Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО (стр. 4 )

 

В Англии следующим образом сформулированы основные положительные моменты местных договоров для третьего сектора: (1) Польза для местного сообщества (развитие услуг на основе потребностей сообщества); (2) Выполнение задач организации (движение к цели, ради которой существует организация); (3) Укрепление партнерских отношений (тесное сотрудничество с местными органами управления); (4) Более эффективное использование внешнего финансирования; (5) Участие местных организации в принятии решений и планировании на уровне сообщества.

 

Это доказано опытом Англии, где за национальным документом последовало принятие множества местных договоров, и Эстонии, где группа из шести местных советов и местных НПО на северо-востоке страны разработали и подготовили общий «договор», в котором воплощены принципы национальной Концепции.[23] В Англии в июле 2001 г. было опубликовано специальное Руководство по составлению местных договоров о сотрудничестве, призванное помочь социальным партнерам на местном уровне в их переговорах.[24] На конец 2002 г. в 388 административных единицах Англии был отмечен прогресс в разработке местных договоров о сотрудничестве.[25]

 

Первые признаки такой тенденции наблюдаются и в Эстонии. Хотя на местном уровне не создано концепций, подобных ЕКАК, в нескольких графствах (их в Эстонии 15) учреждены постоянно действующие круглые столы некоммерческих организаций и представителей местной власти с целью формирования рабочих взаимоотношений. Помимо прочего, такая инициатива хорошо вписывается в процесс вступления в Евросоюз: для освоения средств, выделяемых на структурные преобразования, Эстонский фонд предпринимательства создал центры развития на уровне графств (на базе бывших центров бизнес-консультаций), и эти центры развития сотрудничают с Сетью некоммерческих организаций Эстонии (NENO) и ее ресурсными центрами НПО, которые предоставляют помощь, консультации и информацию в области взаимодействия местной власти, некоммерческих организаций и бизнеса. Иными словами, существует несколько параллельных инициатив, которые способствуют сотрудничеству и совместной постановке целей и задач.

 

I.7.2. Принятие местных политических документов как стартовая инициатива

 

Иной подход к оформлению партнерства демонстрирует пример города Гдыня в Польше, где процесс начался на местном уровне в отсутствие национальной политики социального партнерства. Городские власти выступили инициаторами создания рабочей группы в составе представителей местных государственных структур и НПО. Рабочая группа уделила особое внимание обмену информацией о деятельности каждого сектора и сделала попытку обсудить некоторые "больные вопросы" региона и выявить факторы, влияющие на возможность их решения.

 

Было признано, что одним из наиболее эффективных путей улучшения жизни местного сообщества Гдыни является сотрудничество местных органов власти и НПО. В результате дискуссий рабочая группа составила Программу сотрудничества, которая была одобрена городским советом. Программой была создана институциональная основа сотрудничества, а также формы и механизмы финансирования. Сотрудничество финансируется из местного бюджета на конкурсной основе и в соответствии с требованиями, перечисленными в Программе.[26]

 

Содержание местных ПДС, как правило, близко к содержанию национального документа. При этом местные ПДС часто более конкретны и ориентированы на практику. Таким образом, преамбула национального документа переносится в местные ПДС в сокращенной форме, а основное внимание уделяется конкретным механизмам финансирования, институциональной поддержке сотрудничества НПО с местными органами власти, а также системе контроля и отчетности.

 

 

II.                 Анализ институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством

 

 

Под анализом институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством мы подразумеваем различные структуры, агентства и механизмы, решающие конкретные задачи сотрудничества на центральном и местном уровнях. При этом не существует единой модели такой институциональной основы, а принимаемые ею формы еще более разнообразны и специфичны для конкретной страны и ситуации, чем политические документы, которые были рассмотрены в предыдущем разделе.

 

Во-первых, само слово «основа» может вводить в заблуждение, поскольку в европейских странах, как правило, не существует единой централизованной системы, которая охватывала бы все многообразие форм и институтов взаимодействия между двумя секторами, так как эти формы и институты не установлены «сверху», а сформировались естественным образом в течение десятилетий, а иногда и столетий в западной части Европы и в течение последних 10-15 лет - в ее восточной части.

