Дипломатическая служба (стр. 12 )

— построение и объем информационного содержания беседы. Из­ложение информации, передаваемой собеседником, особенно если речь идет об официальной позиции или об официальном поруче­нии, должно быть максимально точным и полным. Очень важно, чтобы в записи были четко разграничены сама информация и возможные комментарии или разъяснения к ней со стороны собесед­ника. Нет ничего предосудительного и в том, что по ходу беседы делаются пометки и задаются уточняющие вопросы.

Столь же важно довести до собеседника в полном объеме букву и дух, содержание и смысл информации, передаваемой с нашей стороны. Если речь идет об устном заявлении, то представляется целесообразным включать его содержание непосредственно в текст записи беседы. В случае обсуждения в ходе беседы нескольких во­просов или исполнения целого ряда поручений стоит пронумеро­вать или выделить иным образом каждую отдельную тему;

— характер ответной реакции и комментарии. При проведении бесед по официальному поручению руководства или с официаль­ными представителями страны пребывания встает, как правило, вопрос об ответной реакции на переданную в ходе беседы инфор­мацию или на сделанные предложения. В зависимости от содержа­ния информации и характера предложений ответная реакция может быть как формальной, так и по существу обсуждаемых во­просов. В первом случае, если беседует глава дипломатического представительства, ответная реакция может ограничиваться обеща­нием информировать о беседе руководство страны, Министерство иностранных дел или доложить руководству посольства (предста­вительства), если беседует сотрудник посольства.

Развернутая и содержательная реакция на высказывания собе­седника желательна, а иногда просто необходима. Однако важно, чтобы при оформлении записи беседы всем высказываниям и комментариям было бы отведено разумное место с тем, чтобы полнее раскрыть содержание беседы, оттенить позицию собесед­ника.

Высокий профессионализм, компетентность и навыки в работе с дипломатическими и другими служебными документами во все времена были отличительной чертой человека, посвятившего себя дипломатической службе. Современная дипломатия, будучи в ко­нечном счете, сложной управленческой системой, диктует новые, гораздо более жесткие требования к дипломатическим документам, их структуре, характеру изложения материала, подбору информа­ционных источников, выводам и рекомендациям. Сегодня на пер­вый план выходят такие черты дипломатических документов как убедительность, своевременность и доступность. В немалой степе­ни эти цели достигаются посредством грамотной и эффективной организацией документооборота и делопроизводства в системе дипломатической службы, постоянным контролем за накоплени­ем, обработкой, хранением и эффективным использованием ин­формации.

Контрольные вопросы

1.  Назовите обязательные реквизиты официального документа.

2.  Из каких этапов состоит движение документов в системе дипло­матической службы Российской Федерации?

3.  Дайте определение содержания дипломатической и деловой переписки международного характера.

4.  Назовите категории дипломатической и деловой переписки.

5.  Что понимается под основными элементами дипломатического или служебного документа?

6.  Чем отличается вербальная нота от личной?

7.  В чем особенности внутриведомственного делопроизводства по международным вопросам?

8.  Какие документы относятся к международным соглашениям?

9.  Что такое смысловое ядро документа, его аргументационная и фактологические части?

10.  Перечислите основные требования, которые предъявляются к оформлению дипломатических документов.

Литература

1.  О государственной тайне. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 000 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. ст. 46717// Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 4673.

2.  Унифицированные системы документации. Система организа­ционно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. ГОСТ РМ., 1997.

3.  Дипломатический протокол в России и диплома­тический этикет. М., 1993.

4.  Вуд Дж., Дипломатический церемониал и протокол. М., 1974.

5.  Делопроизводство в системе государственного управления. Учебно-практическое пособие. М., 2001.

6.  Азбука дипломатии. М., 1993.

7.  Дипломатический протокол и дипломатическая практика. М., 1979.

8.  Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций. Часть 1. Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.

9.  Справочник по делопроизводству. М., 2000.

Раздел VI

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЗА РУБЕЖОМ

В настоящем разделе приводится анализ дипломатической службы как государственно-политического института некоторых зарубежных стран и международных организаций. Особое внима­ние обращается на статус, правовое регулирование, историю и особенности функционирования дипломатических структур в стра­нах с богатым опытом организации дипломатической службы и эффективной дипломатией. Изучение этого опыта — существенная составляющая государственно-управленческой и международно-правовой подготовки студентов и слушателей, всех, кто интересу­ется проблемами дипломатической службы.

Глава 6.1.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ООН) — универсальная международная организация, созданная в целях поддержания мира и международной безопасности и развития сотрудничества между государ­ствами. Устав ООН был подписан 26 июня 1945 г. на конференции в Сан-Франциско и вступил в силу 24 ок­тября 1945 г.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА (МГС) — совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительст­венных организаций, осуществляемых в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации.

СЛУЖАЩИЙ МГС — должностное лицо, исполняю­щий в порядке, установленном нормативно-правовыми актами международной организации, обязанности по должности международной гражданской службы, за де­нежное вознаграждение из средств бюджета данной орга­низации.

Международную гражданскую службу можно определить как совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих пер­сонал международных межправительственных организаций (ММПО), осуществляем на основе уставов этих организаций и в соответствии с принятыми ими специальными нормативными ак­тами в интересах всех государств-членов данной организации[192].

Нормы и правила, регулирующие различные аспекты положе­ния персонала, относятся к административному праву междуна­родных организаций. К их источникам следует отнести уставы и иные учредительные акты организации; конвенции о привилегиях и иммунитетах служащих; соглашения с правительством страны пребывания и правительствами других стран — членов организа­ции, а также с другими ММПО; положения о персонале; статуты персонала; отдельные резолюции руководящих органов ММПО по соответствующим вопросам; наиболее важные административные циркуляры; общие принципы права международных организаций.

Секретариаты и персонал ММПО, формируемые и функцио­нирующие на основе уставов этих организаций, решений их руко­водящих органов и внутренних правил, — это исполнительно-обеспечивающие органы, наделенные административной, только в отдельных случаях ограниченной, политической компетенцией в пределах уставов этих организаций. Ни о каком противопоставле­нии секретариатов представительным органам, а тем более подме­не ими этих органов не может и не должно идти речи. Секретари­ат является обслуживающим, а не контрольным, формирующим или делающим политику органом. Функции Секретариата, глав­ным образом, сводятся к «оказанию содействия и помощи в рабо­те представительным органам и в выполнении принимаемых ими решений»[193] — гласит доклад 1954 г., подготовленный Консульта­тивным советом ООН по международной гражданской службе (КСМГС), «Стандарты поведения на международной гражданской службе». В докладе изложены основные стандарты, этические и профессиональные принципы международной гражданской служ­бы. Его положения легли в основу правил о персонале целого ряда ММПО, на них ссылаются административные трибуналы при раз­решении трудовых споров в международных организациях.

1. История создания

История международных организаций относительно непродол­жительна. Они были созданы в связи с потребностью в новых, более действенных формах сотрудничества между странами, вы­званной высокими темпами современной научно-технической ре­волюции. Первыми примерами этого являются три организации, которые ныне входят в систему Организации Объединенных Наций. В 1865 г. — через два десятилетия после того, как впервые был публично использован телеграф Морзе, 20 государств в Пари­же создали Международный телеграфный союз (ныне Междуна­родный союз электросвязи). В 1873 г. в целях содействия с помо­щью телеграфа обмену информацией о погоде (важный аспект для двух ключевых секторов экономики — судоходства и сельского хо­зяйства) правительства учредили Международную метеорологическую организацию (ныне Всемирная метеорологическая организа­ция). В 1874 г. в связи с бурным ростом объема международных письменных сообщений, сопровождавшим бум в торговле, кото­рый стал возможным благодаря развитию железных дорог и ис­пользованию пароходов, был создан Всемирный почтовый союз. В начальный период своего существования эти организации имели небольшие технические секретариаты, национальный состав кото­рых не имел большого значения. Лишь после Первой мировой войны, когда вновь созданной Лиге наций и ее Международному бюро труда (МБТ) были поручены явно политические задачи, со­став и характер секретариата стали предметом, представляющим большой интерес для государств-членов.

Документы и личные воспоминания того периода со всей оче­видностью свидетельствуют о том, что ни один из авторов Статута Лиги наций «не имел четкого представления о круге ведения Сек­ретариата» или о том, «сколь важная роль будет отведена междуна­родной службе»[194]. В Статуте Лиги ничего не говорилось о статусе и характере функций Секретариата. Поэтому проблема установления основополагающих правил его функционирования легла на перво­го Генерального секретаря (Со­единенное Королевство)[195]. Он мог бы отдать предпочтение меж­правительственному Секретариату, сотрудники которого назнача­лись бы государствами-членами, но вместо этого он предпочел ка­рьерную гражданскую службу. Главное, чтобы сотрудники были профессиональны и лояльны Лиге.

Качества сотрудников, которым он придавал первостепенное значение — компетентность, добросовестность, независимость и беспристрастность, — подтвердили свою важность в функциониро­вании организации и были формально одобрены государствами-членами в рамках официальной политики. Даже после того, как Лига прекратила свое существование, стандарты, установленные ею для административного персонала, были включены в Устав Ор­ганизации Объединенных Наций.

Те, кто планировал создание новой системы международных организаций после Второй мировой войны, понимали, как специализированные органы международного сотрудничества, включая МВТ, могут выжить и даже продолжать функционировать в перио­ды разногласий между государствами — членами ООН. В стремле­нии в максимально возможной степени обеспечить независимость новой системы они отделили секторально ориентированную адми­нистративную деятельность от политического ядра организации. Для этого создали ряд автономных специализированных учреждений. Создатели системы Организации Объединенных Наций также предусмотрели механизмы, далеко выходящие за рамки координа­ции. Они поставили задачу создать целостную и единую междуна­родную гражданскую службу. С этой целью Подготовительная ко­миссия Организации Объединенных Наций рекомендовала разра­ботать сначала «общие стандарты, методы и механизмы в отноше­нии персонала», которые позволили бы «избежать серьезных несо­ответствий в условиях службы» и конкуренции при найме персо­нала, способствовали бы мобильности персонала в рамках систе­мы. Результат: в настоящее время болеемужчин и жен­щин — сотрудников единой международной гражданской служ­бы — занимаются весьма разнообразной деятельностью примерно в 600 местах службы — филиалах и миссиях, более чем в 200 стра­нах и регионах мира.

2. Структура системы ООН и принципы международной гражданской службы

В систему Организации Объединенных Наций входят собствен­но Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения, фонды и программы. Организации группы Всемирно­го банка — МВФ относятся к специализированным учреждениям ООН, однако они не входят в общую систему. Большинство из указанных структур согласились стандартизировать условия граж­данской службы и участвовать в работе Комиссии по международ­ной гражданской службе (КМГС). А значит, согласились на по­строение гражданской службы на принципах научности, систем­ности, функциональности, международно-правовой упорядочен­ности, высокой нравственной устойчивости.

Структура гражданской службы ООН соответствует, естествен­но, структуре самой ООН.

Год созда­ния	ОРГАНИЗАЦИЯ	Место расположе­ния штаб-квартиры
1945	ООН — Организация Объединенных Наций
ФОНДЫ И ПРОГРАММЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
1946	ЮНИСЕФ — Детский фонд Организации Объединенных наций	Нью-Йорк
1949	БАПОР — Ближневосточное агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ	Газа
1951	УВКБ — Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев	Женева
1963	МПП — Мировая продовольственная программа	Рим
1964	ЮНКТАД — Конференция Организации Объединенных Наций по торговле и развитию	Женева
1965	ПРООН — Программа развития Организации Объединенных Наций	Нью-Йорк
1965	ЮНИТАР — Учебный и научно-исследовательский институт Организации Объединенных Наций	Женева
1969	ЮНФПА — Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения	Нью-Йорк
1972	ЮНЕП — Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде	Найроби
1973	УООН — Университет Организации Объединенных Наций	Токио
1973	ЦНПООН — Центр Организации Объединенных Наций по населенным пунктам	Найроби
1995	ЮНОПС — Управление Организации Объединенных Наций по обслуживанию проектов	Нью-Йорк
РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОМИССИИ ООН
1947	ЕЭК — Европейская экономическая комиссия	Женева
1947	ЭСКАТО — Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана	Бангкок
1948	ЭКЛАК — Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна	Сантьяго
1958	ЭКА — Экономическая комиссия для Африки	Аддис-Абеба
1973	ЭСКЗА — Экономическая и социальная комиссия для Западной Азии	Бейрут
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И ДРУГИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
1865	МСЭ — Международный союз электросвязи	Женева
1873	ВМО — Всемирная метеорологическая организация	Женева
1874	ВПС — Всемирный почтовый союз	Берн
1883	ВОИС — Всемирная организация интеллектуальной собственности	Женева
1920	МОТ — Международная организация труда	Женева
1945	Всемирный банк — Международный банк реконструкции и развития	Вашингтон
1945	МВФ — Международный валютный фонд	Вашингтон
1945	ФАО — Продовольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций	Рим
1946	ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры	Париж
1947	ИКАО — Международная организация гражданской авиации	Монреаль
1948	ВОЗ — Всемирная организация здравоохранения	Женева
1956	МФК — Международная финансовая корпорация	Вашингтон
1957	МАГАТЭ* — Международное агентство по атомной энергии	Вена
1958	ИМО — Международная морская организация	Лондон
1960	МАР — Международная ассоциация развития	Вашингтон
1974	МФСР — Международный фонд сельскохозяйственного развития	Рим
1986	ЮНИДО — Организация Объединенных Наций по промышленному развитию	Вена
1995	ВТО — Всемирная торговая организация	Женева

