Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО (стр. 8 )

 

Но, к сожалению, в некоторых случаях люди, недовольные устройством политического истеблишмента, видят в реализации принципа участия замену принципу представительной демократии. В Венгрии высказывались предложения создать механизм, который обеспечивал бы представительство НПО в Парламенте (например, третью палату), а в Македонии НПО создают собственный парламент и даже теневое правительство в надежде улучшить социальные условия в стране.

 

Существуют и практические проблемы, которые необходимо решить для обеспечения представительства НПО в какой-либо форме. Во-первых, кто должен быть субъектом таких выборов? Все зарегистрированные НПО или только общественно-полезные организации либо также неформальные сети и незарегистрированные ассоциации? А как быть с автономными филиалами общенациональных организаций?

 

В Совете неправительственных организаций Словакии (см. выше раздел II.4.) 22 члена Совета являются представителями «платформ» НПО. Такие платформы – это формальные или неформальные объединения НПО, представляющие определенные направления деятельности неправительственных организаций. Однако нигде в официальных документах не упоминается, кто должен решать, является ли то или иное объединение платформой или нет и каким образом осуществляется выбор среди объединений. На практике «платформами» стали те, кого признает в этом качестве правительство и существующая группа; они сами себя избрали в момент создания Совета. Это пример показывает, как сложно соблюдать логику и последовательность в применении демократических процедур представительства в отношении участия неправительственных организаций в принятии решений.

 

Еще одной практической проблемой является то, что основой избирательного процесса является процедура, т.е. форма, а не содержание, что может являться помехой эффективной работе избираемых органов. Например, закон Венгрии «О национальном гражданском фонде» требует, чтобы большинство членов региональных органов, распределяющих гранты фонда (так называемые коллегии) избирались местными НПО. Но в результате недавних выборов оказалось, что лишь немногие из 50 с лишним избранных членов коллегии имеют хоть какой-то опыт выдачи грантов, а при этом главной их обязанностью будет распределить в ближайшем году 6 миллиардов венгерских форинтов.

 

Несмотря на все эти проблемы, представительство НПО во власти является общеевропейской тенденцией. Большинство правительств считают необходимым иметь «партнера» в виде представительной группы НПО, с которой можно было бы обсуждать вопросы. Хотя унифицированное или централизованное представительство многими воспринимается как противоречащее принципу многообразия, заложенного в самой природе гражданского общества, НПО часто находят полезным создание сетей, коалиций или федераций для обеспечения более сильного влияния на принятие решений, затрагивающих сами организации, их членскую или клиентскую базу. Как правило, такие федерации или зонтичные структуры организованы по направлениям, в которых они работают и хотят добиться политических перемен (например, женские проблемы, экология, права человека и т.д.).

 

При взаимодействии с Европейской комиссией объединение действительно должно быть представительным, чтобы участвовать в обсуждении политических документов и во многих случаях - финансирования. Сама Комиссия признала, что есть проблема с определением того, какие НПО имеют право участвовать в переговорах европейского уровня по вопросам финансирования или политики, но все же предпочла считать решающим фактором представительность. «Трудности начинаются с отбора участников. Учитывая большое количество и многообразие европейских НПО в одном лишь Евросоюзе, такие критерии отбора, как легитимность или представительность имеют огромную важность».[39]

 

В разъясняющем документе Комиссия рассматривает трехступенчатый подход к определению уровня легитимности неправительственной организации-партнера:

-          неправительственным организациям рекомендуют объединяться - таким образом, предпочтение отдается зонтичным объединениям с большой членской базой из нескольких стран, с демократическими структурами и механизмами;

-          признается важность «поддающихся проверке критериев» в отношении управления, особенно управления ресурсами НПО; эти критерии, как правило, перечислены в конкретных документах - например, в рекомендациях по со-финансированию;

-          и наконец, признается, что даже вышеназванные критерии не являются до конца удовлетворительными, и что их может дополнить "прагматический подход, основанный на существующем знании ЕС о европейских НПО и на отношениях с ними".[40]

 

III.               Анализ государственной политики и механизмов финансирования НПО и общественных инициатив

 

