Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО (стр. 1 )

 

Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО

 

Завершающий доклад (предварительная версия) [1]

18 марта 2004 г.

 

Авторы: Нильда Буллейн и Радост Тофтисова,

Европейский центр некоммерческого права

 

Введение

 

Данный доклад подготовлен с целью представить европейскую точку зрения в отношении проекта «Развитие гражданского общества в Латвии 2002/2003 гг. – выработка стратегии развития гражданского общества для Латвии» (Ref. EuropeAid/115919/D/SV/LV). В докладе приводится информация и анализ существующей политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО в странах-членах ЕС, а также в странах-кандидатах на вступление в ЕС и в других странах центральной и восточной Европы.

 

Проектная команда обратилась к нам с просьбой о проведении сравнительного анализа по следующим трем направлениям, имеющим ключевое значение для осуществления проекта:

 

1. Обзор существующих в разных странах документов, в которых формулируется государственная политика содействия гражданскому обществу (лучшие примеры в Европе), и описание институциональных государственных механизмов содействия гражданскому обществу в разных странах.

 

2. Механизмы государственного финансирования НПО и общественных инициатив на национальном уровне и на уровне местного самоуправления, включая прямое и косвенное финансирование, системы выдачи грантов, субсидии, финансирование неправительственных организаций, выполняющих делегированные им функции государственных учреждений, отдельно осветив вопросы различий между организациями, оказывающими услуги (сервис), и организациями, отстаивающими права и интересы (адвокация).

 

3. Политика правительств восточноевропейских стран в области содействия участию НПО в формировании политики ЕС (например, участие в формировании национальных позиций по каким-либо вопросам, сотрудничество с другими европейскими организациями) а также со-финансирование и предварительное финансирование для содействия участию НПО в проектах ЕС.

 

Чтобы дать ответы на эти вопросы, Доклад состоит из четырех основных глав, в которых раскрываются (i) общая политическая основа взаимодействия, (ii) институциональная основа, (iii) финансирование и (iv) вопросы вступления в ЕС. Мы ставили своей целью изучить лучшую практику и почерпнуть уроки из неудач, познакомиться как с инновациями, так и с повседневной практикой, а также включить по возможности больше информации, чтобы дать возможность выбора в рамках отдельной темы.

 

Европейский центр некоммерческого права работает над укреплением правовой базы гражданского общества в Европе путем развития знаний, опыта и потенциала в решении правовых вопросов, касающихся деятельности организаций гражданского общества и участия населения в общественной жизни. Авторы выражают надежду, что информация и выводы, представленные в данной работе, помогут выработать оптимальные решения для вовлечения граждан и НПО Латвии в развитие гражданского общества.

 

I.                    Анализ основ взаимодействия между НПО и государственными структурами в Европе: документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС)

 

В последнее десятилетие становится все более ощутимым официальное признание роли гражданского общества в становлении стабильных моделей социальной демократии. В качестве формального подтверждения такого признания правительства нескольких европейских стран приняли документы, в которых получила свое развитие идея о том, что институционализация взаимоотношений между "первым" и "третьим" секторами пойдет на пользу и той, и другой стороне.

 

I.1. Какие документы определяют политику сотрудничества НПО и государства?

 

Документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС), характерны для определенного этапа развития взаимоотношений между государством и организациями гражданского общества. В них отражена позиция государственной власти (правительства, парламента, институтов ЕС) относительно роли гражданского общества и заложена основа будущего конструктивного взаимодействия с организациями третьего сектора. У этих документов, как следует из их содержания, две основных цели. Во-первых, они направлены на активизацию участия граждан в политической жизни, а во-вторых, на создание механизмов сотрудничества, которые частично освободили бы государство от бремени оказания некоторых услуг населению.

 

Преследуя эти цели, ПДС провозглашают принципы сотрудничества между государственным сектором и организациями гражданского общества, а также базовую структуру будущего партнерства.[2] Вслед за признанием вклада некоммерческого сектора в развитие общества в этих документах излагаются общие намерения сторон и конкретные шаги со стороны государства и общественных организаций по реализации принципов сотрудничества в виде практических механизмов.