* МАГАТЭ не является специализированным учреждением; оно явля­ется межправительственной организацией, поставленной в связь с ООН не через ЭКОСОС, а через Генеральную Ассамблею ООН.

Каждая международная организация имеет собственную граж­данскую службу. Однако с момента возникновения ООН и ее спе­циализированных учреждений появилась идея создания единой международной гражданской службы. В этих целях между ООН и рядом специализированных учреждений были заключены межор­ганизационные кадровые соглашения, направленные на урегули­рование ряда общих проблем, стоящих перед международными гражданскими службами системы ООН.

Ныне концепция международной гражданской службы получи­ла всеобщее признание. Мировая практика показала, что, когда сотрудники разных стран работают в секретариатах и в материаль­ном плане полностью независимы от своего государства, они на­много более эффективны и могут выполнять самые разнообразные функции, где требуется беспристрастный подход. Во многом бла­годаря такой независимости Секретариату ООН и многим специа­лизированным организациям удалось в целом успешно выдержать испытание «холодной войной», удержаться от скатывания на пози­цию той или иной из конфликтующих сторон или группировок.

С тем чтобы политические разногласия в самой ООН не ока­зывали непосредственного влияния на работу специализированных учреждений, государства-основатели придали общей системе меж­дународной гражданской службы децентрализованный характер, предоставляющий каждой из них значительную самостоятельность. С течением времени система развивалась, становилась более масштабной и многогранной. Соответственно, усложнялась задача внутрисистемной координации. У государств и самих международ­ных организаций зрело понимание того, что согласованная поли­тика в кадровых и административных вопросах является одним из немногих факторов, связывающих организации общей системы.

Подводя итог вышесказанному, можно определить, что в сис­тему Организации Объединенных Наций входят ряд автономных организаций, которые на основе достигнутых договоренностей стали участниками механизмов, обеспечивающих общую основу управления людскими ресурсами. Основными ее элементами явля­ются те элементы основных положений, касающихся управления людскими ресурсами, которые объединяют организации системы Организации Объединенных Наций, с тем, чтобы а) избегать любой конкуренции в сфере найма сотрудников, которая может быть результатом существенных различий в оплате труда; b) со­действовать распространению общих ценностей международной гражданской службы; с) содействовать мобильности и, в опреде­ленной степени, ротации сотрудников, в данном случае, в рамках системы.

При этом следует отметить, что для организаций системы Ор­ганизации Объединенных Наций характерны еще три присущие только им особенности, которые так или иначе оказывают влия­ние на управление людскими ресурсами и проводят четкую грань различия между национальной и международной гражданскими службами:

— их система управления: все организации отвечают перед большим числом государств-членов, которые определяют их зада­чи, мандаты и стратегии;

— их правовой статус: эти организации являются экстратерри­ториальными, и на них не распространяется действие националь­ного законодательства и международных конвенций о труде;

— их международный, многокультурный характер: цели и дея­тельность организаций носят глобальный характер, а их сотрудни­ки набираются из разных стран мира.

К характеристикам, отличающим международную гражданскую службу от национальной, следует отнести и то, что последняя, яв­ляясь частью государственной системы, участвует в обеспечении реализации конституционного права гражданина своей страны на труд, т. е. постоянную занятость.

Международная гражданская служба таких обязательств не имеет. Под этим углом можно рассматривать всю систему управ­ления людскими ресурсами в ММПО, в том числе условия найма и продолжительность договоров о найме/контрактов, за­дачи и смысл профессионального обучения и переподготовки персонала и ряд других элементов, включая мобильность или ротацию персонала.

Мобильность имеет особое значение в управлении людскими ресурсами, включая в себя как ротацию персонала внутри и между организациями общей системы, так и с национальными гражданскими службами, другими национальными организация­ми и институтами, позволяя набирать персонал, необходимый для выполнения постоянно усложняющихся задач ММПО, кото­рые далеко не всегда имеют достаточно времени и средств для подготовки такого персонала за счет внутренних, в том числе люд­ских, ресурсов.

3. Организация службы.

Требования к международным гражданским служащим

При рассмотрении этих вопросов вполне можно основное вни­мание уделить Секретариату ООН, как традиционно наиболее крупной и универсальной части международной гражданской службы. Как уже отмечалось выше, право назначения или приема международных служащих-сотрудников Секретариата принадлежит не государствам-членам, а самой международной организации. Кстати, ныне действующая в ООН процедура приема и оформле­ния кандидатов со стороны на работу весьма громоздкая и дли­тельная, занимающая много месяцев, и в силу этого вызывает не­мало нареканий со стороны стран-членов и руководства подразде­лений Секретариата.