Государственное финансирование, предоставляемое в различных формах и путем различных механизмов, составляет значительную долю поступлений НПО почти во всех европейских странах. По данным 2003 г. доля государственного финансирования НПО в Западной Европе колеблется между относительно низкими цифрами в Швеции и Норвегии (около 20%) и более высокими в Нидерландах, Бельгии и Ирландии (около 70%), а в странах ЦВЕ доля государственного финансирования составляет в среднем 20-30% всех доходов НПО.[41] За период 1990-1995 гг. эта доля сохранялась на одном и том же уровне почти во всех странах.[42]

 

Кроме того, подсчитано, что на данный момент порядка 1 миллиарда евро в год выделяет на проекты НПО непосредственно сама Комиссия, причем большая часть этого финансирования идет на международное сотрудничество в сфере развития, на права человека, развитие демократии и в особенности на гуманитарную помощь (в среднем 400 млн. евро). В числе других важных направлений финансирования – социальная сфера (ок. 70 млн. евро), образование (ок. 50 млн. евро) и экология стран ЕС. Несколько сотен НПО в Европе и во всем мире получают средства от ЕС. Таким образом, Комиссия в значительной мере дополняет те средства, которые жертвуют в пользу НПО граждане и тем самым подчеркивает непреходящую важность активной общественной поддержки неправительственного сектора и той роли, которую он выполняет. [43]

 

Политика правительства и его позиция в отношении финансирования НПО определяются главным образом его восприятием роли третьего сектора в развитии общества и в реализации целей правительства. Финансовая поддержка НПО может быть частью государственной политики, отражающей отношение государства к НПО как партнерам в решении важных политических и социальных задач. Как правило, такая политика сопровождается наличием хорошо развитой системы оказания государственной поддержки третьему сектору, которая установлена на общегосударственном политическом уровне законом, правительственным политическим документом или двухсторонним договором (Великобритания) либо постановлениями других органов власти (правительства – Хорватия, министерства – Германия и др.).

 

Государственная финансовая поддержка может предоставляться в форме оплаты за товары и услуги, находящиеся в ведении госсектора, или в форме программной поддержки деятельности НПО. Задача оказания такой поддержки может быть также делегирована на уровень местной власти (Венгрия). Финансовые взаимоотношения с НПО могут находиться под непосредственным контролем правительства (Германия) или его агентств (как Шведское агентство по международному сотрудничеству, которое администрирует двухсторонние программы содействия развитию и программы помощи НПО[44] других стран) либо в стране создается специальная структура (подобно недавно созданному в Хорватии Фонду развития гражданского общества) для координации различных аспектов отношений между организациями гражданского общества и государством.

 

III.1. Общие политические соображения в связи с поддержкой НПО

 

Существует два основных типа государственного финансирования НПО:

 

Прямое финансирование - финансирование выделяется из госбюджета центрального или местного уровня непосредственно организации, т.е. включено в бюджетные расходы на данный финансовый год. Это не означает, что средства поступают непосредственно со счета Государственного казначейства на счет НПО - как правило, они проходят через различные государственные агентства (министерства, государственные и другие фонды и т.д.).

 

Косвенная поддержка - косвенная финансовая поддержка не предполагает непосредственного перечисления средств или передачи имущества, а вместо этого представляет собой льготу, которая позволяет НПО использовать свои средства на достижение уставных целей, а не на оплату других финансовых обязательств. Такая помощь фигурирует в госбюджете не как расходная статья, а скорее как недополученный доход (например, в случае предоставления налоговых льгот налоги, которые не поступят в бюджет, считаются косвенной поддержкой).

 

Главный критерий, используемый государством для определения того, достойна ли НПО получать господдержку и в каком объеме, это критерий "общественной пользы" от деятельности организации (а не характер деятельности НПО, как, например, оказание услуг или продвижение интересов). В зависимости от того, в какой степени НПО служит "общественной пользе", как она определяется в законодательстве «об общественной пользе» (либо эквивалентном законодательстве - например, налоговом), право на прямую и косвенную государственную финансовую поддержку могут иметь как организации, оказывающие услуги (сервисные), так и организации, отстаивающие определенные интересы или идеи (адвокация). Общественно-полезной деятельностью, заслуживающей государственной поддержки, могут заниматься как сервисные организации, так и организации адвокации, но в целом оказание услуг гораздо чаще квалифицируется как «общественно-полезная деятельность», дающая НПО право на финансовую поддержку.

Исходя из критерия общественной пользы, НПО, как правило, подразделяются на два типа: