Дипломатическая служба (стр. 8 )

9.  Проанализируйте существующую в России систему непрерывно­го профессионального образования дипломатических кадров.

Литература

1.  Конституция Российской Федерации. М., 1999.

2.  Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.01 г. с изменениями, внесенными федеральными законами от 01.01.01 г. и от 7 ноября 2000 г. .

3.  Трудовой кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.01 г. .

4.  О высшем и послевузовском образовании». Федеральный закон от 01.01.01 г. .

5.  Государственная служба. Сборник нормативных документов. М., 2001.

6.  Об утверждении общих принципов служебного поведения госу­дарственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

7.  Положение о Департаменте кадров МИД России. Утверждено приказом по МИД России от 01.01.01 г. № 000.

8.  Положение о кадровом резерве МИД России. Утверждено при­казом по МИД России от 01.01.01 г. № 000

9.  Правила трудового распорядка для работников центрального ап­парата Министерства иностранных дел Российской Федерации. Ут­верждено приказом по МИД России от 5 января 1996 г. N° 76А.

10.  Положение о работе с ветеранами дипломатической службы в Министерстве иностранных дел Российской Федерации. Утверждено приказом по МИД России от 1 декабря 1999 г. N° 14329.

11.  , Государственная служба: Кадро­вый потенциал. Учебное пособие. М., 2001.

12.  Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. . М., 1996.

13.  Государственная кадровая политика и механизм его реализа­ции. Курс лекций. М., 1998.

14.  Статус дипломатических представительств и их персонала. М., 1995.

15.  Книга работника кадровой службы. Учебно-справочное посо­бие/ Под ред. и . М., 1998.

16.  Нормативное регулирование содержания труда государствен­ных служащих. М., 2000.

17.  Основные индикаторы кадрового потенциала органов государ­ственной власти в России. М., 1997.

18.  Управление персоналом. Учебник / Под ред. . М., 2002.

Глава 4.2.

СТИЛЬ УПРАВЛЕНИЯ

И ЕГО РОЛЬ В ОПТИМИЗАЦИИ

СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

СТИЛЬ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ — образ жизни и способ совместной деятельности, характер отно­шений между сотрудниками трудового коллектива в про­цессе исполнения ими служебных обязанностей.

СТИЛЬ УПРАВЛЕНИЯ — совокупность типичных и относительно устойчивых принципов, методов и приемов воздействия руководителя на сотрудников с целью реали­зации задач, стоящих перед коллективом.

ДЕЛОВИТОСТЬ — рационально организованная тру­довая деятельность человека, базирующаяся на оптималь­ном сочетании личной заинтересованности и ответствен­ного отношения к делу. Это черта тех, кто способен под­ходить к делу профессионально, используя новейшие до­стижения науки, технологии, правила и процедуры.

ДИСЦИПЛИНА — точное соблюдение установленно­го порядка в системе производственно-технологических и финансовых процессов, трудовых, договорных, кадровых и иных служебных отношений.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ — необходимость и обязан­ность отвечать за свои действия и поступки.

Сплоченность или конфликтность коллектива, его стабиль­ность или неустойчивость, уровень психологической совместимос­ти и активности сотрудников определяются тем, кто его члены и как ими управляют, насколько люди способны и готовы дей­ствовать на основе принятых установлений. На эту сторону слу­жебных отношений важно обратить внимание потому, что госу­дарственному аппарату свойственны тенденция к закрытости, же­лание получить как можно больше властных полномочий, стрем­ление к возможно большей независимости.

Не в последнюю очередь это детерминируется особым соци­альным и юридическим статусом государственной службы, тем, что в аппарате многое определяется не только уставами, поло­жениями и должностными инструкциями, но и интересами личного характера, конкретными действиями конкретного чело­века.

1. Понятие стиля служебных отношений

Понятие «стиль» достаточно широко используется в реальной жизни, причем применительно к самым различным ее сферам. Правда, смысл в него вкладывается разный. Для одних, скажем, — это манера письма, способ изложения мыслей, для других — ха­рактер политической деятельности и форма управления, для тре­тьих — школа в архитектуре, выразительная характеристика в жи­вописи. Все приведенные точки зрения по-своему справедливы. При этом все согласны, что стиль, во-первых, всегда связан с субъективным фактором, детерминирован сознанием и деятель­ностью людей, активным проявлением человеческих взаимоотно­шений. Во-вторых, стиль — это особая форма внешнего выраже­ния сущности. Он определяется степенью соответствия и гармо­нии (или несоответствия и дисгармонии) целей и задач, которые ставят перед собой человек или группа людей, а также средств, форм и методов их реализации.

Научной литературе такая трактовка стиля известна давно. Из­вестна и высокая обобщающая способность такого понимания стиля.

Стиль детерминирован вполне конкретными социально-эконо­мическими, политическими и духовно-нравственными факторами общественного бытия, представляет собой устойчивую и динамич­но развивающуюся систему взаимоотношений сотрудников (). Стиль — это система способов поведения, цен­ностей и мотивов управленческой деятельности (), интегративная характеристика человеческой деятельности, отра­жающая меру компетентности, психологической готовности, нрав­ственности и культуры человека, его умения реализовывать про­граммные цели и принципы (), это целостная, обла­дающая внутренней гармонией специфическая система устойчиво повторяющихся особенностей деятельности руководителя ().

Свои особенности имеет стиль служебных отношений. Он про­является в системе всех существующих формальных и неформаль­ных взаимозависимостей и взаимодействий между сотрудниками учреждения, организации, предприятия и представляет собой образ жизни и способ совместной деятельности, характер отношений между сотрудниками трудового коллектива в процессе исполнения ими слу­жебных обязанностей. У каждого коллектива свой индивидуальный «почерк», несмотря на то, что в системе государственной службы буквально все трудовые отношения выстроены на основе единых официально утвержденных правил, норм и положений, определя­ющих статус, права и полномочия каждого должностного лица, специалиста и даже технического работника, а служащие ограни­чены многими рекреационными условиями, определяющими усло­вия приема на работу и увольнения со службы, порядок оценки труда и систему денежного содержания сотрудников, дисципли­нарные санкции.

В целом положение служащих государственного аппарата за­метно отличается от положения тех, кто подпадает под нормы об­щего трудового права. Они юридически, социально и экономичес­ки неплохо защищены, профессионально независимы, ограждены от политической конъюнктуры и административного произвола. Их статус гарантирован законом. Они материально обеспечены, защищены от безработицы, хотя и подвергнуты существенным ог­раничениям в части гражданских прав. На государственной службе отсутствует договорная ситуация служебно-правового равенства между работником и работодателем. Нет и не может быть админи­стративно-статусного равенства между руководителем и подчинен­ным. Трудовые отношения строго субординированы. Служащий не может рассчитывать на дополнительные доходы, политическую за­щиту через свою партийную принадлежность или путем участия в забастовках.

Все это придает стилю служебных отношений особый характер. Разве не отражается, например, на стиле служебных отношений в посольстве то, что посол обладает правом личного решения вопро­сов работы с персоналом российских загранструктур в стране пре­бывания? Без его согласия не решается ни один вопрос назначе­ния и освобождения от должности, поощрения и наказания работ­ников, их награждения и присвоения званий, продления сроков пребывания в командировке или досрочного прекращения работы за рубежом. Хорошо, если все эти вопросы решаются «в целях обеспечения достойного представления сотрудниками интересов Российской Федерации в государстве пребывания»[143]. А если нет, если действуют иные мотивы и интересы?

А разве не отражается на стиле тот факт, что дипломат за ру­бежом представляет не себя, а свое государство, действует не от своего имени, а от имени и по поручению своего правительства и Министерства иностранных дел? Это значит, что действовать он должен в строгом соответствии с утвержденной Концепцией внеш­неполитической деятельности, полученными приказами и ин­струкциями. Даже пристрастие, «любовь» к той стране, где долгое время работал и которую досконально изучил, где появилось много знакомых и надежных источников информации, вовсе не предполагает каких-то исключений. Это недопустимо даже, если дипломат видит более рациональный путь решения проблемы.

Дипломатическая служба осуществляется в бесспорном порядке, личностные позиции, самые веские аргументы в пользу решения «в принципе», «концептуально» или в интересах сиюминутной по­литической целесообразности должны быть в стороне. Здесь как нигде действуют статьи законов, параграфы приказов, регламенты, процессуальные нормы, протокол. Не случайно на повестку дня еженедельных совещаний руководителей структурных подразделе­ний центрального аппарата МИД выносятся вопросы, касающиеся каждого элемента служебной деятельности: готовности проекта по­вестки дня предстоящего заседания коллегии Министерства и ма­териалов к нему; состояния документационного обеспечения пред­стоящего визита главы государства, министра или другого долж­ностного лица; уточнения позиции аппарата по каждому нюансу обсуждаемого проекта договора, заявления, меморандума. Нередко обсуждаются вопросы трудовой дисциплины и ответственности за нарушение внутреннего трудового распорядка, пропускного режи­ма, кадровой работы. Казалось бы, всякая импровизация и творче­ство должны быть исключены, порождая единообразие и обезличенность функций, высокую исполнительскую дисциплину.

Во многом это действительно так. Но только на первый взгляд. Ведь инструкции и положения не в состоянии охватить все много­образие жизни, все варианты возможных ситуаций и событий. Даже самые совершенные инструкции лишь в каком-то приближе­нии фиксируют существующее разделение труда и не могут сто­процентно учесть весь спектр происходящих изменений. В резуль­тате официально утвержденные обязанности и права, ограничения и гарантии оказываются несбалансированными и несогласованны­ми, в значительной степени теряют организационно-регламентирующее начало. Реальная деятельность человека становится отно­сительно самостоятельной, оторванной от тех предписаний, кото­рые зафиксированы в документах. Вот тут-то и проявляется фено­мен стиля.

Стиль превращает в законченное и завершенное то, что в жизни не завершено»[144] в силу отсутствия нужной нормативной базы, недостатка компетентности или профессионального опыта, психологической неподготовленности человека или иных причин. Стиль увязывает воедино субъективное и объективное, внутреннее и внешнее, политическое, экономическое, социальное и духовно-нравственное, правовую, организационную и управленческую культуру. В этом его практическая значимость, динамичность.

Следует помнить и то, что стиль служебных отношений в рам­ках коллектива и стиль индивидуальной работы — понятия раз­ные, хотя и находятся в тесной диалектической взаимозависимос­ти. Например, стиль руководителя предопределяет характер его от­ношений с подчиненными, хотя не в меньшей степени этот стиль детерминирован морально-психологическим состоянием коллекти­ва, сложившимися традициями, неписаными правилами поведе­ния. Или такой факт: морально безупречный и профессионально подготовленный специалист всегда легко входит в подготовленный и морально здоровый коллектив. Но он может (вольно или не­вольно) участвовать и во вредных для служебных отношений дей­ствиях, если для коллектива такие действия — «нормальное» явление. Атмосфера интриг, взаимного недоверия и лицемерия не ос­тавит его в покое, втянет и адаптирует к сложившимся в коллек­тиве нравам. Далеко не каждый способен противостоять злу и не­порядочности.

