граждан указанных категорий, которые получили образование в учебных заведениях, дававших право занимать должности в системе государственной службы «независимо от рода и звания».