 

ПДС обычно являются результатом совместных усилий и переговоров обеих сторон. Они могут быть различны по форме: от двухсторонних официальных соглашений (например, договоры, заключенные между государством и гражданским обществом Великобритании), до соглашений «де-факто», принимаемых в виде государственных программ правительством (Хорватская программа сотрудничества[3]) или парламентом (Концепция развития гражданского общества Эстонии[4]) либо односторонних заявлений с выражением обязательств стороны (Государственная стратегия Венгрии в отношении гражданского общества[5]).

 

I.2. Почему важны ПДС?

 

Польза этих соглашений или заявлений со стороны государства ощутима как для третьего сектора, так и для самого государственного сектора. С одной стороны, они дают возможность организациям гражданского общества получить более значительную поддержку своей деятельности, а значит расширить области своей деятельности в интересах общества. С другой стороны, когда государство включает в свою политику диалог и партнерство с гражданским обществом, оно с помощью такого партнерства может успешнее выполнять свои задачи.

 

Ключ к успешной политике сотрудничества – это гарантии соблюдения взаимных интересов, уважение и доверие к «целям и миссии другой стороны».[6] Более естественно и более вероятно, что инициаторами переговоров и принятия политического документа о сотрудничестве с государством будут НПО, однако примеры Хорватии и Венгрии показывают, что в этом может быть заинтересована и государственная власть, которая способна сама инициировать процесс и довести его до успешного завершения.

 

Следует, однако, отметить, что недостаточно лишь составить политический документ о сотрудничестве - само по себе это нельзя считать «успешным завершением». В п. 15 английского соглашения его называют «исходной точкой, а не завершением». Договор также называют «процессом, а не бумагой», подчеркивая тот факт, что обе стороны все равно выиграют от процесса переговоров, даже если он не приведет к принятию согласованного текста. Хорошие взаимоотношения формируются в процессе частых контактов, конструктивных дискуссий, активного взаимодействия, а также путем уступок, компромиссов и готовности понять друг друга.

 

Хотя идеальным вариантом для некоммерческого сектора был бы документ, который имел бы для правительства силу закона и предписывал четкие сроки исполнения обязательств, но даже сам процесс встреч, обсуждений, переговоров может принести больше, чем от него ожидалось, если результатом его будет улучшение взаимопонимания с государственными структурами. Централизованная процедура обсуждения политического документа не обязательно должна привести к его принятию (см. ниже случай Венгрии), но многочисленные публичные дебаты, которыми сопровождается этот процесс, сами по себе представляют пример участия общественности в принятии политических решений.

 

Как показывает практика Великобритании, одним из барьеров на пути реализации соглашения и препятствием к его соблюдению обеими сторонами является недостаточная информированность или недопонимание смысла соглашения со стороны общественного сектора. Следует предусмотреть привлечение экспертов к подготовке текста и широкое участие общественности на этапах обсуждения и согласования документа.[7]

 

I.3. Каков статус ПДС?

 

Из названия такого документа обычно следует, является ли он односторонним или двухсторонним, а также имеет ли он юридическую силу, которая делает его обязательным для исполнения. Соглашение между правительством и общественным сектором Уэльса оформляет обязательства правительства и является юридическим документом, в то время как английское соглашение представляет собой лишь «меморандум» о взаимоотношениях между правительством и третьим сектором. Эстонская концепция развития гражданского общества была принята парламентом и отражает ценности, принципы и процедуры, призванные активизировать участие граждан в жизни государства. В хорватской программе прямо говорится, что она не является юридически обязательным документом, но представляет собой основу для будущего сотрудничества.

 

В "Белой книге по вопросам государственного управления в Европе", принятой Еврокомиссией 25 июля 2001 г., основной упор делается на реформирование «того, как Евросоюз пользуется полномочиями, которые получил от граждан», и говорится о необходимости более тесного взаимодействия между гражданским обществом, с одной стороны, и центральными и местными органами власти, с другой. «Белая книга» - это политический документ, в котором провозглашается пять основополагающих принципов (открытость, участие, подотчетность, эффективность и координация) и будущие меры, основанные на этих принципах, включая диалог, консультации и формирование партнерств, которые являются отражением обязательств Комиссии на будущее. Однако Комиссия также берет на себя обязательство принять ряд конкретных мер по улучшению и разъяснению европейского законодательства, опубликовать рекомендации, разработать стандарты и критерии, организовать общественные дебаты и разработать этический кодекс по проведению диалога и консультаций, что будет способствовать большей открытости организаций гражданского общества.