Возможен и обратный вариант: недостойный, явно слабый ра­ботник, особенно руководящего звена, способен серьезно расстро­ить, деморализовать работу здорового коллектива, резко опустить планку его профессионально-нравственной репутации. Отсюда двойные стандарты поведения, конфликты, неприязнь.

Итак, стиль — это особая, динамично развивающаяся, целост­ная система, выражающая степень диалектического единства и гармонизации целей, форм, методов и средств работы. В свою оче­редь в самом общем виде стиль служебных отношений можно оп­ределить как органическую совокупность устойчивых, взаимосвязан­ных и взаимообусловленных черт взаимных действий субъектов слу­жебных отношений, отражающих их умение и готовность обеспечи­вать решение поставленных задач. Для государственной службы — это специфическая форма выражения как внутриаппаратных, так и внешних отношений во всей их субординации и специфичности.

Если же попытаться определить стиль управления, то его можно представить в качестве особой комплексной характеристи­ки взаимоотношений между руководителем и подчиненными, как совокупность типичных и относительно устойчивых принципов, методов и приемов воздействия руководителя на сотрудников с целью реализации задач, стоящих перед коллективом.

2. Классификация стилей служебной деятельности

Чаще всего основанием для классификации стилей управления ученые выбирают критерий соотношения единоначалия и коллеги­альности. Исходя из этого предлагается следующая классификация стилей.

1. Авторитарный, или директивный — стиль руководства, в ос­нове которого лежит абсолютизация принципа единоначалия, практически полное отрицание коллегиальных методов управле­ния и принятия решений. Руководитель в этом случае полагается только на авторитет своей должности, свой профессионализм, во­левые качества и принуждение в расчете на беспрекословное под­чинение. Это стиль приказов и распоряжений, основанный на дозированности информации и полномочий.

Такой стиль осложняет морально-психологическую атмосферу, снижает инициативность сотрудников, порождает стремление вы­служиться, скрыть недостатки, создать видимость активной рабо­ты, снижает ответственность подчиненных, порождает злоупотреб­ления властью в форме незаслуженных наказаний, необоснован­ных увольнений с работы и перемещений, лишений дополнитель­ных заслуженных выплат. В конечном итоге это негативно сказы­вается на всей системе служебных отношений, снижает продуктив­ность коллектива.

При таком стиле отношение работников к труду, интересы от­дельного человека, психологический фактор во внимание не при­нимаются.

Авторитарный стиль эффективен только в двух случаях: при крайне благоприятных или крайне неблагоприятных условиях, когда коллектив безгранично доверяет лидеру и уверен, что из­бранная им линия верна и конструктивна, либо когда в коллекти­ве сложилась атмосфера неуверенности и пессимизма, царит об­становка необязательности и безответственности.

Приемлем ли такой стиль в условиях демократического госу­дарства, в правовом, демократическом обществе? Ответ однозна­чен — нет!

2. Демократический — это стиль, ориентированный на «челове­ческие отношения». При таком стиле ставка делается на отноше­ния взаимопонимания, уважения и деловитости. В этом случае в коллективе поощряется самовыражение, создается атмосфера со­трудничества и деловитости, подчиненные привлекаются к учас­тию в принятии решений, в том числе и по кадровым вопросам. Руководитель-демократ в такой обстановке предпочитает действо­вать методами убеждения, разумной веры в способности и призва­ние человека. Ответственность за неудачи он делит с подчиненны­ми, правильно реагирует на критику. Всячески поощряются те ра­ботники, которые проявляют инициативу, ищут и находят эффек­тивные пути достижения поставленных целей.

Руководитель демократического стиля наиболее эффективен в стабильном аппарате. Под руководством демократически воспи­танного руководителя подчиненные чувствуют себя уверенно, у них развивается самостоятельность. Персонал работает с отдачей, слаженно и с энтузиазмом. Люди готовы принципиально отно­ситься к любому реальному или потенциальному столкновению интересов; предпринимать конструктивные шаги по предотвраще­нию таких столкновений; открыто на правовых основах искать выход из такого рода коллизий; подчиняться решению, даже если оно не нравится и вызывает какой-то дискомфорт.

Здесь главная ставка делается на честность, профессионализм, организованность, взаимное уважение и здравый смысл. Принуж­дение уступает место убеждению, бумажно-бюрократический кон­троль — доверию, подчинение — сотрудничеству. Опыт показыва­ет, что только в обстановке демократического стиля можно рас­считывать на оперативность и ответственность служебных отноше­ний.

3. Либеральный стиль. Его предпочитают руководители, для ко­торых наиболее приемлема роль посредника. Они дают подчинен­ным широкую самостоятельность, практически полную свободу, причем мало подкрепленную должным контролем[145]. Руководители - либералы не вмешиваются в работу подчиненных, дают советы лишь по их просьбе, виртуозно снимая с себя ответственность.

Свои решения либерал облекает в форму рекомендаций, кото­рые подчиненный может выполнить, а может и не выполнить. Коллектив освобождается не только от назойливого надзора, но и практически от всякого контроля. Со временем он уже не столько работает, сколько создает видимость активной деятельности. При­способленец в таких условиях быстро усваивает правило: чтобы сделать карьеру, не надо особо стараться, нужно только «не отка­зываться, не завидовать, не ссориться, не обижаться»[146]. Руководи­телю такие сотрудники тоже удобны: сохраняя за собой роль но­минального арбитра и консультанта, не надо напрягаться, кон­фликтовать, проявлять волю, брать на себя ответственность. А в случае чего легко найти «крайнего», на которого можно перело­жить ответственность.

Результат такого стиля известен: самотек и рыхлость служеб­ных отношений, бюрократическое ничегонеделание и даже зло­употребления. В такой обстановке даже самые сложные вопросы решаются латентно, помимо воли и без участия руководителя.

Можно быть уверенным, что подчиненные рано или поздно, но непременно воспользуются ситуацией и в полную меру исполь­зуют слабости руководителя в своих интересах. Отношения здоро­вой сплоченности на принципе «МЫ» будут подменены отноше­ниями либо круговой поруки, клановости либо групповщины. В конце концов, руководитель неизбежно окажется заложником не­здоровых интересов, служебные отношения окажутся отягощенны­ми соображениями престижа, самолюбия, карьерных амбиций, взаимных обид. В этом случае острые конфликты неизбежны.

Ни один из вышеперечисленных стилей не проявляется в абсо­лютно чистом виде: жизнь богаче любой, даже самой разумной и убедительной, схемы. В научной литературе анализируются не менее 70 различных типов и оттенков стиля управленческой дея­тельности. В стиле есть переходные формы, всевозможные оттен­ки, самые причудливые сочетания форм. Даже в самой авторитар­ной системе управления конформизм в разумных пределах присут­ствует. Без него эффективной коллективной работы не добиться. Руководитель должен быть твердым и в то же время гибким, уметь адекватно использовать любые методы управленческого воздейст­вия, тем более, если они дают толчок движению вперед. Тогда го­ворят, что стиль руководителя оптимальный, прагматический, ориентированный на высокопроизводительный, инициативный труд.

Стиль оптимален, если руководитель способен в обстановке де­ловитости и взаимного уважения выбрать наиболее эффективные пути, средства и методы решения поставленной задачи при минималь­ных затратах времени, материальных и трудовых ресурсов. Именно такой почерк работы рационален, а значит и эффективен. Это стиль деловой надежности, успешности и безошибочности.

Такой стиль предпочитает руководитель энергичный, опытный и. авторитетный, умеющий организовать работу без суеты и нер­возности, отличающийся твердостью характера и манерами истин­ного интеллигента. И главное, понимающий природу управленчес­ких процессов, обладающий соответствующими знаниями и про­фессиональным опытом (в нашем случае в области дипломатии и международных отношений), владеющий новейшими информаци­онными технологиями, способностью прогнозировать развитие своего департамента, отдела или системы в целом.

Примером такого стиля, как показали исследования, можно считать стиль руководства Департамента консульской службы — одного из наиболее крупных подразделений центрального аппара­та МИД России. Ныне в нем занято более 250 сотрудников, кото­рые обеспечивают функционирование 5 территориальных и 9 функциональных отделов. Конечно, служебные отношения нор­мативно регулируются Положением о департаменте, положениями об отделах и соответствующими должностными инструкциями. В них определены место и роль департамента в общей системе дип­ломатического ведомства, порядок его взаимодействия с другими подразделениями министерства, МВД, ФСБ, пограничной служ­бой, комитетами и комиссиями парламента, властными структура­ми субъектов Российской Федерации. Широкая номенклатура функций и «технологических связей» накладывает особый отпеча­ток на стиль управления коллективом, требует от его директора и шести заместителей четкости и деловитости, качественного испол­нения требований нормативно-договорных документов о консуль­ских сношениях с другими странами, своевременного оформления загранпаспортов и виз, решение проблем гражданства и легализа­ции документов. И самое главное — обеспечения четкой обратной связи с дипломатическими, консульскими и иными загранучреждениями, без которой консульская работа становится малоэффек­тивной.

3. Основные характеристики оптимального стиля служебной деятельности

Априори определить уровень оптимальности стиля практичес­ки невозможно. Ответ зависит от многих факторов и условий. Но однозначно одно: без соответствующих профессиональных качеств, деловитости и организованности, личного авторитета руководителя и других работников аппарата трудно говорить об оптимальности стиля служебных отношений. Многое зависит от руководителя, его умения точно определить цели и задачи коллектива, предложить эффективные способы их решения, рационально расставить кадры и организовать их работу, справедливо оценить результаты дея­тельности каждого. Короче говоря, умение «организовать эффек­тивную профессиональную и морально-деловую среду». Задача же это не просто аппаратно-служебная, здесь методом проб и ошибок многого не добьешься.

