Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО (стр. 14 )

 

Законодательство о процентных отчислениях основано на концепции «развития гражданского общества путем поддержки его организаций» в рамках государственной политики.[69] Среди других мотивов, сформировавших эту политику - укрепление гражданского общества путем финансовой поддержки и развития институционального потенциала, повышение осведомленности общества, развитие культуры филантропии, а также оказание гражданскому обществу децентрализованной и деполитизированной государственной поддержки.[70]

 

Несмотря на существующие разногласия относительно правовой природы «процентной филантропии», ее существенный результат никем не оспаривается. Помимо того, что эта мера способствовала гражданской активности и повышению контроля налогоплательщиков над использованием государственных средств, она в значительной степени увеличила объем финансовых ресурсов НПО. В 2003 г. Венгерский закон 1% имел своим результатом перечисление 6,1 миллиардов венгерских форинтов (около 23,5 млн. евро) в виде 1%-ных отчислений 1,4 миллион налогоплательщиков.[71] Для сравнения: в 1999 г. сумма пожертвований составила 3 млрд. форинтов. К сожалению, у «процентного законодательства» имеется и негативный результат. Правительства некоторых стран ошибочно решили, что законы о процентных отчислениях удовлетворяют потребность как в государственной, так и в частной поддержке третьего сектора и начали отмену других налоговых льгот для НПО. Таким образом, в Литве и Словакии отменили налоговые вычеты за пожертвования, и аналогичная мера планируется в Польше.[72] Такие налоговые реформы оказались (и еще окажутся) крайне неблагоприятными для НПО и неприемлемы как с финансовой, так и с моральной точки зрения.

 

 

III.6. Общие рекомендации по финансированию НПО: что следует принимать во внимание при создании системы государственного финансирования НПО?

 

Разрабатывая систему финансирования НПО, необходимо продумать ее обоснование и принципы либо предположения со стороны государства. Какова роль НПО в обществе? В чем видит эту роль государство? Какие роли и функции должно поддержать государство и почему?

 

Ниже приводится таблица, в которой дан пример классификации, основанной на принципах и подходах из Раздела III. Необходимо понимать, что:

(a)    это обобщенная модель и должна применяться с учетом специфики каждой страны;

(b)   это идеальная модель - в реальной жизни роли НПО и типы поддержки могут не быть столь четкими.

Тем не менее, составление такой таблицы может быть полезным как анализ основ и структуры системы финансирования.

 

ТИПЫ ОРГАНИЗАЦИЙ	ТИПЫ ПОДДЕРЖКИ
А. ОРГАНИЗАЦИИ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ УСЛУГИ
НПО, выполняющие государственные задачи (например, задачи, исполнение которых законом поручено центральным или местным органам власти)	Государство должно оказывать прямую поддержку – финансировать услуги, которые НПО предоставляет населению (наряду с косвенной поддержкой, на которую имеют право НПО в целом)
НПО, дополняющие своей деятельностью реализацию государственных задач (например, деятельность, которая не поручена органам власти напрямую, но законодательно признана общественно-полезной или в принципе отвечает потребностям общества)	Правительство должно рассмотреть возможность финансирования этих услуг либо предоставить косвенную поддержку.
B. ОРГАНИЗАЦИИ «СОЦИАЛЬНЫХ ПЕРЕМЕН»
НПО, которые отстаивают определенные интересы или продвигают решение проблемы (например, путем влияния на формирование политики или законодательства)	Государство может напрямую финансировать некоторые виды деятельности, но должно обеспечить независимость таких НПО; государство должно предоставить косвенную поддержку
НПО, которые стимулируют гражданскую активность и социальную ответственность (например, любые общества взаимопомощи, клубы и т.д., а также НПО, отстаивающие интересы предпринимателей, учебных заведений и др. учреждений)	Государство должно поощрять такие НПО путем оказания косвенной поддержки
C. ОРГАНИЗАЦИИ-ГРАНТОДАТЕЛИ
НПО, которые занимаются сбором/накоплением ресурсов и способствуют перераспределению частного капитала	Правительство может поддержать создание независимых организаций-грантодателей для содействия финансовой устойчивости третьего сектора

 

Какие принципы будет применять государство?