Основные условия приема на работу международных служащих определяются в общих актах международных организаций. Типич­ными в этом отношении являются положения Устава ООН. В пункте 3 ст. 101 Устава уточняется, что такие служащие должны об­ладать высоким уровнем работоспособности, компетентности и добросовестности. Подобная формулировка почти дословно повто­ряется и в уставах многих других организаций, в частности специ­ализированных учреждений. В Положении о персонале ООН 1.2 (b) говорится, что понятие добросовестности включает поря­дочность, беспристрастность, справедливость, честность и правди­вость во всех вопросах, касающихся их работы и статуса, но не ог­раничивается ими.

Уместно отметить, что уже упоминавшийся доклад КСМГС 1954 г. «Стандарты поведения на международной гражданской службе» дает углубленное представление об обязанностях, возлага­емых на сотрудников в соответствии с Уставом и положениями и правилами о персонале. Этот доклад постоянно цитировался гене­ральными секретарями и Административным трибуналом Органи­зации Объединенных Наций при оценке поведения сотрудников в качестве пояснительного руководства в отношении норм ожидае­мого поведения.

Этот доклад не имеет юридической силы, поскольку он пред­ставляет собой изложение норм ожидаемого поведения, а не свод правил, обязательных для сотрудников. В отдельных немногочис­ленных случаях некоторые комментарии, содержащиеся в докладе 1954 г., несколько устарели. Однако он по-прежнему является луч­шим изложением функций международных гражданских служащих и прав и обязанностей этой категории лиц. В 1986 г. Администра­тивный комитет по координации издал новое предисловие к док­ладу с изложением некоторых важных изменений, происшедших со времени его первого издания.

В настоящее время Комиссия по международной гражданской службе проводит с участием представителей ММПО и Консульта­тивного комитета по административным вопросам работу по об­новлению доклада 1954 г. Вместе с тем, не ограничиваясь рамками этого во многом основополагающего для международной граждан­ской службы документа, следовало бы в описании сущности этой службы процитировать , автора книги «Международ­ные организации. Некоторые вопросы теории», который пишет, что «... секретариаты ММПО обладают определенной долей опера­тивной самостоятельности, необходимой для выполнения их функций. Без такой самостоятельности они не могли бы существо­вать, однако и в этой связи особенно важно подчеркнуть в целом вспомогательный, обслуживающий главные органы характер их де­ятельности. Искусство административного руководства, высокие качества политической ответственности перед всеми членами орга­низации, перед организацией в целом, должная профессиональная подготовка требуются для того, чтобы практическая деятельность секретариатов соответствовала их предназначению и гармонирова­ла бы со структурой организации в целом и принятыми ею прин­ципами размежевания компетенции главных органов. Это особен­но важно потому, что развитие международных организаций, как об этом наглядно свидетельствует практика ООН и ее специализи­рованных учреждений, сопровождается в определенной мере объ­ективно обусловленным довольно значительным усложнением ме­тодов их работы и расширением сферы их деятельности. Повсе­дневное руководство этой деятельностью со стороны секретариа­тов, естественно, приобретает все большее значение. Поэтому осо­бенно важно, чтобы их решения и другие действия были достаточ­но квалифицированны и в то же время не выходили за пределы их компетенции.

Деятельность международных секретариатов, как уже отмеча­лось, предъявляет высокие требования к персоналу. Деловая подготовка, хорошие знания иностранных языков и процедуры, дип­ломатии и специальных вопросов, рассматриваемых данной меж­дународной организацией, такт, умение поддерживать контакты, информированность о позициях членов организации и стремление обеспечить их подлинное равенство, умение ясно и четко форму­лировать свои мысли — словом, высокая деловая квалификация и безупречная выдержка — такими должны быть важнейшие качест­ва персонала секретариатов международных организаций»[196].

Важным качеством международного служащего называется во многих нормативных и иных документах международных органи­заций независимость, формулируемая как обязанность не запра­шивать указаний и не принимать указания относительно выполне­ния его обязанностей от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для организации. Но данное положение не следует истолковывать как необходимость отказа или отречения от патриотических чувств и взглядов. В Стандартах 1954 г. указывает­ся, что «все сотрудники, имеющие постоянные или временные на­значения или прикомандированные национальным правительст­вом, являются в период их службы «международными должностны­ми лицами». Они должны хорошо понимать, что они ни в каком смысле не являются представителями национального правительст­ва или проводниками национальной политики. Стоит напомнить, что государства-члены и их представители, присоединившись к Уставу Организации Объединенных Наций и уставным докумен­там специализированных учреждений, обязались понимать и ува­жать этот независимый статус.

Принцип независимости никоим образом не противоречит тому факту, что именно государства-члены, представленные пра­вительствами, составляют в совокупности международную органи­зацию, которой служит сотрудник, и этот принцип не должен за­тушевывать данный факт. Поведение, способствующее налажива­нию хороших отношений с конкретными государствами-членами и росту их доверия к секретариату, укрепляет организацию и соот­ветствует ее интересам».

В Уставе ООН говорится, что необходимо также постоянно учитывать необходимость «подбора персонала на возможно более широкой географической основе». В идеале состав сотрудников Секретариата должен отражать общую картину членства ООН с тем, чтобы он мог чутко реагировать на особенности различных политических, социальных и культурных систем мира и пользо­ваться доверием всех стран-членов. Для того чтобы обеспечить такое многообразие, ООН принимает на работу квалифицирован­ных специалистов из всех стран мира и организует набор новых сотрудников на глобальной основе.

В настоящее время граждане развивающихся стран занимают 44% и основных постов категории специалистов в ООН. На долж­ностях высшего уровня их доля составляет 49%.

Основную часть сотрудников Секретариата ООН категории специалистов составляют представители двух регионов: Западной Европы, Северной Америки и Карибского бассейна. Их доля рав­няется 23 и 20% соответственно.

В Секретариате ООН работает около 8,9 тыс. сотрудников, чей труд оплачивается из регулярного бюджета, и приблизительно 3760 сотрудников, работающих в рамках особо финансируемых программ или проектов. Граждане 160 стран мира, они занимают­ся осуществлением политики и программ ООН в Нью-Йорке или в других местах службы. По всему миру в системе ООН — в самой Организации, в связанных с ней программах и специализирован­ных учреждениях, в том числе Всемирном банке и МВФ, работает более 64 тыс. человек.

