Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО (стр. 10 )

Конкурсная система (типична для Великобритании, также введена в Польше): система состоит в том, что существует перечень общественно-полезных видов деятельности, и всякий раз, когда государство или местные власти хотят предоставлять услуги в конкретной сфере общественно-полезной деятельности, должен быть объявлен тендер. НПО и муниципальные учреждения (а в Великобритании и частные компании) участвуют в конкурсе, чтобы продемонстрировать свою способность оказывать данные услуги наилучшим образом. В этом случае виды расходов, которые берет на себя государство, могут быть разными – очень часто привлечение дополнительного финансирования является необходимым условием для победы в тендере.

 

Общей проблемой стран ЦВЕ является то, что здесь традиционно все услуги, которые обязано обеспечить государство, предоставляют государственные учреждения. Существующие государственные учреждения стремятся обеспечить стабильную зарплату своим сотрудникам и опасаются, что «неизвестно откуда взявшиеся» НПО придут и заберут себе «государственные» функции. Поэтому местные власти часто видят в неправительственных организациях скорее конкурентов, нежели партнеров в достижении одной и той же цели (т.е. повышения уровня жизни сообщества).

 

III.2.3. Организации, отстаивающие идеи, права или интересы

 

В случае организаций, занимающихся «адвокацией» - отстаиванием каких-либо идей, прав или интересов - центральный вопрос с точки зрения их эффективности состоит в том, способны ли они сохранить независимость от влияния государства в случае получения государственного финансирования. Можно сделать два предположения:

-          В отличие от деятельности по предоставлению услуг, государство, как правило, не обязано по закону финансировать деятельность организаций, занимающихся адвокацией;[47]

-          ничто не мешает государству финансировать организации, занимающиеся адвокацией, так что сама организация в конечном счете должна решить, хочет ли она принимать государственное финансирование и ассоциироваться с государством.

 

Как правило, основной миссией организаций, занимающихся адвокацией, является защита или продвижение интересов определенной группы в обществе. С этой целью такие организации часто выступают с критикой государственной политики, противодействуют принятию законодательства или мобилизуют общественность на протест против действий правительства. Зачем же тогда государство станет поддерживать «своих врагов» - или в более позитивной формулировке - «своих критиков»?

 

Главная причина – это «просвещенная заинтересованность» государства в обеспечении удовлетворенности электората политикой, которая его затрагивает. Гарантируя возможность участия в обсуждении и влияния на процесс принятия решений, государство предотвращает недовольство и нестабильность в обществе. В случае ЕС «консультации с заинтересованными группами» считаются неотъемлемой частью добросовестного государственного управления, а законодательные меры государств-членов ЕС по реализации общеевропейских принципов права - acquis communitaire – должны быть основаны на «социальном диалоге».

 

Кроме того, создавая каналы для участия в дебатах, государство тем самым при минимальных затратах получает высококачественную экспертную оценку своей планируемой политики. Часто НПО, которые занимаются адвокацией и видят свою миссию в достижении прогрессивных перемен в законодательстве и государственной политике, имеют обширный опыт в своей области и нередко обладают более высоким уровнем знаний, чем эксперты из государственных или коммерческих структур. (К примеру, НПО часто получают новейшие знания в своей области от международных сетей). Поддерживая такие организации, государство может обеспечить высокое качество своих политических решений и их соответствие международным стандартам или лучшей практике.

 

Конструктивные взаимоотношения между государством и занимающимися адвокацией НПО предполагают взаимное уважение и определенную долю доверия с обеих сторон, что нередко до сих пор отсутствует в странах ЦВЕ. К сожалению, имели место случаи, когда государство поддерживало организации адвокации с целью установить контроль над какой-либо областью политики или сформировать собственную клиентуру. В таких случаях политические соображения преобладают над профессиональными.

 

В отношении организаций, занимающихся адвокацией, государство при определении того, насколько организация имеет право на государственную поддержку, может с успехом применять критерий «общественного блага – взаимной пользы». Критерий может применяться к виду деятельности организации (например, спорт или защита окружающей среды) или к ее целевой группе. Например:

группы профессиональных интересов – основной целью которых является лоббирование – вряд ли имеют право на государственную поддержку (и, как правило, живут на доходы от членских взносов); в то время как федерации инвалидов – которые преследуют по сути те же самые цели – могут иметь право на государственную поддержку, поскольку их усилия направлены на благо всего общества.