 

Более того, в Западной Европе «осознание сектора», т.е. восприятие множества некоммерческих и неправительственных организаций как единого сектора (например, общественного или третьего сектора) – явление новое и во многих странах еще не устоявшееся. Институты сотрудничества развивались в отдельных областях, где возникала потребность в них (как правило, в сфере социального обслуживания, экологии или международной помощи). Тем не менее, некоторые принципы и практика, зародившись в отдельной сфере, поднимались до уровня общепризнанных (например, посредством политических документов, о которых шла речь выше) и распространялись на весь сектор НПО и даже на гражданское общество в целом. К таким универсальным принципам относятся, например, принцип субсидиарности, доступ к информации и консультации с заинтересованными группами (социальный диалог).

 

В целом различные элементы институциональной основы нужны для обеспечения следующих аспектов (функций) сотрудничества:

 

регистрация и надзор за деятельностью НПО гарантии участия НПО в принятии решений финансирование НПО координация действий двух секторов и взаимное информирование.

 

С другой стороны, институциональную основу можно анализировать исходя из местоположения того или иного института в структуре государственного управления:

 

парламент правительство министерства советы, совместные комитеты агентства «гонго», или «квази-НПО» специализированные структуры местные органы власти.

 

Для целей данного доклада мы анализируем институциональную основу не с функциональной, а со структурной точки зрения, поскольку функциональные аспекты более детально рассматриваются в других разделах этого доклада и в других докладах, которые будут опубликованы в рамках данного проекта.

 

II.1. Парламент

 

В Парламенте типичной институциональной формой сотрудничества являются специализированные комитеты, занимающиеся вопросами НПО. Например, в Венгрии с начала 1990-х существует парламентский Комитет по поддержке организаций гражданского общества, который в прошлом выдавал гранты из госбюджета национальным ассоциациям. В последнее время он взял на себя работу по формированию законодательства, регулирующего деятельность третьего сектора (а его функция выдачи грантов будет передана создаваемому Национальному фонду гражданского общества - см. ниже).

 

В Германии подкомитет Комитета по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи (Подкомитет по гражданской активности) был создан сравнительно недавно – в мае 2003 г. Его задача – содействие выполнению рекомендаций крупного исследования гражданского общества Германии[27] и обсуждение профильных законопроектов и инициатив.

 

Кроме того, в Венгрии также существует Гражданское управление Парламента, которое исполняет роль информационного центра, например, ведет базу данных НПО, которым рассылает информацию о планах обсуждения законопроектов в интересующей их области (например, если НПО хочет получать информацию о планах рассмотрения законопроектов, связанных с экологией, она может подписаться на такую рассылку); отвечает на запросы НПО; координирует и организует участие НПО в заседаниях различных Комитетов и т.д.

 

II.2. Правительство

 

Что касается Правительства, в его составе может быть центральный департамент, ответственный за связи с НПО независимо от линейных министерств. Например, в Венгрии в 1998 г. при аппарате премьер-министра был создан Департамент по связям с гражданским обществом, в обязанности которого входила разработка и координация политики в отношении некоммерческого сектора в целом. Этот департамент разработал «Государственную стратегию в отношении гражданского сектора» - комплексную стратегию поддержки и развития некоммерческого сектора (см. выше Раздел I.) (1 января 2004 г. этот департамент вошел в состав созданного Государственного управления по равным возможностям).

 

В Хорватии Государственное управление по сотрудничеству с НПО также действует на уровне правительства. Управление было создано в 1998 г. с целью развития доверия и сотрудничества с НПО. Оно координировало деятельность рабочих групп по различным законодательным инициативам, касающимся организаций гражданского общества, и оказывало финансовую поддержку в виде грантов НПО различного профиля. В настоящее время роль Управления пересматривается: теперь оно будет оказывать содействие Совету гражданского общества - консультативному органу при правительстве (см. ниже).

 

В Словении при Государственном управлении по европейским делам был назначен Национальный координатор по сотрудничеству с НПО. Это назначение было частью государственных мер, аналогичных тем, которые сейчас планирует предпринять Латвия, т.е. направленных на формирование более скоординированного и систематичного государственного подхода к работе с НПО.

 

Следует также отметить, что тенденция к централизации деятельности по координации и разработке политики в области сотрудничества с НПО тесно связана со вступлением в ЕС. И в Венгрии, и в Словении причиной создания специальных структур была необходимость соответствовать требованию участия НПО в разработке Национального плана развития, а также обеспечить соблюдение принципа консультаций на уровне министерств (см. ниже Раздел IV).