Около 2,4 тыс. должностей в Секретариате ООН подлежат рас­пределению среди государств-членов согласно принципу справедливой географической представленности. На практике данный принцип осуществляется применением специальной системы же­лательных квот, согласно которой каждая страна вправе претендо­вать на определенное число должностей в Секретариате ООН. Ос­новными критериями при распределении квот являются а) населе­ние государства, b) размер взноса в бюджет Организации и с) общее количество стран-участниц. В 90-х годах прошлого столе­тия после развала СССР Россия автоматически оказалась среди сильно перепредставленных государств в ООН. В этой связи про­движение российских граждан на работу в международные органи­зации системы ООН стало затруднительно. В настоящее время в секретариатах международных организаций системы ООН работает 1027 специалистов из России, включая 354 человека — в миссиях ООН в разных регионах мира.

Персонал организаций общей системы ООН подразделяется на две группы категорий:

— категорию специалистов и выше (с). В нее входят служащие, занимающие должности заместителей Генерального секретаря, по­мощников Генерального секретаря, директоров — Д-2, главных со­трудников — Д-1, старших сотрудников — С-5, сотрудников пер­вого класса — С-4, сотрудников второго класса — С-3, младших сотрудников — С-2, помощников — С-1;

— категорию общего обслуживания и смежные категории (оо). Персонал этой категории включает канцелярских работников, сек­ретарей, рабочих, административный вспомогательный персонал, сотрудников служб эксплуатации зданий и служб охраны.

По названиям можно судить об основном профессиональном содержании должностей в этих группах. Если работа сотрудников категории специалистов и выше (с) носит аналитический и кон­цептуальный характер и требует высшего образования и опреде­ленного опыта в соответствующей области, то работа сотрудников категории общего обслуживания (оо) по своему характеру является технической и оперативной, выполняется в целях содействия осу­ществлению программ данной организации. Требования для рабо­ты в категории общего обслуживания могут быть различны: от на­личия законченного среднего образования и ограниченного опыта работы или отсутствия такового до законченного среднего образо­вания и соответствующей дополнительной профессиональной под­готовки, связанной с выполняемой работой, и наличия значитель­ного опыта работы в смежной области. Сотрудники категории спе­циалистов набираются на международной основе, тогда как со­трудники категории общего обслуживания набираются в основном на местах, и в их число входит большое количество граждан стра­ны расположения места службы.

Как следствие используются два различных подхода к установ­лению окладов в этих группах.

Основой для определения условий службы сотрудников катего­рии специалистов и выше является принцип Ноблемера. В соот­ветствии с этим принципом оклады сотрудников этой категории определяются путем сопоставления с окладами в наиболее высокооп­лачиваемой национальной гражданской службе. На протяжении всей истории ООН такой службой или «компаратором» является феде­ральная гражданская служба США.

В середине 90-х годов, после обзора методологии сопоставле­ния общих размеров вознаграждения в государственных службах, КМГС провела еще одно (первое — в 1976 г.) сопоставление, по результатам которого было установлено, что в то время общий размер вознаграждения в национальной гражданской службе Гер­мании был несколько выше, чем в федеральной гражданской службе Соединенных Штатов. Вместе с тем Комиссия постанови­ла, что не следует менять компаратора на национальную граждан­скую службу Германии, особенно с учетом того, что эта служба находится в процессе коренных преобразований, да и замена ком­паратора неизбежно повлекла бы за собой изменения в сложив­шейся системе обследований и расчетов, что имело бы организа­ционные и определенные финансовые последствия. Близко к аме­риканцам и немцам по уровню национального вознаграждения на­ходится также гражданский персонал Японии.

Основой для определения условий службы сотрудников катего­рии общего обслуживания и других категорий персонала, набира­емого на местной основе, является принцип Флемминга, в рамках применения которого условия службы таких сотрудников опреде­ляются на основе наилучших преобладающих местных условий.

Работой сотрудников категории общего обслуживания, как правило, руководят сотрудники категории специалистов и выше, хотя в ряде случаев старшие сотрудники категории общего обслу­живания выполняют руководящие функции по отношению к дру­гим сотрудникам категории общего обслуживания. В отличие от должностей категории специалистов для занятия должностей кате­гории общего обслуживания не требуется, как уже отмечалось, на­личие диплома об окончании университета.

Особо можно выделить довольно большую группу лингвисти­ческого персонала, включающую сотрудников обеих категорий — переводчики и редакторы (специалисты и выше) и машинистки-корректоры (общее обслуживание). С учетом наличия в ООН шести официальных языков, включая русский, а также междуна­родного характера деятельности ММПО работа данной категории сотрудников является весьма важной и прямо влияет на эффектив­ность работы представителей и делегаций стран-членов и много­язычного персонала международных организаций.

Международный служащий получает вознаграждение — обыч­но высокое, — которое является компенсацией за работу в отда­ленном от родины месте (за исключением граждан страны, где на­ходятся соответствующие учреждения организации). Что касается отпусков, медицинского страхования, пенсий и т. п., программы пособий ООН аналогичны тем, которые правительства и частный сектор применяют в отношении своих сотрудников, работающих за рубежом.

Классификация должностей. В практике ММПО широко ис­пользуется классификация должностей, которую можно опреде­лить как метод организации должностей и уровней ответственнос­ти в определенном порядке, объединение в группы аналогичных или сопоставимых должностей в соответствии с выполняемыми функциями и соответствующими навыками, знаниями или опы­том, необходимыми для выполнения этих функций. Таким обра­зом, она создает иерархический порядок, основанный на уровне ответственности и поручаемых задачах, и обеспечивает соответст­вие между фактическими функциями и обязанностями какой-либо должности и присвоенным классом.

Основные цели классификации должностей заключаются в обес­печении:

— справедливого и равноправного вознаграждения персонала путем применения норм, отражающих внутренние ценности орга­низаций, неизменно единообразно и последовательно;

— установление связей между целями организации и работой, выполняемой для достижения этих целей — другими словами, вза­имосвязь между выплачиваемыми окладами и предоставляемыми услугами;

— создания информационной системы о должностях в органи­зациях, которая будет облегчать набор персонала, его продвижение по службе и служебную аттестацию.

Общая система функционирует в рамках системы классифика­ции, основанной на учете должностных функций и обязанностей, когда все работающие делятся на две широкие профессиональные группы, как уже упоминалось: категория специалистов и выше (эталон для классификации должностей категории специалистов применяется также к категории национальных сотрудников-спе­циалистов) и категория общего обслуживания и смежные катего­рии.

Классификация должностей является до последнего времени наиболее привычным и, в силу этого, пока единственным надеж­ным способом обеспечить равноправие в области заработной платы и гарантировать рациональное разделение между уровнями ответственности в различных областях деятельности. Фактически, это информационная система о работе. В последние годы широко обсуждается концепция «расширения интервалов (диапазонов)», т. е. установление нескольких широких интервалов между группами окладов с одновременной передачей ответственности за процесс классификации/принятия решений по окладам сотрудников со специалистов по заработной плате на начальников и руководите­лей. Возможные проблемы — снижение прозрачности процедур принятия кадровых решений и большая вероятность субъективиз­ма. Такие изменения потребуют наличия эффективных систем ор­ганизации служебной деятельности и, как показывает опыт экспе­риментов в федеральной гражданской службе США, приведут к увеличению расходов на оклады.

Виды договоров о найме (контрактов/назначений). В период со­здания ООН сотрудники набирались на службу в организации общей системы в основном на основе карьерных или постоян­ных назначений. Постепенно было введено или расширено применение других видов контрактов, таких, как срочные и краткосрочные контракты, договоры найма консультантов и т. д. В то же время резко возросло число сотрудников, работающих на условиях прикомандирования с государственной службы. Исполнение проектов технической помощи национальными си­лами, сокращение штатов и числа регулярно создаваемых долж­ностей также привело к увеличению использования привлекае­мого на краткосрочной основе персонала (его статус выходит за рамки того, что, как правило, понимается под международной гражданской службой). Принятие этих мер обусловлено конкретными потребностями. По данным организаций, они прибегают к ним в целях преодоления негибкого характера системы условий службы.

Более того, несмотря на общность целей организаций, многие аспекты их процедур и практики в области управления людскими ресурсами развивались в разных направлениях, что можно было ожидать с учетом больших различий в мандатах и структуре, в численности и составе рабочей силы и месте расположения орга­низаций. В одной организации, например, работает менее 200 со­трудников, а в другой — более 13 тыс. сотрудников; одни органи­зации полностью базируются в одном месте, а в других число мест, в которых работает персонал в разных странах мира, дости­гает 600. В тот или иной момент в одних организациях может производиться сокращение бюджета, а другие могут расширяться. Очевидно, эти различия повлияли на кадровый состав и управле­ние людскими ресурсами, в том числе виды договоров о найме и их соотношения.

Таким образом, можно определить, что виды контрактов/на­значений являются инструментами, применяемыми организа­циями для найма персонала на кратко-, средне - и долгосрочной основе.

При этом виды контрактов/назначений должны:

— быть гибкими, с тем чтобы отвечать потребностям организа­ций;

— быть совместимыми в плане следования всеми организация­ми общих правил в области вознаграждения, пособий и льгот для облегчения межорганизационной мобильности сотрудников;

— для тех, кто не делает карьеру международного гражданско­го служащего, признавать необходимость равного вознаграждения.

Как показывает опыт многих национальных гражданских служб, на который делаются ссылки при обсуждении вопроса о видах контрактов, наряду с работой по упорядочению видов и ус­ловий назначений, что вполне выражается идеей: «Нужный спе­циалист должен быть в нужном месте в течение необходимого времени», — настало время для сокращения и впоследствии отка­за от постоянных, «пожизненных» назначений. В настоящее время доля постоянных контрактов в Секретариате ООН составляет 51,2%, срочных — 47,1%, остальное количество занимают кон­тракты на испытательный и неопределенный сроки. При этом доля сотрудников со срочными контрактами возросла с 42,4% в 1999 г. до 47,1% в 2000 г.

Активно разрабатываются меры по институциональному внед­рению системы карьерных и некарьерных назначений, что, безус­ловно, отражает современные мировые тенденции в развитии кад­ровой политики. Негибкий характер системы постоянных кон­трактов, чреватых порой возникновением кадрового застоя, се­рьезных проблем с обновлением специалистов и управлением людскими ресурсами в целом, очевиден. Следует отметить, что су­ществует достаточно международных организаций, в которых от­сутствует практика постоянных контрактов, таких, например, как ЮНЕСКО, МАГАТЭ, ЮНИДО, ОБСЕ.

4. Роль и место комиссии по международной гражданской службе

Несколько механизмов обеспечивают эффективность функцио­нирования международных организаций в децентрализованной системе Организации Объединенных Наций. Одним из них явля­ется координация посредством Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС), которому специализированные учреждения в соответствии с условиями соглашений о взаимоотношениях с Ор­ганизацией Объединенных Наций должны представлять ежегод­ные доклады. Другим механизмом является оперативная коорди­нация на уровне Генерального секретаря Организации Объеди­ненных Наций и руководителей специализированных учрежде­ний посредством Административного комитета по координации (АКК). Он был учрежден вскоре после начала функционирова­ния Организации Объединенных Наций в 1946 г. Его Председа­телем является Генеральный секретарь. АКК проводит две сессии в год под председательством Генерального секретаря, в работе ко­торых участвуют высшие должностные лица 18 специализирован­ных учреждений и крупных фондов и программ Организации Объединенных Наций.

В 1945 г. подготовительная комиссия Организации Объединен­ных Наций рекомендовала учредить комиссию по международной гражданской службе в целях содействия созданию «целостной и единой международной гражданской службы», и эта концепция была включена в соглашения об Организации Объединенных Наций и связанных с ней специализированных учреждениях. В ходе дискуссий, предшествовавших вынесению этой рекоменда­ции, отмечалось, что предусматривалось создание органа высоко­го уровня, который не будет «заниматься решением повседневных оперативных задач». Генеральная Ассамблея приняла концепцию единой службы на своей первой сессии в 1946 г., взаимоотноше­ниях Организации с большинством учреждений. Это стало пер­вым шагом к созданию системы, которая стала называться общей системой Организации Объединенных Наций. Базирующиеся в Вашингтоне финансовые организации не присоединились к общей системе, обосновав это тем, что для их персонала, набира­емого в основном из банковского и финансового секторов, требу­ются другие условия службы.

Однако Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций не учредила комиссию по международной гражданской службе, как это было рекомендовано Подготовительной комис­сией Организации Объединенных Наций, а создала вместо этого в 1948 г. Консультативный совет по международной гражданской службе (КСМГС) в составе девяти членов для предоставления консультационных услуг АКК. В течение почти четверти века после этого КСМГС выносил рекомендации и следил за прогрессом на пути создания единой системы. В этот период были зало­жены основы системы окладов. О КСМГС хорошо помнят сегод­ня благодаря его докладу 1954 г., озаглавленному «Стандарты по­ведения на международной гражданской службе», положения ко­торого мы рассматривали выше.

В третьем десятилетии существования Организации Объеди­ненных Наций обстановка радикально изменилась. Неуклонный рост инфляционного давления на доллар США привел к его де­вальвации в 1971 г. и краху послевоенной системы фиксирован­ных курсов основных валют. Нефтяной кризис 1973 г. вызвал резкий рост темпов инфляции во всем мире и привел к сниже­нию темпов роста в глобальном масштабе. Необходимость в корректировке на стоимость жизни стала возникать все чаще, в связи с чем встала сложная техническая задача координации между целым рядом мест службы системы Организации Объ­единенных Наций в различных частях мира. Когда стало очевид­ным, что подход, основанный на периодических обследованиях и обзорах условий службы, не позволяет контролировать ситуацию. Генеральная Ассамблея, видя необходимость в технически компе­тентном органе, способном преодолевать все более сложные пре­пятствия, приняла решение создать экспертный орган, способный решить эту задачу.

В 1972 г. Генеральная Ассамблея в принципе согласилась уч­редить Комиссию по международной гражданской службе и про­сила Генерального секретаря представить подробные предложе­ния. Генеральный секретарь предложил АКК разработать статут этого нового органа по итогам консультаций с Консультатив­ным комитетом Генеральной Ассамблеи по административным и бюджетным вопросам (ККАБВ), в состав которого наряду с независимыми экспертами вошли бы представители персонала и Федерации ассоциаций международных гражданских служащих (ФАМГС), которая представляла персонал. Ассамблея приня­ла предложение Генерального секретаря и утвердила статут КМГС в 1974 г. в резолюции 3357 (XXIX). КМГС провела свою первую сессию в 1975 г.

В соответствии со статутом Комиссия учреждена «для регули­рования и координации условий службы в общей системе Орга­низации Объединенных Наций». В нем предусматривается Комис­сия в составе 15 членов. Председатель и заместитель Председателя являются ее постоянными членами. Все члены назначаются Гене­ральной Ассамблеей «в их личном качестве как лица с признан­ным авторитетом, обладающие значительным опытом исполни­тельской работы в области государственно-административной дея­тельности или в смежных областях, особенно в области руковод­ства кадрами». Они назначаются на четырехлетний срок и могут назначаться повторно. Назначение производится на основе списка кандидатов, подготавливаемого Генеральным секретарем в качест­ве Председателя АКК после «надлежащих консультаций» с госу­дарствами-членами, административными руководителями дру­гих организаций и представителями персонала. Члены Комис­сии выбираются с «должным учетом принципа справедливого географического распределения». Независимость Председателя и заместителя Председателя обеспечивается тем, что ни тот, ни другой не являются сотрудниками Организации Объединенных Наций, и условия их службы устанавливаются непосредственно Генеральной Ассамблеей. Другие члены Комиссии получают не вознаграждение, а только суточные за то время, которое они про­работали в КМГС.

Генеральная Ассамблея создала КМГС, придав ей характер, отражающий членский состав Организации, и уполномочив ее вносить рекомендации и принимать важные решения, влияющие на общую систему. Кроме того, важным намерением при созда­нии Комиссии было то, что она будет функционировать как неза­висимый орган. В целях развития целостной и единой междуна­родной гражданской службы Комиссия может выносить Генераль­ной Ассамблее и организациям общей системы рекомендации в отношении:

— общих принципов определения условий службы персонала;

— политики/руководящих принципов по вопросам людских ресурсов;

— общих положений о персонале;

— шкал окладов для набираемых на международной основе сотрудников категории специалистов и выше;

— шкал окладов для набираемого на местной основе персона­ла категории общего обслуживания и смежных категорий в местах расположения штаб-квартир;

— различных надбавок и пособий;

— налогообложения персонала (форма внутреннего налогооб­ложения в системе Организации Объединенных Наций);

— любых других вопросов, которые она считает необходимы­ми с учетом целей статута.

Комиссия уполномочена принимать решения по следующим вопросам:

— методологии определения условий службы на основе при­емлемых принципов;

— условия приобретения материальных прав, а также ставок надбавок и пособий (помимо пенсий и тех, которые устанавлива­ются Генеральной Ассамблеей);

— стандарты классификации должностей (для обеспечения равной оплаты за равный труд);

— нормы проезда;

— классификация мест службы для применения системы кор­рективов по месту службы (для обеспечения равной покупатель­ной способности окладов во всех странах) и надбавок за работу в трудных условиях (для сотрудников, работающих и живущих в местах службы с трудными условиями).

После вынесения рекомендаций и принятия решений Комис­сия представляет Генеральной Ассамблее годовой доклад, копии которого препровождаются руководящим органам организаций общей системы. Информация о вопросах, по которым Комиссия правомочна принимать решения, доводится Председателем КМГС непосредственно до сведения Организации Объединенных Наций и других организаций.

Постоянная задача, стоящая перед КМГС, заключается в том, чтобы укреплять и поддерживать общую систему, обеспечивая при этом сбалансированный учет нужд и соображений ее основных партнеров[197].

Все специализированные учреждения Организации Объеди­ненных Наций, за исключением Всемирного банка, Международ­ного валютного фонда. Международной финансовой корпорации. Международной ассоциации развития и Международного фонда сельскохозяйственного развития, признали статут Комиссии и, таким образом, обязаны его соблюдать. Международное агентство по атомной энергии также соблюдает положения статута.

В соответствии с указанным статутом и положениями о персо­нале участвующих организаций административные руководители этих организаций связаны юридическим обязательством выпол­нять решения Комиссии, принятые в рамках ее компетенции. На практике они также обязаны в целях сохранения целостности общей системы выполнять рекомендации, вынесенные им непосредственно Комиссией, и решения, основанные на рекомендациях Комиссии, принятых Генеральной Ассамблеей. Участвующие организации выполняют эти решения и рекомендации на основе мер, принимае­мых согласно их соответствующим положениям о персонале.