 

Коль скоро правительство приняло решение о поддержке таких организаций, хорошей практикой считается обеспечение независимости механизма принятия решений от политического истеблишмента. Как этого достичь? Один из способов - создать для принятия решений полуавтономный орган. Такой орган может быть создан внутри центрального аппарата (например, министерство создает консультативный орган для распределения грантов) либо в форме «гонго». Такие структуры обычно состоят из независимых экспертов и представителей всех парламентских партий. (Такого рода независимые межпартийные структуры также нередко создаются в министерствах, распределяющих гранты сервисным НПО).

 

Как и в случае оказания услуг, надежной основой для поддержки организаций адвокации является развитие и продвижение ими политики государства, что обычно вознаграждается государственным (программным) финансированием их деятельности за счет субсидий и грантовых механизмов (см. ниже). Однако возможны и некоторые ограничения – деятельность, которую считают помехой реализации государственной политики, не будет воспринята как направленная на благо общества и потому не будет иметь право на государственное финансирование.

 

 

 

III.3. Формы прямой государственной поддержки

 

III.3.1. Субсидии

 

Субсидии – это государственное финансирование, направленное на поддержку деятельности НПО в целом и не связанное с конкретным проектом.[48] Они могут быть использованы на оплату административных и операционных расходов организации либо на выполнение конкретных проектов - такую поддержку общего характера получают НПО, вносящие значительный вклад в реализацию государственной политики. Субсидии также могут служить общим показателем признания государством гражданского общества и его важности.

 

Такая форма финансовой поддержки наиболее типична для стран ЦВЕ; сейчас она используется все реже. Прямые бюджетные субсидии считаются пережитком коммунистического прошлого, когда организации, которые успешно лоббировали свои интересы на этапе смены государственного строя, получили особый статус и право на субсидии из госбюджета - к ним относятся Красный Крест (почти во всех странах), Национальная федерация пенсионеров, Пионерская организация, Общество слепых и др. В Венгрии ежегодно по закону о госбюджете субсидии выделяются примерно 25 организациям, перечисленным в приложении к закону, но лишь несколько из этих организаций занимаются оказанием услуг или иной деятельностью на благо общества.

 

Однако оно помогает решить проблему финансирования организациям, еще не вышедшим на уровень самоокупаемости, особенно в условиях сокращения объемов иностранной помощи. Финансирование в форме субсидий доступно не всем НПО - обычно получателями могут быть представительные группы (см. примеры выше), сервисные организации и в лучшем случае, очень немногие организации адвокации. Субсидии, распределяемые министерствами или другими госучреждениями, как правило, получают НПО, работающие по профилю линейного министерства (например, Министерство по делам молодежи и спорта в Румынии имеет право выделять средства организациям, работающим по молодежному и спортивному направлениям), и в их число могут входить организации, занимающиеся адвокацией.

 

Субсидии являются формой бюджетной поддержки и могут выделяться из центрального и местного бюджетов, обычно на основании закона, но иногда и административного постановления. Например, в Венгрии Парламент по представлению Парламентской комиссии по гражданским организациям определял, какие из НПО-соискателей получат субсидию. Парламентом Словакии принят специальный закон, устанавливающий правила выделения субсидий НПО[49]; распределение средств осуществляют министерства. Субсидии может выделять и непосредственно парламент в годовом законе о бюджете (Болгария, Венгрия).

 

Средства, выделяемые в форме субсидий, могут поступать и из других источников, помимо бюджета - например, из фондов приватизации (Чешская Республика – но этот источник существует лишь ограниченное время) или сборов от проведения лотерей (Хорватия).

 

Общие решения о субсидиях обычно принимают централизованно, но выделять и распределять их могут конкретные министерства (Румыния, Болгария, Хорватия, Венгрия). Орган, распределяющий субсидии, как правило, является и надзорным органом.

 

III.3.2.Гранты

 

Согласно определению, данному в глоссарии ADS (автоматической системы директив) Агентства США по международному развитию, гранты являются правовыми инструментами, которые используются в случаях, когда главной целью является перечисление денег, передача имущества, оказание услуг или предоставление любых других имеющих ценность объектов получателю для реализации государственной цели поддержки или стимулирования в соответствии с законом, когда не ожидается существенного участия государства.[50]