 

Посмотрим на первую ячейку таблицы: НПО, выполняющие государственные задачи (например, задачи, исполнение которых законом поручено центральным или местным органам власти). Допустим, государство считает: если НПО делает его работу, организацию следует профинансировать из государственного бюджета, поскольку она помогает государству выполнять свои обязанности. Как государство будет оказывать такую поддержку?

 

Правительство может выбрать какой-то из принципиальных механизмов, описанных выше - например, принцип субсидиарности (предпочтения НПО), принцип конкуренции (лучшее качество обслуживания) либо нормативную или ваучерную системы.

 

Важен вопрос о том, какого рода расходы и в каком объеме будут оплачены, поскольку если государство оплачивает НПО полностью все расходы, то может вообще не иметь смысла передавать службу из государственного в частое учреждение. Опыт Великобритании и Германии показывает, что НПО, которые полностью субсидируются государством в течение долгого времени (5-10 лет) становятся фактически государственными агентствами, причем весьма дорогостоящими.

 

Аналогичным образом стоить продумать и остальные ячейки таблицы. Для НПО из второй и третьей ячеек, например, можно установить общий принцип, что они имеют право на получение прямого государственного финансирования только в том случае, если осуществляемая ими деятельность соответствует конкретной государственной задаче, так что поддержка организации способствует реализации государственной программы.

 

При этом косвенную поддержку на разном уровне можно предусмотреть для всех категорий НПО. Обычно организации взаимопомощи получают минимальную поддержку как знак признания их вклада в развитие демократической модели общества. В этот минимум может входить освобождение от налога на доходы организаций в отношении их уставной деятельности, а может (как в Венгрии) – и освобождение от налога на членские взносы, на имущество и от других налогов.

 

НПО, признанные общественно-полезными, получают более широкие льготы - такие, как возможность получать пожертвования, дающие право на налоговый вычет; льготы по налогу на доходы от хозяйственной деятельности, освобождение от уплаты таможенных пошлин, возможность выплаты освобожденной от налогов стипендии или материальной помощи физическим лицам и т.д.

 

В Венгрии даже существуют два уровня ОПО, причем для «особо общественно-полезных» организаций льготы выше, а в Болгарии организации взаимопомощи не получают даже полного освобождения от базового налога на доходы (при этом они получают некоторые льготы – например, освобождение от налогообложения грантов и членских взносов).

 

Еще один вопрос – это 1%-ное налоговое перечисление: можно ли перечислять средства всем НПО или только общественно-полезным?

 

В странах ЦВЕ важным также оказался вопрос о поощрении независимой выдачи грантов, поскольку иностранные доноры уходят, а местная культура филантропии еще не сформировалась, и НПО оказались в финансовом вакууме, где единственным крупным источником поддержки служит государство. В свете этой угрозы финансовой стабильности потенциальным решением может быть развитие грантодающих структур местного уровня (фондов местных сообществ). В Чешской Республике государство поддержало создание капитала (эндоумента) таких грантодателей, но даже если прямая поддержка невозможна, существуют инструменты, помогающие развитию такого потенциала (например, путем регулирования эндоумента и инвестиций).

 

IV.               Анализ политики и практики правительств Восточной Европы по содействию НПО в процессе вступления в ЕС

 

Некоммерческие организации Восточной Европы продемонстрировали за последние 10-15 лет поразительные достижения. Начав «с нуля» - с правовой базы, которая либо запрещала их существование, либо превращала их в придаток государственной власти, они сыграли важную роль в демократических процессах, последовавших за падением коммунистического режима в этой части земного шара. Более того, их участие в развитии гражданского общества было существенным вкладом в реализацию экономических, политических, социальных и культурных перемен, которые привели к вступлению государств Восточной Европы в Евросоюз.

 

Этот факт, с одной стороны, оправдывал «вознаграждение» со стороны правительств. Он обусловливал необходимость государственной поддержки НПО в каждой стране для более активного участия в жизни гражданского общества Евросоюза, в принятии политических решений и в получении доступа к новым источникам финансирования. Естественно, что ожидания НПО были направлены на повышение их роли в формулировании национальных позиций по общеевропейским вопросам. Для этого НПО нужно было укрепить свой потенциал и освоить новые навыки, которых требовала новая политическая обстановка, новые условия финансирования и новые возможности создания партнерств.