Не случайно стилевые аспекты служебных отношений занима­ют ведущее место в различных программах реформирования госу­дарственной службы и укрепления российской государственности, в планах обновления законодательства о дипломатической службе. Вряд ли кому-то пойдет на пользу игнорирование таких элемен­тов, как:

— необходимость добиваться того, чтобы все государственные служащие и аппаратные структуры работали без сбоев, не занима­лись «шумовыми эффектами», действовали четко и согласованно, опираясь на точно выверенные юридические нормы и четко сфор­мулированные политические интересы страны и ее граждан;

— недопустимость формализма (когда главным является не то, как лучше сделать, а как привлекательнее выглядеть в глазах руко­водителя), достижение такой системы труда, при которой единство слова и дела было бы неразрывным;

— сведение к минимуму бюрократических проявлений, прежде всего таких, как бумаготворчество, безответственность, чванство. Не случайно Президент Путин важнейшими принци­пами служебного поведения считает строгое соблюдение норм профессиональной этики; корректность и внимательность в обще­нии с гражданами и представителями организации; терпимость и уважение к обычаям и народным традициям; недопустимость по­ведения, угрожающего возникновением конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации и авторитету государственно­го органа[147]. Именно поэтому сдержанность и твердость дипломати­ческого служащего вовсе не отменяют, а скорее предполагают его отзывчивость, коммуникабельность, умеренность во всем: бумагах, речах, документах, на приемах и в быту;

— приверженность стилю, основанному на трех «Д» — доступ­ность, доброжелательность и добропорядочность[148]. Дипломат дол­жен быть почтительным с влиятельными особами, любезным и уважительным с равными, приветливым со статусно находящими­ся ниже;

Оптимизация стиля управленческой деятельности в системе дипломатической службы — это и утверждение правды и искренней заинтересованности в достижении лучшего результата, овладение навыками познания истинных интересов тех или иных государств, мотивов и целей, которыми руководствуются партнеры. А это уже не что иное, как стиль честного служения государству, стиль принципиальности, профессионализма и конструктивно-критичес­кой оценки своей деятельности.

Прямые, открытые, принципиально-деловые отношения — вот самый практичный стиль, именно он вызывает симпатии у сослу­живцев, доверие у тех, с кем приходится работать в качестве со­трудника дипломатического ведомства. Честность и деловитость — это признак силы и профессионализма, лицемерие и ложь — при­знак слабости и малодушия. Это необходимо знать и всегда по­мнить, ведь хорошо известно, что партнеры по международным делам «не приемлют абстрактной дипломатии», все «их дипломати­ческие шаги подчинены достижению конкретного результата»[149].

Но в дипломатии личная честность, принципиальность, умение отстоять позицию своего государства — условие необходимое, но все-таки не достаточное: стиль детерминирован не только личны­ми качествами и личным пониманием той или иной ситуации. В решающей степени он задается честной политикой государства и правительства, твердыми и честными принципами дипломатичес­кой службы. Ориентируясь именно на такие принципы, можно рассчитывать на формирование справедливого демократического миропорядка, в котором России принадлежало бы достойное, ав­торитетное место. А здесь одной лишь честности и профессиона­лизма дипломатов недостаточно, они не смогут существенно ниче­го изменить, если само государство и его политика будут профес­сионально и нравственно ущербны, если государство не выступает в качестве предсказуемого, надежного и принципиального между­народного партнера.

Проблема соотношения дисциплины и служебного долга, т. е. по­лучения желаемых результатов в соответствии с внешнеполитичес­кой доктриной российского государства решается в рамках извест­ной дилеммы: либо достижение поставленных целей всеми доступ­ными средствами, либо деятельность в рамках нравственных норм, но за счет потери части политических результатов. А это означает, что эффективная политика может становиться в чем-то амораль­ной, деятельность дипломата — морально небезупречной. Если же в политической деятельности руководствоваться только высокими идеалами добра и справедливости, то достичь искомого политичес­кого результата очень трудно. Долг остается не исполненным или исполненным лишь частично. Поэтому политик, в том числе дип­ломат, попадает в состояние нравственно-политического выбора.

Для российского государства выбор, конечно, остается за по­литикой, но за политикой нравственно оправданной, а не политикой любой ценой, не смотря на то, что страна нередко из-за такого вы­бора несет немалые экономические, материальные и некоторые другие потери. Моральный фактор для нашего государства всегда был одним из ведущих, приоритетным остается он и сегодня. Так было в отношениях СССР со странами социалистического содру­жества, так было со странами Запада и «третьего мира». Даже вводя войска в Афганистан, руководство СССР вряд ли преследо­вало какие-то глобальные, как иной раз говорят, захватнические цели. Наша страна в Афганистане больше потеряла, чем выиграла. И по-иному не могло быть в условиях международного несогласия с политикой СССР, хотя это была политика борьбы с террориз­мом, политика подавления душманов и маджахедов. Только после событий 11 сентября 2001 г. некоторые западные политики начали переоценивать свои прежние позиции.

Мораль придает стилю особый смысл, суживает свободу бес­контрольного действия. Не случайно политик всегда стремится вырваться за пределы нравственных рамок, найти лигитимирующие доводы справедливости и разумности своих действий, оправ­дание своим отступлениям от норм нравственности. Однако уйти от таких ценностей, как ответственность, справедливость, доверие невозможно и в конечном итоге неразумно, тем более в условиях, когда мы стремимся к духовно-нравственному очищению общест­ва, построению демократического правового социального государ­ства.

Отсюда вытекает проблема ответственности. В контексте стиля служебных отношений ответственность рассматривается как важ­нейший качественный элемент взаимодействия между дипломати­ческими работниками, между руководителем и подчиненными, между организацией и сторонними структурами и должностными лицами. В этом случае ответственность проявляется как взаимное ожидание сторон, как понимание и осознание ими взаимного долга друг перед другом. Стиль проявляется как в процессе приня­тия взаимоприемлемых управленческих решений, так и в процессе их реализации, порождая соответствующую ответственность каж­дой стороны и каждого исполнителя.

В качестве конкретного примера возьмем работу представи­тельств Министерства иностранных дел РФ на территории Рос­сийской Федерации[150]. Указанные структурные элементы системы МИД достаточно компактны, их штатные расписания предусмат­ривают лишь 20—25 должностей дипломатических работников: представитель МИД, его заместитель, советники, секретари и атта­ше. Уже это предполагает высокую ответственность и напряжен­ность повседневного труда служащих, прежде всего в части:

— оказания экспертной помощи при заключении международ­ных договоров с территориально-административными образова­ниями иностранных государств (например, в портфеле Представи­тельства МИД России в Хабаровском крае постоянно находится не менее 5—6 проектов такого рода договоров);

— оказания консульских услуг (ежемесячно на уровне предста­вительств оформляется от 700 до 1500 приглашений для въезда в Россию иностранных граждан и получения иностранных виз для выезда российских граждан за рубеж);

— подготовки информационных сообщений о событиях, про­исходящих в приграничных государствах и об особенностях реали­зации подписанных с ними договоров (таких бывает не менее 10 ежемесячно);

— выполнения поручений министерства по проведению между­народных конференций, семинаров, симпозиумов.

Немало времени требует участие работников представительств в мероприятиях, проводимых под руководством полномочных представителей Президента Российской Федерации и глав субъек­тов Федерации в рамках приграничной политики, миграционных отношений, защиты российских граждан за пределами страны. Без специальной профессиональной подготовки, персональной ответ­ственности качественно решить ни один из этих вопросов невоз­можно.

Многочисленные исследования стиля служебных отношений в госаппарате свидетельствуют, что эффективность управления ста­новится значительно выше, если в коллективе заботятся о здоро­вом характере взаимоотношений, стремятся к чистоте этих отно­шений, стараются не создавать предпосылок для возникновения трудовых конфликтов. В значительной степени стиль — продукт воспитания. Не персонифицировать стиль невозможно. Разве можно абстрагироваться от того, что есть люди с высоким уровнем само­утверждения, а есть с низким. Одни стремятся к взаимодействию, дружелюбны, раскованны, другие, наоборот, закрыты, скованны, жестко самоконтролируемы. Для одних более приемлемы отноше­ния высокой динамики, деловитости, организованности, другие предпочитают размеренный образ жизни, осторожность, взвешен­ность.

Вот почему для успешного и социально оправданного выпол­нения административно-организационных и воспитательных задач руководитель аппарата должен знать, что для сторонников экс­прессивных методов важно то, что их слушают, поддерживают и стимулируют. Сторонников делового стиля можно убедить только делом, а не словами и эмоциями. По отношению же к тем, кто ис­поведует дружелюбный стиль, следует демонстрировать внимание и доброе отношение, поощрять неофициальное сотрудничество.

В любом случае руководители должны знать и делать соответ­ствующие выводы, учитывая, что взаимодействие государственных служащих по линии «руководитель — подчиненный» в МИДе, на­пример, подавляющим большинством опрошенных характеризуют в основном как стиль:

— добросовестности, хотя и без особого рвения (48,5% экспер­тов);

— трудолюбия и деловой исполнительности (42,5%);

— делового сотрудничества (39,7%).

Хотя и в этих отношениях проявляются «теневые» стороны: бюрократическая холодность, работа без особого рвения и иници­ативы, возникающие чаще всего из-за неудовлетворенности руко­водителя работой подчиненных, особенно если последние не проявляют желания и нужной инициативы в работе, не вникают в су­щество проблем, не заботятся о своем профессиональном росте.

В свою очередь, сам руководитель должен отличаться собран­ностью, ответственным отношением к делу, многими другими ка­чествами. Важнейшие среди них: склонность к лидерству и орга­низаторской работе; уравновешенность и уверенность в себе; ре­шительность, волевые качества, стремление к достижению постав­ленной цели; коммуникабельность, способность заражать людей своей энергией и своей убежденностью; способность к стратеги­ческому анализу международной ситуации в органическом сочета­нии с пониманием сложности и противоречивости текущего мо­мента, скажем, в стране пребывания; умение объективно оцени­вать подчиненных, выдвигать достойных и освобождаться от сла­бых личностей; ответственность и надежность в выполнении дого­воренностей; личное обаяние и здоровье.

Разумеется, с таким набором характеристик человек не рожда­ется. Это уникальный сплав природных данных и сложившихся в процессе профессиональной социализации личности качеств. Именно поэтому на вопрос: «Какими качествами с точки зрения стиля личной работы и служебных отношений должен обладать дипслужащий?» Чрезвычайный и Полномочный Посол СССР — один из наиболее опытных и авторитетных дип­ломатов недавнего прошлого, — отвечает: «Широкий политичес­кий кругозор, страноведческий профессионализм, знание языка страны пребывания, организованность, добросовестность, культура и интеллигентность. Сложность состоит и в том, что работать при­ходится в непростой для россиянина обстановке, в непривычной социально-культурной среде, в атмосфере необычных нравов, обы­чаев, традиций. К этому следует добавить — периодическую, при­чем в обязательном порядке смену места службы и должностного статуса».

А возьмите распорядок работы советника — руководителя группы внешней политики посольства. Его рабочий день ненормирован, нередко длится по 12—14 часов в сутки:

Утро, до выхода на работу: знакомство с радио и теленовостя­ми прежде всего, разумеется, с российскими.

9.00: начало рабочего дня. Ознакомление с информацией по Интернету. Просмотр прессы. Ознакомление с шифртелеграммами и другими поступившими из Центра материалами. Подготовка со­ображений к совещанию у посла.

10.00: совещание у посла. Обсуждение основных событий в России и ее внешней политике, оценка развития обстановки в стране пребывания и на международной арене. Определение по­рядка выполнения поступивших из центра поручений и главных задач дня — участие в мероприятиях посла, тематика и основное содержание информационно-аналитических материалов и инициа­тив, требующих доклада в Центр, план основных деловых контак­тов.

10.30: организация работы группы.

11.00—13.00: деловые контакты в МИДе и других госучрежде­ниях, с представителями дипкорпуса, ведущими политологами, политобозревателями.

13.00—15.00: деловые завтраки.

15.00—18.00: запись бесед, обобщение полученной информа­ции, составление или редактирование подготовленных сотрудника­ми группы информационно-аналитических материалов, предна­значенных для Центра. Продолжение деловых контактов.

19.00: участие в протокольных мероприятиях (приемах, обедах), выступления перед иностранной аудиторией, посещение культур­ных мероприятий, театра.

В конце дня ознакомление с вечерними новостями, просмотр аналитических программ, дебатов и других телепередач, важных для оценки развития событий в России, в стране пребывания и мире.

Речь, конечно, идет о примерном распорядке дня. Ряд из пере­численных занятий повторяется ежедневно. Другие возникают пе­риодически, смещаются по времени. В функции советника могут (чаще всего так и бывает) вклиниваться различного рода оператив­ные задания, поездки по стране, участие в переговорах разного уровня, а иногда и ведение переговоров под руководством посла.

Критерий качества стиля дипломатической службы один — эф­фективность решения задач, поставленных перед МИД и подве­домственными структурами, продуктивность общих усилий и каж­дого члена коллектива в отдельности, уровень удовлетворенности трудом в аппарате. Результативность — вот основа измерения эф­фективности стиля. Хотя, конечно, можно назвать и более кон­кретные показатели и индикаторы этой эффективности: качество подготовленных документов, действенность тех мероприятий, ко­торые готовит аппарат, интенсивность работы на протяжении не­дели, месяца, в период визита главы государства.

Правда, в таком случае опасность подстерегает с другой сторо­ны: много — еще не значит хорошо. Люди работают много, а ра­бота малопродуктивна, стиль — бумажно-бюрократический.

В обобщенной форме основные черты эффективно-оптималь­ного стиля служебных отношений можно представить следующим образом:

— это стиль добросовестного, высокопрофессионального ис­полнения служебных обязанностей в целях обеспечения эффек­тивной работы государственного органа;

— это стиль объединения усилий служащих на конструктивной повседневной работе, стиль работы «в автоматическом режиме», без призывов и понуканий;

— это стиль борьбы с бюрократизмом, бумаготворчеством и за­седательской суетой, стиль глубокого понимания каждым работни­ком своей личной ответственности не только за качественное ис­полнение конкретных должностных обязанностей, но и за судьбы страны в целом;

— это стиль принципиальности и откровенности, когда работ­ника оценивают не по обещаниям и красивым словам, а по до­стигнутым результатам и личному вкладу в общее дело;

— это стиль решительного расставания со всем тем, что без­надежно устарело, стиль исключающий действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) ин­тересов, препятствующих добросовестному исполнению должност­ных обязанностей;

— это стиль достижения «меньшими силами больших результа­тов», стиль стимулирования высокоэффективного труда и гарантии ясных перспектив должностного роста добросовестного работника;

— это стиль строгого порядка и персональной ответственности за некачественную и недобросовестную работу.

Сейчас развитие стиля в структурах Министерства иностран­ных дел протекает в рамках утверждения научного стиля государ­ственного управления в целом, в русле динамично развивающихся процессов демократизации и преодоления консерватизма сложив­шихся на протяжении многих прошлых десятилетий традиций; поддержки деловой, созидающей инициативы и отказа от устарев­ших технологий дипломатической деятельности. Планируются ме­роприятия по совершенствованию системы материального поощ­рения качественного труда, преодолению многописания и бюро­кратических проволочек, субъективизма в решении кадровых вопросов. Это вселяет уверенность в том, что задача формирова­ния современной эффективной дипломатической службы будет ре­шена.

4. Пути овладения эффективным стилем служебных отношений

В обыденном сознании бытует представление, что дипломати­ческая служба, работа дипломата, тем более высшего звена, легкая и простая, приносящая одни удовольствия. Реальность, конечно, совсем другая, в том числе с точки зрения стиля служебных отно­шений. Нередко возникает вопрос: «Можно ли овладеть научным стилем служебных отношений и как это сделать?». Ответ одно­значный — можно, хотя и непросто. Научный стиль формируется в процессе общего поиска гармонии отношений в труде, оптими­зации организационных структур, грамотного распределения обя­занностей, умелого использования моральных и материальных систем мотивации труда, многих других составляющих.

Оптимизация стиля означает поиск продуктивных мер, способ­ных «приводить сотрудников к успехам и самореализации личнос­ти»[151]. Они включают:

а) преодоление формализма и бюрократизма — этих нравствен­но и организационно извращенных форм реализации государственно-властных полномочий. А значит, утверждение принципов научного стиля дипломатической службы путем ограничения бю­рократии рамками разумного правового администрирования, боль­шей открытости дипломатии, пополнения внешнеполитического ведомства талантливыми, добросовестными профессионалами.

По контингенту, пополняющему аппарат, по тому, как строит­ся карьера, какого склада люди успешнее продвигаются по службе, можно безошибочно судить о том, насколько система поражена болезнью бюрократизма. Это объективный показатель. Он не по­зволяет скрыть истину. Никакие призывы «быть верным Отечест­ву», «быть усердным и добросовестным», «достойно представлять свою державу», никакие заверения о верности демократии и обще­ственным идеалам не помогут. В нездоровой профессиональной среде правила взаимоотношений и поведения людей иные: чино­почитание, карьеризм, подобострастное отношение к более влия­тельному. Они превращают аппарат в своеобразную корпорацию эгоистических интересов, в социальную среду, где «все борются со всеми».

Бюрократизм как явление административной практики пол­ностью уничтожить невозможно. Всякие призывы искоренить бю­рократизм не более чем утопия. Максимум, чего можно добить­ся — свести к минимуму его проявления, создать дискомфортные условия для его культивирования. Задача не в том, чтобы «уничто­жить» бюрократизм, а в том, чтобы сузить сферу его господства, ограничить пространство его проявлений.

Сделать это можно, как предлагал М. Вебер, обеспечив коллеги­альность принятия решений; разделение власти и должностных обязанностей по сравнительно самостоятельным функциональным сферам; сочетание профессионального управления и непрофессио­нального на общественных началах; развитие прямой демократии через выборность, подотчетность; реальную возможность отзыва тех, кто слабо справляется с должностными обязанностями; дейст­венный парламентско-политический контроль за чиновничеством; развитие демократических институтов гражданского общества.

Обосновывая эти позиции, М. Вебер прекрасно понимал, что бороться с бюрократизмом, не выходя за рамки самой бюрокра­тии, невозможно. При таком подходе результат один: бюрократизм крепчает, становится более изощренным. Справедливость этого вывода подтвердил многолетний опыт социалистической команд­но-административной системы. Вывод: только демократизация власти в целом и оптимизация аппарата, максимальное расшире­ние социальной базы кадрового корпуса государственной службы могут лишить бюрократизм благоприятной среды обитания;

б) овладение профессиональной культурой устной и письмен­ной речи. Ведь известно, что большую часть рабочего времени дипломатический работник занят перепиской с правительственны­ми и министерскими структурами, подготовкой различного рода памятных записок и справок, записей бесед и порядков проведе­ния встреч, проектов соглашений и информационных материалов для прессы. Такого рода работа требует усидчивости, ясного пони­мания проблематики, умения недвусмысленно излагать мысли, из­вестной осторожности и сдержанности в оценках, учета особен­ностей политики и культуры страны пребывания. Недаром на дип­ломатической работе, как, впрочем, и вообще на государственной службе, так высоко ценятся те, кто умеет хорошо и профессионально формулировать суть проблемы, изложить квинтэссенцию явления, четко излагать на бумаге свои соображения и рекомендации.

В не меньшей степени это относится к живому устному языку переговоров, деловых встреч, неформальных бесед. Качества языка дипломата — четкость, лаконичность, точность и такт, основанные на высоком профессионализме, глубоком знании политики между­народных отношений и принципов деятельности своего прави­тельства. Убедительный и грамотный язык — непременное усло­вие успеха дипломатической работы. Слово для дипломата — главный инструмент повседневной практической деятельности. Наверное, не случайно многолетний практический опыт дипло­матической деятельности Чрезвычайного и Полномочного Посла СССР, профессора позволил ему рекомендовать тем, кто не обладает даром письменного слова, не предрасположен к стилю и образу жизни профессиональной дипломатической дея­тельности, не идти в дипломаты[152].

В этой связи особо следует сказать о совещаниях, собраниях, рабочих встречах руководителей с подчиненными. Регулярное про­ведение таких мероприятий, спокойный, уважительный тон бесе­ды, деловитость сами по себе еще не гарантируют демократичнос­ти служебных отношений. Все зависит от порядка подготовки со­вещания, выработки повестки дня, выбора места и времени их проведения. Если совещание проходит в обстановке открытости и откровенного обсуждения, коллективного поиска конструктивных решений, то такое совещание, несомненно, необходимо и полезно. Заорганизованное же мероприятие, кроме вреда, раздражения, потери драгоценного времени, ничего не приносит. Тем более, что сами по себе такие коллегиальные формы носят совещательный характер и в конечном счете непосредственно ничего не решают. Дипломатическая служба — это не политический дискуссионный клуб и не состязательная форма поиска решений. Она осуществля­ется в строго деловом, нормативно заданном порядке;

в) воспитание высокой политической и правовой культуры дипломатических работников, использование методов, которые пробуждают творческую инициативу, воспитывают чувство личной ответственности за качество исполнения должностных обязаннос­тей. В этом плане необходимо решительно отказаться от закосте­нелых форм казенщины и бездушия. Стиль бездумного исполни­тельства должен уступить место компетентности и требованиям административной этике. В аппарате МИД и его учреждений в стране и за рубежом сейчас пока не так-то много людей, которые работают именно в таком стиле. А значит, уже сейчас надо пере­смотреть критерии и методики оценки труда служащих, повысить социальный статус и престижность тех работников, которые опре­деляют лицо ведомства.

Одной взыскательностью или волевым принуждением многого не добьешься. Только доверием и уважительным отношением друг к другу можно обеспечить максимальное удовлетворение творческих амбиций работников. Отсюда рекомендации молодым руководите­лям: делегируйте полномочия сразу же после принятия плана дей­ствий; делегируйте, основываясь на трезвой и объективной оценке сотрудников; делегируйте задачу целиком, а не по частям, парал­лельно наделяя работника соответствующими правами, ресурсами и информацией; не приостанавливайте делегирование на полпути; ненавязчиво и постоянно контролируйте ход реализации поручен­ного дела;

г) научно обоснованное управление мотивацией работников. Успех работы с людьми определяется умением руководителя по­буждать подчиненных к высокопроизводительному и качественно­му труду, учитывая побудительные мотивы и потребности челове­ка. Наука классифицирует потребности следующим образом:

— физиологические, т. е. потребности, обеспечивающие выжива­ние человека и его потомков (в пище, воде, тепле). Главное сред­ство их удовлетворения — зарплата, дополнительные материально-финансовые стимулы, социальные выплаты и привилегии. И хотя на зарплату как ведущий мотив поступления на работу в аппарат указывают не более 10% служащих, тем не менее неудовлетворен­ность зарплатой высказывает немалое число служащих централь­ного аппарата, различных дипломатических представительств и консульств. Немало и таких, которые пришли на дипломатическую службу только для того, чтобы установить деловые контакты с нужными людьми и подготовить плацдарм для будущей более вы­годной политической деятельности;

— потребности в безопасности и стабильности, отражающие стремление индивида обеспечить сохранение жизни своей и семьи, здоровья, определенного уровня жизни, уверенность в за­втрашнем дне, предсказуемость собственной судьбы;

— потребности в принадлежности к определенной социальной группе, выражающие стремление человека занять достойное статус­ное положение в обществе;

— потребность в самоуважении, чувстве собственной значи­мости, социальной престижности своей работы. Не случайно более 80% опрошенных избрали работу в системе дипломатической службы потому, что считают ее достаточно престижной и перспек­тивной;

— потребности в самореализации, стремление человека реали­зовать свой внутренний потенциал и свой талант.

Указанные потребности проявляются в определенной последо­вательности. Потребности более высокого уровня (3—5 позиции) люди стремятся удовлетворить, если удовлетворены потребности более низкого уровня (1—2 позиции). Если человек не удовлетво­рил свои базисные потребности — физиологические, безопасности и стабильности, то руководитель, учитывая это, может, например, более эффективно воздействовать на его мотивацию путем по­вышения заработной платы, установления определенных льгот и гарантий, предоставления больших возможностей для карьерного роста. И уж во всяком случае, помнить и учитывать, что сегодня главные причины ухода с дипломатической службы «по собствен­ному желанию» кроются не только в относительно невысокой за­работной плате, но и в больших физических и нервных перегруз­ках, медленном карьерном росте, нередких конфликтах с непо­средственными руководителями.

Не менее важными направлениями оптимизации стиля служеб­ных отношений также являются:

д) информатизация трудовых процессов, насыщение аппарата современной компьютерной аппаратурой и оргтехникой. Такого рода мероприятия позволяют во многом оптимизировать работу служащих, повысить эффективность их усилий, быстро идти по пути совершенствования организации труда и стиля управления;

е) создание здорового микроклимата в коллективах, своевре­менное и решительное реагирование на любые межличностные конфликты, по каким бы причинам они ни возникали: психолого-личностная несовместимость; различные подходы к выполнению служебных обязанностей; политико-мировоззренческие разногла­сия; служебно-бытовая неустроенность и т. д.;

ж) рационализация работы аппарата, внедрение НОТ, обеспе­чивающие наиболее полное и результативное выполнение каждым работником своих функций, т. е. внедрение системы, соответствую­щей утвержденным Президентом страны Общим принципам слу­жебного поведения государственных служащих. Особую роль при­обретает умелое использование эффективных методов проектиро­вания организационных структур — аналогии, экспертного анали­за, структуризации целей, организационного моделирования, ве­домственного и социального контроля;

з) овладение до автоматизма правилами международного про­токола. Это целая наука. Остановимся лишь на наиболее важных с позиций стиля служебных отношений рекомендациях для дипло­матического работника:

— не забывайте, что за границей вы «русский», представля­ете не себя и даже не свое ведомство, а свою Родину, свое госу­дарство;

— если кажется, что за границей хуже, чем в России, лучше на работу в качестве представителя своего государства за рубеж не выезжать. Если же покажется, что за границей все лучше, чем на родине, будьте уверены, что Родину Вы чувствуете слабо, защи­щать ее интересы по-настоящему вряд ли сможете;

— за пределами страны будьте сдержанны, не создавайте без особой необходимости напряженные ситуации;

— помните, что красочные выражения и обороты на русском языке не всегда в прямом переводе совпадают с иностранными.

Процесс совершенствования стиля служебных отношений — процесс непрерывный, постоянно обогащающийся новым содер­жанием, идущий параллельно с изменяющимися и все возрастаю­щими требованиями реформ. Нужно помнить, что сейчас в корне изменилась иерархия ценностей и приоритетов, несоизмеримо возросла значимость человеческого фактора. Отсюда вывод: чем здоровее станут внутриаппаратные отношения, чем больше про­фессионализма, организованности и дисциплины будет демон­стрировать наш дипломатический аппарат, тем быстрее и выше поднимется международный авторитет Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.  Что такое стиль служебных отношений?

2.  Основные черты и характеристики демократического стиля уп­равления.

3.  Какие негативные последствия авторитарного стиля руководст­ва?

4.  Отличительные черты и особенности стиля служебных отноше­ний в дипломатической практике.

5.  Ответственность как основная черта делового, конструктивного стиля служебных отношений.

6.  Понятие служебной дисциплины и пути ее укрепления.

7.  Роль руководителя в формировании делового стиля служебных отношений.

8.  Основные пути оптимизации стиля служебных отношений в системе дипломатической службы.

Литература

1.  Об утверждении общих принципов служебного поведения госу­дарственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

2.  Административная этика / Под ред. ВЛ. Романова. М., 1998.

3.  Политическое лидерство: Оптимальный стиль // Об­щественные науки и современность. 1993. № 2.

4.  О назначении человека. М., 1993.

5.  Политика как призвание и профессия // Из­бранные произведения. М., 1990.

6.  Государственное управление. Основы теории и организации / Под ред. . М., 2000.

7.  , , Управление пер­соналом государственных органов: Система организации и функцио­нирования. М., 1999.

8.  Госслужба у порога реформ // Юридический вестник. 1998. № 5.

9.  , Бюрократия и бюрократизм. М.— Ханты-Мансийск, 1996.

10.  Современная дипломатия. Теория и практика. Курс лекций. Часть 1. М., 2000.

11.  Несмотря ни на какие проблемы и потери, потен­циал нашей страны остается огромным. Выступление на Совещании послов и постоянных представителей в МИД России 12 июля 2002 г.

12.  Управление персоналом государственной службы / Под ред. . М., 1997.

13.  Стиль управления: Методологические и социоло­гические аспекты. М., 1993.

Глава 4.3.

ДЕНЕЖНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТНИКОВ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ДЕНЕЖНОЕ СОДЕРЖАНИЕ — осуществляемые за счет средств федерального бюджета или бюджета субъек­та РФ ежемесячные прямые денежные выплаты государ­ственному служащему. Состоит из должностного оклада, надбавок за квалификационный разряд (дипломатичес­кий ранг), особые условия государственной службы, вы­слугу лет, премий по результатам работы.

ДЕНЕЖНОЕ ВОЗНАГРАЖДЕНИЕ — осуществляе­мые за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации ежемесячные прямые денежные выплаты. Устанавливается в виде фиксирован­ной суммы.

Анализ проблем материального обеспечения дипломатичес­кой службе, в том числе денежного содержания служащих, представляет определенные трудности. Они обусловлены суще­ствовавшей долгое время закрытостью вопросов их материаль­ного обеспечения, которая имела место в прошлом. В опреде­ленной мере эта закрытость продолжает сохраняться и сейчас. Выражается она в том, что сведения о материальном обеспече­нии в системе органов внешних сношений относятся к служеб­ной, или даже секретной информации. На этом основании пра­вовые акты, содержащие такую информацию, чаще всего полу­чают соответствующий гриф закрытой информации и официаль­но не публикуются.

Применительно к системе органов внешних сношений эта за­крытость в значительной степени понятна и оправдана. Она обу­словлена спецификой внешнеполитической сферы, статусом и особенностями внешнеполитического ведомства как такового. Тем не менее, это вовсе не означает, что вопросы материального обес­печения и оплаты труда в этом ведомстве не могут быть предме­том научного исследования и учебного рассмотрения.

Российские дипломатические работники являются федераль­ными государственными служащими. На них в полном объеме распространяются положения федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в том числе нормы ст. 17, в которой регламентируется денежное содержание государственного служащего[153]. Кроме того, на дипломатической службе продолжают применяться Правила об условиях оплаты труда советских работников за границей, утвержденные постанов­лением Государственного комитета Совета министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 01.01.01 г. № 000 (правовой акт не публиковался). Естественно, что данный право­вой акт действует в части, не противоречащей Конституции Рос­сийской Федерации и российскому законодательству.

В настоящее время денежное содержание государственного служащего в органах внешних сношений состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за дипломатический ранг, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Единственное отличие де­нежного содержания сотрудников органов внешних сношений от денежного содержания других федеральных государственных граж­данских служащих состоит в том, что первые получают надбавку за дипломатический ранг, тогда как те получают надбавку за квали­фикационный разряд.

Система оплаты в органах внешних сношений имеет сущест­венную особенность. Она обусловлена той сферой, где осущест­вляется дипломатическая служба. Дело в том, что аппарат органов внешних сношений состоит из двух частей.

К первой относятся сотрудники, осуществляющие свои полно­мочия на территории России. Это служащие центрального аппара­та Министерства иностранных дел и его территориальных органов. Указом Президента РФ «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 5 марта 2001 года № 000[154] предельная численность центрального аппарата МИД России установлена в количестве 3288 единиц, в том числе 10 прикомандированных военнослужащих с фондом оплаты 40357 тыс. рублей (в расчете на квартал). Тем же указом предельная численность работников тер­риториальных органов МИД России, а это прежде всего сотрудни­ки представительств министерства и их филиалов в субъектах РФ, установлена в количестве 380 единиц и фондом оплаты в размере 4293, 2 тыс. рублей (в расчете на квартал).

Ко второй части принадлежат сотрудники загранучреждений, действующих за пределами страны. Это аппараты российских по­сольств и консульств, представительств Российской Федерации при международных организациях.

1. Должностной оклад государственного служащего системы МИД России

Основным элементом денежного содержания государственного служащего, в том числе служащего органов внешних сношений, является должностной оклад. В системе органов внешних сноше­ний должностные оклады устанавливаются централизованно в руб­лях. Сотрудникам загранучреждений одновременно выплачиваются и должностной оклад в рублях, и должностной оклад в иностран­ной валюте, обычно в долларах США, реже — в валюте страны пребывания.

Должностной оклад в рублях устанавливается всем сотрудни­кам органов внешних сношений. Правда, существуют определен­ные отличия в выплате денежного содержания в рублях для со­трудников, действующих на территории Российской Федерации, и сотрудников загранучреждений, находящихся в долгосрочных слу­жебных командировках за ее пределами. Приходится признать, что должностные оклады сотрудников российского внешнеполи­тического ведомства, как в центральном аппарате МИД России, так и в территориальных органах весьма скромны и, в общем, не соответствуют уровню ответственности, лежащей на служащих внешнеполитического ведомства, их квалификации и напряжен­ности работы.

Для сотрудников центрального аппарата МИД денежное со­держание устанавливается на основании указа Президента Россий­ской Федерации «О денежном содержании федеральных государст­венных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 000[155] и Постановления Правительства РФ «Вопросы финансового и материального поло­жения Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000.

Для сотрудников территориальных органов МИД России (представительства министерства и их филиалы) денежное содер­жание установлено указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 000[156]. Указ вступил в силу с 1 октября 1998 г. Оно имеет некоторую особенность. Размеры ставок должностных окладов у сотрудников территориальных органов не одинаковы. Их размер зависит от численности населения субъекта Россий­ской Федерации, на территории которого находится представи­тельство МИД России. В качестве критерия для разграничения определена численность населения субъекта Российской Федера­ции, на территории которого расположен территориальный орган МИД России.

Такой подход вполне оправдан и логичен. Очевидно, что на­грузка на представительства МИД России и их сотрудников выше в тех субъектах Российской Федерации, где больше численность населения. Исходя из данного критерия, устанавливаются две группы должностных окладов. Различают должностные оклады в органах МИД России в тех субъектах РФ, где численность населе­ния свыше 1 млн человек и в тех, где она менее 1 млн человек.

Правда, разница в ставках должностных окладов, в общем, не ве­лика: должностной оклад первого секретаря представительства МИДа в субъекте Российской Федерации с численностью населе­ния менее 1 млн человек — 1890 рублей, тогда как с численностью населения свыше 1 млн человек — 2070, т. е. всего 180 рублей в месяц[157].

Думается, при дифференциации ставок должностных окладов следовало бы учитывать не только численность населения соответ­ствующего субъекта РФ, но и такие факторы, как его географическое положение, насколько развито сотрудничество региона с со­предельным государством в приграничных областях. Очевидно, что, например, в Приморском крае, где хорошо развиты связи и налажено тесное сотрудничество с приграничными провинциями Китая, с Японией, Южной Кореей, другими государствами азиат­ско-тихоокеанского региона, нагрузка на сотрудников представи­тельства МИД России значительно выше, чем, скажем, в таком также приграничном субъекте Российской Федерации, как Респуб­лика Тыва.

Сотрудники загранучреждений также как и сотрудники цент­рального аппарата и территориальных учреждений МИДа России получают должностные оклады в рублях. Первоначально, согласно п. 4 распоряжения Президента РФ от 01.01.01 г. им были установлены должностные оклады в рублях в размере 50% от окладов по приравненной должности сотрудника централь­ного аппарате министерства. Таким образом, сотрудники загранаппарата МИД России могли получать в рублях только лишь 50% от тех окладов, которые были установлены в центральном аппарате министерства. Министерству труда и социального развития РФ по согласованию с Министерством финансов РФ поручалось утвер­дить схему соответствия должностей.

Для отдельных должностных лиц системы органов внешних сношений установлено не денежное содержание, предусмотренное ст. 17 федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», а денежное вознаграждение. Между этими понятиями имеются существенные содержательные различия. Если денежное содержание дифференцировано (должностной оклад, надбавки к должностному, премии по результатам работы), то денежное вознаграждение устанавливается в виде фиксирован­ной суммы.

Денежное вознаграждение как форма материального обеспече­ния в системе органов внешних сношений устанавливается только по должностям Министра иностранных дел Российской Федера­ции, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федера­ции и Постоянного представителя (представитель, постоянный наблюдатель) Российский Федерации при международной организа­ции.

Согласно ч. 2 ст. ПО Конституции Российской Федерации Ми­нистр иностранных дел так же как и другие федеральные мини­стры входит в состав Правительства РФ. Должность федерального министра является государственной должностью Российской Фе­дерации. Она включена в перечень государственных должностей Российской Федерации, который утвержден указом Президента Российской Федерации «О государственных должностях Россий­ской Федерации» от 01.01.01 г. № 32[158], и относится на ос­новании ст. 1 федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» к государственным должностям категории «А». Министр иностранных дел не является государст­венным служащим. Размер денежного вознаграждения по долж­ности министра установлен Указом Президента Российской Феде­рации «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государст­венные должности Российской Федерации» от 9 апреля 1997 г. № 000 (в редакции Указа Президента РФ от 01.01.01 г. № 000)[159]. На 30 июня 2002 г. денежное вознаграждение федераль­ного министра составляло 16200 рублей в месяц. Однако реальное его денежное вознаграждение несколько выше. Дело в том, что со­гласно постановлению Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 54[160] Министр иностранных дел входит в состав Президиума Правительства страны, у которых денежное возна­граждение на 5% больше, чем у обычного федерального министра и составляет 17010 рублей в месяц.

Кроме того, указом Президента РФ «О денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности РФ» от 01.01.01 г. № 000[161] установлено, что федеральному министру выплачивается ежемесячное денежное поощрение в размере ме­сячного денежного вознаграждения, т. е. еще 16200 рублей. Кроме того, тем же президентским указом определено право федерально­го министра на ежеквартальное денежное поощрение в размере месячного денежного вознаграждения. Это еще 16200 рублей еже­квартально. Таким образом, с 30 июня 2002 года Министр ино­странных дел РФ получает среднемесячное денежное вознагражде­ние в сумме 38610 рублей (без учета премий).

Также существует возможность премирования Министра ино­странных дел РФ. При этом размер выплачиваемых ему премий не лимитирован. Решение о премировании Министра иностранных дел РФ, как и любого другого члена российского Правительства, принимает Президент РФ. По этому поводу издается распоряжение главы государства, которое как правило имеет гриф «для слу­жебного пользования» и официально никогда не публикуется.

Как видно, Министр иностранных дел Российской Федерации получает денежное вознаграждение в виде фиксированной суммы. Тем не менее, при определении его размеров обязательно учиты­ваются должностные оклады, надбавки и другие выплаты, предус­мотренные для работников, замещающих государственные долж­ности.

Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000[162] должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации и Постоянного представителя Российской Федерации при международной организации также отнесены к го­сударственным должностям Российской Федерации, т. е. государст­венным должностям категории «А». Лица, замещающие должности этой категории, не являются государственными служащими. Такой статус данных должностей представляется достаточно спорным. Видимо, при решении вопроса об их отнесении к категории «А» ориентировались на нормы пункта м) ст. 83 Конституции Россий­ской Федерации. Как известно, в них закрепляется полномочие Президента Российской Федерации назначать и отзывать диплома­тических представителей Российской Федерации из иностранных и международных организаций. Думается, именно на этом основа­нии должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Россий­ской Федерации и представителя в иностранных организациях от­несены к категории «А».

Ставки денежного вознаграждения в рублях по должностям Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации и Постоянного Представителя России при международной организа­ции, устанавливаются указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 (в редакции указа Президента РФ от 01.01.01 г. № 000)[163]. Причем они не одинаковы. Размер ста­вок денежного вознаграждения зависит от двух факторов: от стра­ны пребывания посла и от наличия у него определенного дипло­матического ранга. Денежное вознаграждение в рублях Чрезвычай­ного и Полномочного Посла РФ в Великобритании, Индии, КНР, США, Франции, ФРГ, Японии, а также Постоянного представите­ля Российской Федерации при ООН составляет 2730 рублей в месяц. Чрезвычайный и полномочный Посол РФ (в иностранном государстве), имеющий дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла, получает денежное вознаграждение в разме­ре 2580 рублей в месяц. Остальные послы и представители — 2340 рублей в месяц.

Думается, что данные ставки должностных окладов в рублях установленные для российских дипломатических представителей, даже после их увеличения с 30 июня 2002 г. в 1,5 раза, явно недостаточны. Они нуждаются в дальнейшей корректировке, имея в виду их дальнейшее увеличение.

Оклады в иностранной валюте устанавливаются сотрудникам органов внешних сношений решениями Правительства Россий­ской Федерации. В настоящее время выплаты в иностранной ва­люте осуществляются на основании постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. № 34-2 (правовой акт не публиковался). В необходимых случаях корректировка ставок должностных окла­дов происходит путем издания по этому поводу соответствующего правового акта в форме правительственного распоряжения. Так, распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. [164] были установлены оклады послов и торговых представителей Рос­сийской Федерации в Боливии, Кении, Малайзии, Эквадоре, на Филиппинах и на Кубе. Правительство Российской Федерации ус­танавливает только должностные оклады руководителей загранучреждений — Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации и Торгового представителя Российской Федерации. Оклады остальных сотрудников органов внешних сношений опре­деляются в процентном отношении от оклада Посла или Торгово­го представителя.

Валютой, в которой в большинстве государств мира устанавли­ваются и выплачиваются должностные оклады в российских загранучреждениях, обычно являются доллары США. В отдельных слу­чаях, специально оговоренных в решениях Правительства Россий­ской Федерации, должностные оклады также могут устанавливать­ся в валюте страны пребывания, с эквивалентом определенной сумме долларов США. Так, распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. [165]. Послу и Торговому Представителю Российской Федерации в Сирии, а также остальным сотрудникам должностные оклады в иностранной валюте выплачиваются в си­рийских фунтах. Послу — из расчета 1500 долл. США в месяц, а Торговому Представителю — 1350 долл. США по текущему курсу доллара к сирийскому фунту.

Размер ставок окладов в иностранной валюте устанавливается в зависимости от общего уровня жизни населения в стране пребыва­ния. Немаловажное значение также имеют тяжелые климатические и санитарные условия. Исходя из этих факторов, оклады в загранучреждениях по решению Правительства Российской Федерации периодически пересматриваются. Так, постановление Правитель­ства «Вопросы финансового и материального положения Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000 предусматривало пересмотр должностных окладов сотрудников российских представительств сразу в 32 странах Азии, Африки, Европы, Северной и Южной Америки.

И это верно, ведь размер оклада в иностранной валюте должен обеспечивать сотрудникам российских загранучреждений и членам их семей уровень жизни, достойный их статуса представителей ве­ликой державы, каковой является Российская Федерация. К сожа­лению, из-за нехватки бюджетных средств, добиться этого пока в полной мере не удается. Ставки должностных окладов даже для высших должностных лиц загранучреждений как в иностранной валюте, так и в рублях по современным внутрироссийским мер­кам, по мнению многих экспертов, остаются недостаточными.

2. Система надбавок к должностному окладу

Кроме должностного оклада государственным служащим систе­мы органов внешних сношений выплачиваются надбавки к долж­ностному окладу. Можно с полным основанием говорить о суще­ствовании системы таких надбавок. В нее входят: надбавка к долж­ностному окладу за выслугу лет; надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы; надбавка к должност­ному окладу за дипломатический ранг или за квалификационный разряд. Это общие надбавки. Они входят в состав денежного со­держания государственного служащего и поэтому назначаются всем государственным служащим. Многим государственным слу­жащим, в том числе системы органов внешних сношений также назначается и выплачивается надбавка к должностному окладу за допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Эта надбавка в денежное содержание не входит.

Надбавка к должностному окладу за выслугу лет назначается со­трудникам органов внешних сношений так же, как и остальным федеральным государственным служащим. Выслуга лет традицион­но учитывается в системе государственной службы как весьма важ­ный фактор. Такой подход обусловлен стремлением государства иметь стабильный профессиональный аппарат управления. Оче­видно, что по мере увеличения срока пребывания на государствен­ной службе постепенно возрастает опыт сотрудника, совершенст­вуются его профессиональные знания. Вполне естественно, что рост квалификации должен определенным образом материально стимулироваться.

Для сотрудников центрального аппарата МИД России надбав­ка к должностному окладу за выслугу лет установлена указом Пре­зидента Российской Федерации «О денежном содержании феде­ральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 000, для сотрудников территориальных органов министерства — Ука­зом от 6 марта 1998 г. № 000. Ставка надбавки зависит от наличия и продолжительности у сотрудника специального стажа — стажа государственной службы. При стаже государственной службы от 1 года до 5 лет размер надбавки составляет 10% , от 5 до 10 лет — 15%, от 10 до 15 лет — 20%, свыше 15 лет — 30% должностного оклада государственного служащего.

Перечень организаций, работа в которых засчитывается в стаж государственной службы, а значит дает право на надбавку к долж­ностному окладу за выслугу лет, определен в Указе Президента РФ «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государствен­ной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному ок­ладу за выслугу лет» от 3 сентября 1997 г. № 000[166]. В их число по­пали органы внешних сношений СССР и РФ. Среди них, в част­ности, названы дипломатические и торговые представительства СССР и Российской Федерации, консульские учреждения СССР и России, иные международные организации, в которых граждане бывшего СССР представляли интересы государства.

Кроме того, следует отметить, что в п. 4 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 000 предусмотрено право руководителя государственного органа или его аппарата в порядке исключения осуществлять приравнивание к стажу государственной службы иного стажа, имеющегося у госу­дарственного служащего. При условии, что опыт и знания, полу­ченные на предыдущей работе, необходимы для выполнения должностных обязанностей. На практике решающим фактором при рассмотрении вопроса о приравнивании стажа выступает про­филь работы и уровень замещаемой государственной должности. Приравнивание практически гарантировано для всех руководящих работников, начиная с должности начальника отдела. Такой под­ход практикуется и в системе МИД России.

Учитывая специфику дипломатической службы как самостоя­тельного, юридического обособленного вида федеральной граж­данской государственной службы, на дипломатической службе было бы целесообразно при исчислении специального стажа все же делать акцент на стаж службы именно в органах внешних сно­шений, а не просто на стаж государственной службы. Думается, на дипломатической службе следует закрепить дифференцированный подход к исчислению стажа государственной службы, имея в виду, отдельное исчисление стажа именно в системе органов внешних сношений и общего стажа государственной службы. Такой стаж должен давать его обладателю больший объем преимуществ по сравнению с обычным стажем государственной службы, прежде всего, при исчислении стажа, дающего право на получение пенсии за выслугу лет, которая предусмотрена для государственных служа­щих федеральным законом от 01.01.01 г. «О го­сударственном пенсионном обеспечении в Российской Федера­ции»[167].

Надбавка к должностному окладу за особые условия государст­венной службы также назначается государственным служащим сис­темы органов внешних сношений РФ. Для центрального аппарата МИДа России ставка данной надбавки определяется указом Пре­зидента РФ от 01.01.01 г. № 000[168], а для дипломатических представительств и консульских учреждений РФ — указом Прези­дента РФ от 01.01.01 г. № 000[169]. Ее размер зависит от группы должности, замещаемой государственным служащим. По высшим государственным должностям (например, заместитель Министра иностранных дел РФ, Посол по особым поручениям) размер над­бавки может быть установлен в размере от 150 до 200 процентов должностного оклада; по главным (например, поверенный в делах Российской Федерации, советник-посланник) — в размере от 120 до 150 процентов должностного оклада; по ведущим (начальник отдела, консул) — в размере от 90 до 120 процентов должностного оклада; по старшим (консульский агент, атташе) — в размере от 60 до 90 процентов должностного оклада; по младшим (дипломати­ческий курьер, инспектор-делопроизводитель) — в размере до 60 процентов должностного оклада.

При этом минимальный размер такой надбавки, которая долж­на быть в обязательном порядке назначена государственному слу­жащему, нормативно не определен. Поэтому на практике данную надбавку назначают далеко не всем государственным служащим. Кроме того, в законодательстве не определяется, что считать осо­быми условиями государственной службы. Это существенно ос­ложняет назначение надбавки, повышает роль при этом субъек­тивных факторов. Думается, было бы целесообразно упорядочить назначение надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы. Сделать это можно было бы путем опре­деления и закрепления нормативно, пусть в самых общих чертах, перечня такого рода особых условий. Таковыми могут быть при­знаны регулярные задержки сотрудника после окончания основно­го служебного времени, выход на работу по служебной необходи­мости в выходные или праздничные дни.

В загранучреждениях надбавка за особые условия государствен­ной службы в иностранной валюте установлена только Чрезвычай­ным и Полномочным Послам Российской Федерации. Согласно постановления Правительства РФ «Вопросы финансирования и материального положения Министерства иностранных дел Рос­сийской Федерации» от 01.01.01 г. № 000 она может со­ставить до 20% должностного оклада. Дифференцированный раз­мер, т. е. размер данной надбавки применительно к конкретному Послу, определяет МИД России.

Такой подход следует признать вполне правильным. Получать надбавку за особые условия государственной службы должны по­лучать сотрудники российских загранучреждений в государствах с неблагоприятными климатическими и санитарными условиями. Такие условия существуют в большинстве африканских стран (например, в Габоне, Центрально-Африканской республике, Эквато­риальной Гвинее и других), во многих азиатских и южноамерикан­ских государствах.

Наконец, в качестве особого условия государственной службы, а значит, основания для установления соответствующей надбавки к должностному окладу в повышенном размере, нельзя не учиты­вать сложную социально-политическую обстановку в стране пре­бывания (например, межнациональные и межэтнические кон­фликты, гражданские войны). При этом, очевидно, что надбавка должна выплачиваться в иностранной валюте. Следует заметить, что в СССР соответствующая надбавка тоже выплачивалась, но только в советской валюте, т. е. в рублях.

В соответствии с указом Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению юридических служб государственных органов» от 8 мая 2001 г. № 000[170] отдельным государственным служащим МИД России может быть установлена дополнитель­ная ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы в размере до 70% должностного оклада. Речь идет о тех из них, кто замещает должности, в основные служебные обязан­ности по которым входит проведение правовой экспертизы пра­вовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редакти­рование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя. Кроме того, необходимым условием ус­тановления надбавки к должностному окладу в повышенном раз­мере является наличие у государственного служащего высшего юридического образования.

В структуру центрального аппарата МИД России входит Пра­вовой департамент. Думается, что именно его сотрудники с наи­большей степенью вероятности могут при соблюдении всех необ­ходимых требований рассчитывать на назначение им надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы в повышенном размере, т. е. до 70% должностного оклада.

Надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг или квалификационный разряд также является важной составляющей де­нежного содержания государственного служащего в системе орга­нов внешних сношений.

Надбавка за дипломатический ранг назначается в соответствии указом Президента Российской Федерации «О порядке присвое­ния и сохранения дипломатических рангов и об установлении еже­месячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг» от 01.01.01 г. № 000[171]. Надбавка за квалификацион­ный разряд — в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О присвоении и сохранении квалификационных раз­рядов федеральным государственным служащим» от 01.01.01 г. № 000[172]. Обе эти надбавки — это, по сути, надбавки за за­мещаемую должность. Разница в наименованиях обусловлена не­которыми отличиями правового положения государственных слу­жащих в системе органов внешних сношений, которые обусловле­ны выполняемыми ими функциональными обязанностями, а также принадлежностью замещаемой должности к определенной группе государственных должностей государственной службы.

Дипломатические ранги присваиваются тем государственным служащим органов внешних сношений (центрального аппарата Министерства иностранных дел, дипломатических представи­тельств, консульских учреждений, представительств МИД на тер­ритории Российской Федерации), в функциональные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, т. е. собственно дипломатическая работа. Остальным, осуществля­ющим вспомогательные, обслуживающие функции (например, де­лопроизводителям, дипломатическим курьерам и ряду других), присваиваются квалификационные разряды.

Первоначально распоряжением Президента Российской Феде­рации «О валютном финансировании Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 01.01.01 г. опла­та за дипломатический ранг сотрудникам центрального аппарата и загранучреждений МИД России была установлена в размере 25% от должностного оклада в рублях. Позднее данный подход был из­менен.

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за дипломати­ческий ранг устанавливается к должностному окладу дипломати­ческого работника со дня присвоения ему этого ранга. Надбавка за дипломатический ранг устанавливается в виде фиксированной суммы.

Конкретные размеры надбавок за дипломатический ранг работ­никам Министерства иностранных дел и представительств МИДа на территории РФ указаны в Приложении к Указу Пре­зидента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000. Они колеблются в диапазоне от 540 руб. (за самый низший дип­ломатический ранг атташе) и до 1350 руб. (за высший диплома­тический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла Россий­ской Федерации).

Размер ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг дипработникам дипломатических пред­ставительств и консульских учреждений Российской Федерации устанавливается в порядке, определяемом Правительством страны.

Ставки надбавок за квалификационный разряд установлены Указом Президента РФ «О денежном содержании федеральных го­сударственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 000 и колеблются (после двукратной индексации в 1999 и 2000 гг.) в размере от 360 руб. (за самый низший квалификационный разряд референта государственной службы 3 класса) и до 1440 руб. за высший ква­лификационный разряд действительного государственного совет­ника Российской Федерации 1 класса).

Надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг на­значается только тем государственным служащим в системе орга­нов внешних сношений, по должностям которых он предусмотрен и которым он присвоен. Законодательство предусматривает при­своение дипломатических рангов только начиная с должностей ре­ферента и старшего референта. По этим должностям может быть присвоен самый низший из дипломатических рангов — атташе.

Параллельно с дипломатическими рангами в системе органов внешних сношений существуют обычные квалификационные раз­ряды, которые присваиваются в системе федеральной государст­венной службы. В органах внешних сношений квалификационные разряды установлены по группе младших (дипломатический ку­рьер I, II, III, IV категории, инспектор-, старший инспектор-, ве­дущий инспектор-делопроизводитель) и части группы старших го­сударственных должностей (специалист, специалист I и II катего­рии, ведущий специалист). При этом в одной группе государствен­ных должностей по одной должности предусмотрено присвоение дипломатического ранга, а по другой — квалификационного раз­ряда. Так, по должности референта предусмотрен дипломатичес­кий ранг атташе, а по должности специалиста — квалификацион­ный разряд советник государственной службы 3 класса. Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 ставки надбавок за дипломатический ранг и за квалификационный разряд соотносятся, имея в виду их равенство.

При наличии у дипломатического работника квалификацион­ного разряда и дипломатического ранга ему производится выплата только ежемесячной надбавки к должностному окладу только за дипломатический ранг.

Выплата ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг прекращается в случае увольнения дипло­матического работника из МИД России, дипломатического пред­ставительства или консульского учреждения, представительства МИДа России на территории Российской Федерации.

Следует отметить, что надбавки за дипломатический ранг не назначаются по должностям Министра иностранных дел Россий­ской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Россий­ской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного пред­ставителя (представителя наблюдателя) Российской Федерации при международной организации. При этом сами дипломатичес­кие ранги по этим должностям устанавливаются. Например, долж­ности Министра иностранных дел соответствует дипломатический ранг Чрезвычайный и Полномочный Посол. Такой подход обу­словлен особым правовым статусом указанных должностей. Дело в том, что Указом Президента Российской Федерации «О государст­венных должностях Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 32 (с соответствующими дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000) указанные долж­ности отнесены к государственным должностям Российской Феде­рации, т. е. согласно ст. 1 федерального закона «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации» государственным должностям категории «А». Как отмечалось выше, лица, их заме­щающие, не являются государственными служащими.

Сотрудникам загранпредставительств России также предус­мотрена выплата ежемесячной надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд или за дипломатический ранг в руб­лях. На основании постановления Правительства Российской Фе­дерации от 01.01.01 г. № 000[173] в представительствах России за рубежом (дипломатических представительствах и консульских учреждениях) данная надбавка выплачивается в размере 20%.

При определенных условиях она может быть выше. Предус­матривается, что по окончании календарного года размер выпла­ты в рамках данной надбавки может быть увеличен до 50% за счет средств, полученных соответствующими федеральными органами от разрешенных в установленном порядке видов деятельности сверх сумм, учитываемых при формировании расходной части фе­дерального бюджета на соответствующий год. Такое увеличение производится после его обязательного согласования с Министер­ством финансов Российской Федерации и Министерством труда и социального развития Российской Федерации. Как видно, в дан­ном случае фактически имеет место частичное финансирование денежного содержания государственных служащих в системе орга­нов внешних сношений за счет внебюджетных средств.

При этом допускается возможность дополнительного матери­ального стимулирования. По окончании календарного года размер ежемесячной выплаты в рублях может быть по согласованию с Министерством финансов и Министерством труда и социального развития увеличен на 50%. Такое увеличение возможно за счет средств, полученных органами внешних сношений от разрешен­ных видов деятельности, сверх сумм, учитываемых при формиро­вании расходной части федерального бюджета.

Таким образом, нормативно закрепляется возможность на­правлять на выплату денежного содержания части внебюджетных средств, полученных сверх тех поступлений, которые запланиро­ваны в федеральном бюджете. Приходится признать, что данные нормы входят в некоторое противоречие с п. 7 Указа Президента Российской Федерации «О денежном содержании федеральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 000. В нем специально отмечается, что привлечение средств внебюджетных источников для финансирования денежного содержания феде­ральных государственных служащих (включая средства, получаемые от оказания платных услуг) не допускается. Единственное ис­ключение сделано для тех случаев, когда средства внебюджетных источников учитываются при определении объема расходов феде­рального бюджета. Тем не менее, проблема с юридической точки зрения существует и ждет своего разрешения в будущем.

В системе органов внешних сношений предусмотрена выплата премий, которые являются самостоятельной составной частью де­нежного содержания государственного служащего. Они ежеквар­тально выплачиваются всем сотрудникам. При утверждении фон­дов оплаты предусматриваются средства на выплату премий в раз­мере трех должностных окладов в расчете на год. Однако обычно суммарная выплата премий оказывается выше, т. к. на премирова­ние направляется часть средств, образовавшихся в результате эко­номии фонда оплаты труда. За счет этих же средств Министр ино­странных дел может осуществлять персональное премирование особо отличившихся сотрудников. Премирование самого министра осуществляется по решению Президента Российской Федерации. По этому поводу издается соответствующее распоряжение главы государства, которое имеет гриф «Для служебного пользования» и официально не публикуется. В отличие от федеральных государст­венных служащих, предельных нормативов на премирование феде­ральных министров не установлено.

Специфика дипломатической службы состоит в том, что она неразрывно связана с защитой государственных интересов России на мировой арене, в отношениях с иностранными государствами. Эта служба предполагает ознакомление сотрудников органов внешних сношений с различного рода служебной информацией, нередко секретной, т. е. отнесенной в порядке, установленном за­конодательством Российской Федерации к сведениям, составляю­щим государственную и служебную тайну. Как известно, в п. 3) ст. 5 федерального закона «О государственной тайне» от 01.01.01 г. [174] к таким сведениям, в том числе отнесены мно­гие сведения из области внешней политики. Это сведения о внеш­неполитической деятельности Российской Федерации и тесно свя­занные с ними сведения о внешнеэкономической деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.

В системе органов внешних сношений решение об отнесении тех или иных сведений к государственной тайне принимает Ми­нистр иностранных дел, которому такое полномочие предоставле­но распоряжением Президента Российской Федерации от 17 янва­ря 2000 г. [175]. В общем, вполне естественно, что значитель­ное число сотрудников внешнеполитического ведомства являются носителями сведений, составляющих государственную и служебную тайну. Естественно, что допуск к такого рода сведениям нала­гает на их носителей значительную ответственность и соответст­вующие ограничения по службе. Для того, чтобы в определенной мере их компенсировать сотрудникам внешнеполитического ве­домства, устанавливается ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями составляющими госу­дарственную тайну. Условия и порядок выплаты надбавки опреде­ляются постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000[176]. Размер надбавки зависит от степени секретности тех сведений, к которым допущено лицо.

За работу со сведениями «особой важности» размер ежемесяч­ной надбавки составляет 25%, «совершенно секретно» — 20%, «секретно» — 10% от должностного оклада. Указанная надбавка выплачивается лицам, имеющим оформленный в установленном порядке допуск к сведениям соответствующей степени секретнос­ти. При этом учитывается, что работа со сведениями, составляю­щими государственную тайну осуществляется служащим на посто­янной основе, а не эпизодически. Решение об установлении над­бавки принимает руководитель государственного органа. Приме­нительно к системе органов внешних сношений это Министр ино­странных дел Российской Федерации. Самому министру, как и любому другому члену Правительства Российской Федерации, также устанавливается такая надбавка в размере 25% денежного вознаграждения. Соответствующее решение принимает Президент страны, который издает по этому поводу соответствующее распо­ряжение. Оно имеет гриф «для служебного пользования» и офици­ально не публикуется.

Только после издания Постановления Правительства Россий­ской Федерации «Вопросы финансового и материального положе­ния Министерства иностранных дел Российской Федерации»» от 01.01.01 г. № 000 загранработникам МИД России, допу­щенным к сведениям, составляющим государственную тайну, со­ответствующую ежемесячную надбавку стали выплачивать в валю­те, а не в рублях, как это было прежде. Размер надбавки составля­ет 10—25% в зависимости от степени секретности. Указанная над­бавка выплачивается сверх установленных в соответствии с дейст­вующим законодательством надбавок и доплат.

Следует отметить, что до принятия федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» сотруд­никам МИД России выплачивалась надбавка к должностному ок­ладу за знание иностранного языка и использование его при исполне­нии должностных обязанностей. Она была установлена Постановле­нием Совета министров СССР от 7 октября 1958 г. № (правовой акт официально не публиковался). Однако в настоящее время данная надбавка не входит в структуру денежного содержа­ния государственного служащего. Поэтому и в органах внешних сношений надбавка к должностному окладу за знание иностранно­го языка не выплачивается.

Определенная логика в таком подходе, безусловно, есть. Дело в том, что знание одного или нескольких иностранных языков должно рассматриваться в качестве специфического квалификаци­онного требования, которое предъявляется к абсолютному боль­шинству сотрудников органов внешних сношений. Его устанавли­вают на основании ч. 5 ст. 6 федерального закона «Об основах го­сударственной службы Российской Федерации». По данному по­воду Министр иностранных дел обычно издает соответствующий приказ по министерству. На практике, при поступлении на дип­ломатическую службу в центральный аппарат МИД России кан­дидаты сдают квалификационные экзамены по иностранным языкам.

Думается, нет необходимости объяснять, что в системе органов внешних сношений должны работать высококвалифицированные специалисты, прежде всего в области международных отношений, внешнеэкономической деятельности, регионоведения. Абсолютное большинство из них, как отмечалось выше, по роду своей профес­сиональной деятельности должны владеть одним, а чаще двумя и даже более, иностранными языками. Естественно, что специалис­ты с таким уровнем профессиональной подготовки особо востре­бованы в условиях интенсификации международных контактов и развития рыночной экономики. При этом такие специалисты вы­сококонкурентны на рынке труда, их охотно принимают на работу в коммерческие структуры.

Приходится признать, что в современных условиях развития экономики государство пока не в состоянии предложить сотрудни­кам органов внешних сношений более выгодный, близко сопоста­вимый с коммерческими структурами уровень оплаты. Поэтому предпринимаются меры по улучшению материального положения российских дипломатов и дипломатических работников, идет поиск дополнительных источников, из которых можно было бы осуществлять выплаты сотрудникам органов внешних сношений, прежде всего тем из них, которые относятся к загранаппарату Рос­сийской Федерации.

3. Финансирование денежного содержания на дипломатической службе

Как известно, финансирование государственного аппарата, в том числе органов внешних сношений допустимо только за счет бюджетных средств, в данном случае — средств федерального бюд­жета. Не случайно поэтому, что одним из признаков государствен­ного служащего является то, что денежное вознаграждение и, если точнее, денежное содержание, выплачивается ему за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.

Выплата денежного содержания в основном осуществляется на соответствующий год. При этом средства, предусмотренные на де­нежное содержание, выделяются в ведомственной структуре расхо­дов федерального бюджета отдельной строкой. Так, на денежное содержание центрального аппарата предусмотрено 7 тыс. рублей (66,87% расходов, предусмотренных на центральный аппа­рат), на денежное содержание территориальных органов — 33044,6 тыс. рублей (40,59% расходов, предусмотренных на терри­ториальные органы), на денежное содержание зарубежного аппа­рата — 69903,9 тыс. рублей (74,37% расходов, предусмотренных на аппарат зарубежных представительств и учреждений).