Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО (стр. 3 )

 

Эстонская концепция (ЕКАК):[16] парламент 22 декабря 2002 г. Инициатором процесса выступил Эстонский центр некоммерческих ассоциаций и фондов в рамках проекта, финансируемого Программой ООН по развитию (ПРООН). На встрече эстонских зонтичных организаций с политиками обсуждались возможные стратегии продвижения Концепции. Вскоре после этой встречи - в декабре 1999 г. - был подписан «Меморандум о сотрудничестве между политическими партиями Эстонии и зонтичными организациями третьего сектора», закладывающий основу для разработки Концепции. Над составлением текста работали не только, эксперты НПО и политики, но и ученые. Публичное обсуждение предварительного проекта документа было широким и интенсивным. Более 3000 организаций были приглашены к участию в подготовке окончательного варианта Концепции.

 

Хорватская программа сотрудничества: принята правительством в декабре 2000 г. по инициативе правительственного Управления по сотрудничеству с НПО и во многом благодаря усилиям и личной убежденности сотрудников Управления в высоком потенциале общественного сектора. В Программе изложены принципы и описаны модели сотрудничества между правительством и третьим сектором. В ее основу легли результаты одного национального и четырех региональных семинаров "Развитие гражданского общества в Хорватии - модели сотрудничества между государством, местными органами управления и НПО". К участию в процессе подготовки были приглашены более 16000 НПО. В рабочую группу входили представители НПО, государства, местных органов власти и международных организаций, работающих в Хорватии.

 

Государственная стратегия Венгрии: принята правительством в июне 2003 г. Разработка стратегии началась в августе 2002 г., вскоре после избрания нового правительства. Это правительство провозгласило в числе своих приоритетных целей сотрудничество и обмен информацией с организациями гражданского общества. Некоторые аналитики истолковали это как искреннее проявление доброй воли, другие – как пиаровскую акцию призванную служить противовесом общественной поддержки оппозиционной партии. Как бы то ни было, разработка политического документа и соответствующего законодательства продвигались быстрыми темпами, так что к концу октября ответственное за эту работу министерство представило неправительственным организациям и венгерской общественности законченный проект Государственной стратегии в отношении гражданского общества. Поступившие от НПО комментарии были рассмотрены и в большинстве случаев вошли в окончательный текст документа.

 

Первоначально правительство рассматривало возможность подписания «настоящего» соглашения с представителями сектора НПО, но поскольку со стороны организаций гражданского общества было сильное сопротивление идее единого представительного органа НПО в Венгрии, правительство отказалось от такого варианта. Тем не менее, принятая стратегия допускает возможность подписания двухстороннего соглашения.

 

Политический документ Германии о сокращении бедности[17] был принят Федеральным министерством сотрудничества и развития по итогам консультаций с НПО Германии, работающими в сфере международной помощи, и по инициативе этих организаций.

 

Датская хартия взаимодействия была разработана под эгидой министерства социального развития и министерства культуры. Текст Хартии был составлен совместной рабочей группой с участием представителей правительства (пяти министерств и местных органов власти) и общественного сектора и принят правительством после публичного обсуждения.

 

I.6. Какие уроки можно извлечь из реализации ПДС?

В большинстве случаев процесс реализации таких политических документов показал, что к участию в нем следует привлекать все стороны - все задействованные государственные структуры, широкий круг организаций гражданского общества и общественность в целом; обеспечить участие экспертов на этапах составления и обсуждения документа; уделить внимание контролю, мониторингу и отчетности о ходе и результатах выполнения обязательств; включить в политический документ план или общую схему будущих действий с указанием ответственных; не упустить начальный импульс, не дать угаснуть готовности выполнить намеченное; распространять информацию и повышать осведомленность о политическом документе и процессе его реализации (а также о той пользе, которую он приносит всем участвующим сторонам) среди государственных структур, НПО и общественности.

 

За первой публикацией «Белой книги» ЕС последовали широкие консультации с общественностью, результаты которых были освещены в специальном докладе.[18] Процесс подготовки, принятия и реализации документа доказал необходимость реального участия гражданского общества на всех этапах процесса принятия решений. Тот факт, что консультации проходили до, во время и после принятия «Белой книги» помог лучше сформулировать «слабые места» в системе государственного управления ЕС, в особенности в части вовлечения гражданского общества в управление, и способствовал большей эффективности предложенных мер. Комиссией уже была создана процедура консультаций, однако реакция общества на проблемы, поднятые в «Белой книге», выявила недостатки этой процедуры и помогла ее усовершенствовать. В результате Комиссия выработала новые общие принципы и стандарты консультаций Комиссии с заинтересованными сторонами.[19]

 

В Английском договоре о реализации шла речь в специальных статьях, касающихся подготовки кодексов лучшей практики по проведению консультаций, ежегодной проверки выполнения Договора, прав и статуса меньшинств и т.д. Кодексы лучшей практики были составлены рабочей группой Договора по итогам консультаций с общественным сектором и опубликованы правительством. Первые Кодексы (по финансированию и консультациям) были опубликованы в мае 2000 г. после встречи НПО и министров. Такие ежегодные встречи обычно проводятся в апреле. На них обсуждается ход выполнения Договора и уровень информированности о Договоре в правительственных структурах, а также намечаются планы его реализации на следующий год.

 

Правительственное учреждение, ответственное за координацию действий с общественным сектором и за реализацию Договора – «группа активных сообществ» (ACU) в составе Министерства внутренних дел, которое работает с Координаторами по связям с общественным сектором в каждом министерстве. Дэвид Кэррингтон (ACU)[20] указывает на то, что одним из критериев успешной реализации Договора является число подписанных подобных договоров на местном уровне. Среди ключевых факторов, положительно или отрицательно влияющих на выполнение Договора, Д. Кэррингтон отмечает следующие:

«пропасть, лежащая между энтузиастами Договора и скептиками» как следствие недостаточного распространения информации о позитивных результатах, историях успеха и усвоенных уроках; упущенный импульс, т.е. момент, когда принципы и ценности Договора в центре внимания и все нацелены на его реализацию; негативный эффект действий государства – таких, например, как прекращение или сокращение финансирования, отказ от сотрудничества либо прямое нарушение принципов Договора, подрывающее доверие к нему; компетентность и приверженность Договору руководителей с обеих сторон; время и ресурсы, выделенные правительством на выполнение Договора; недостаточная активность самого общественного сектора; недостаточный уровень сотрудничества из-за прошлых разногласий.

 

Кэррингтон рекомендует разработать совместную стратегию, которая опиралась бы на сильные стороны обоих партнеров и привела к успешной реализации Договора.

 

Что касается стран Центральной и Восточной Европы, уже накоплен определенный опыт продвижения Эстонской концепции.[21] Стало ясно, что процесс ее реализации идет медленно и с трудом. Как позитивный факт можно отметить то, что политики, министерства и местные власти рассматривают Концепцию (EKAK) как руководство по взаимодействию с гражданским обществом. Как правительство, так и третий сектор как никогда раньше признают, что некоммерческие организации могут играть более значительную роль в обществе.

 

Пожалуй, самый важный из усвоенных уроков состоит в том, что создание рабочих взаимоотношений в рамках сотрудничества требует времени, усилий и настойчивости. В силу разнородности организаций третьего сектора различны и их ожидания, а также практическая ценность Договора для каждой отдельно взятой организации. Кроме того, многие небольшие НПО не очень хорошо знакомы с содержанием и целями Концепции и недооценивают ее важность – поэтому требуется большая работа по подготовке, согласованию и разъяснению такого документа.

 

По итогам первых лет реализации Концепции можно сделать вывод, что третий сектор Эстонии еще не полностью готов к открытым консультациям по вопросам публичной политики и для повышения уровня компетентности всех организаций сектора требуются дополнительные усилия.

 

I.7. Важность политических документов местного уровня

 

Чтобы ПДС в дальнейшем выполнялись на местном уровне, необходимо с самого начала вовлекать в процесс составления и принятия документа представителей местных органов управления. Кроме того, это может служить подготовительным этапом, помогающим инициировать и успешно принять подобный документ на уровне местной власти и местных НПО.

 

I.7.1. Принятие политических документов местного уровня на базе национальных ПДС

 

«Традиционный» подход предполагает перенос центрального договора на местный уровень, как это сделано в Великобритании. Реализация центрального ПДС на местном уровне или «локализация договора» может служить критерием оценки успеха национальной (центральной) стратегии или политического документа.[22] Заявления, принципы и цели национального ПДС на местном уровне даже легче толковать и применять, поскольку партнеры лучше знают друг друга и, как правило, более тесно общаются между собой; проблемы на местах более очевидны и легче поддаются решению, а переговоры и «договоры», как правило, имеют более практический и менее политический (концептуальный) характер, чем на национальном уровне.