5. Перспективы развития международной гражданской службы

На пороге двадцать первого столетия международная граждан­ская служба сталкивается с серьезными проблемами преобразова­ний, переосмысления направлений деятельности и целей. Со вре­мени создания в 1945 г. Организации Объединенных Наций в мире произошли разительные перемены. В результате освобожде­ния стран Африки, Азии и Карибского бассейна от колониально­го господства и присоединения к их числу новых стран значи­тельно изменился членский состав международных организаций, а также расширились масштабы их экономической и социальной деятельности, изменились технологии подготовки и принятия ре­шений. После окончания холодной войны, усложнявшей работу международной гражданской службы, мир по-прежнему сталкива­ется с новыми и старыми конфликтами, что обусловливает необ­ходимость участия международных организаций в урегулировании кризисных ситуаций, в области поддержания мира, развития и в гуманитарной сфере. Появление компьютеров, создание автомати­зированной системы информационного обслуживания происходит в период, когда мир претерпевает изменения в силу глобального развития торговли, безотлагательной необходимости налаживания международного взаимодействия и в условиях глобализации эко­номических, социальных и экологических проблем.

Об изменениях также свидетельствует вовлечение в междуна­родное взаимодействие других участников помимо правительств. И в большей степени, чем в период создания Организации Объ­единенных Наций, деятельность международных организаций ох­ватывает все виды человеческой деятельности.

Отклик международных организаций на такие изменения вы­ражается в принятии ряда мер. Одной из таких мер является про­ведение организационной реформы в рамках общей системы; в настоящее время осуществляются важные преобразования в меж­правительственных органах и секретариатах. Более заметной ста­новится тенденция задействования международной гражданской службой услуг внешних технических специалистов в процессе осу­ществления программ и делегирования другим организациям пол­номочий на осуществление соответствующих видов деятельности. Такие изменения обусловливают необходимость существенного пересмотра концептуальной основы. Так, например, условия най­ма и система компенсационных выплат, установленные в 1950 г., основывались на концепции карьерной гражданской службы. Планировалось, что большинство сотрудников при поступлении на службу будут получать назначение на должности низшего уров­ня и продвигаться по служебной лестнице, а наиболее отличившиеся сотрудники достигнут руководящих и директорских уров­ней. Однако эта концепция в значительной степени утратила свою актуальность ввиду реального положения дел, сложившегося в системе Организации Объединенных Наций. Анализ общесис­темных данных, касающихся назначений организациями общей системы на должности категории специалистов, свидетельствует о том, что, как правило, сотрудники принимаются на работу в Ор­ганизацию Объединенных Наций в возрасте 42 лет и занимают должности среднего уровня. Так, свыше 50% от общего числа на­значений приходится на должности среднего и высокого уровней, и примерно 21% — на должности низкого уровня.

Изменилась также система контрактов, предоставляемых со­трудникам организациями, входящими в общую систему Органи­зации Объединенных Наций. Хотя организации по-прежнему опираются на ядро постоянных сотрудников, на смену в основ­ном карьерной службе в первые годы функционирования между­народной системы пришла служба, которая в значительной мере опирается на комбинацию постоянных, срочных, краткосрочных контрактов и назначений консультантов. Наблюдается стреми­тельный рост числа сотрудников, прикомандированных или временно предоставленных правительствами в распоряжение организаций. Меняются масштабы национального исполнения проектов по оказанию технической помощи; возникновению этой тенденции способствовала необходимость обеспечения большей гибкости в вопросах выделения ресурсов и использова­ния краткосрочной специализированной помощи. Такие тенден­ции, как правило, служат свидетельством разнообразия организа­ций общей системы, во многом отличающихся друг от друга (чис­ленность персонала, мандаты, структуры, география расположе­ния мест службы).

Не все проблемы, с которыми сталкивается общая система Организации Объединенных Наций, ведут к ее разобщению; в действительности ощущается настоятельная необходимость в обеспечении более тесной интеграции. Одной из причин этого яв­ляется усиливающаяся глобальная взаимозависимость. Все страны мира оказались в тисках экономической, социальной и полити­ческой взаимозависимости. Ни одно государство, каким бы силь­ным оно ни было, не может самостоятельно решать такие пробле­мы, как трансграничное загрязнение, изменение климата, распро­странение инфекционных заболеваний, транснациональная орга­низованная преступность, беспрецедентные демографические тен­денции и глобализация национальной экономики. Никто в одно­стороннем порядке не может устранить угрозу международной безопасности, которую таит в себе оружие массового уничтоже­ния, и не может выполнять функции миротворца в конфликтах, которые продолжают тревожить мир и приводят к широкомас­штабным нарушениям прав человека. В каждом районе земного шара решения серьезных проблем, с которыми сталкивается международное сообщество, являются взаимосвязанными и обуслов­ливают необходимость принятия тщательно спланированных и скоординированных мер, которые под силу лишь мощной и сла­женной международной системе организаций.

В таких условиях управление деятельностью международных организаций должно осуществляться не только эффективно, но и с учетом их стратегических целей. Изменение того или иного эле­мента системы управления без понимания воздействия, оказывае­мого в результате этого на другие элементы, может подорвать общую способность принимать соответствующие меры. Необходи­мо без какого бы то ни было дестабилизирующего воздействия преодолеть косность прошлого с точки зрения организационной культуры и стиля управления в обеспечении высокой эффектив­ности, целостности и универсальности международной граждан­ской службы.

Контрольные вопросы

1.  Дайте определение и краткую характеристику международной гражданской службы.

2.  В чем основные отличия международной гражданской службы от национальной государственной службы?

3.  Принципы формирования и функционирования МГС.

4.  Основные профессионально-калификационные и личностные качества, которые должны отличать современного служащего между­народной гражданской службы.

5.  Какие существуют категории (классы) должностей МГС?

6.  Какие виды договоров найма на МГС используются в системе ООН?

7.  Каковы место и роль Комиссии по международной гражданской службе в общей системе ООН?

8.  Какими документами регулируются основные вопросы органи­зации и прохождения гражданской службы в международных организациях?

9.  Основные направления развития МГС в современных условиях.

Литература

1.  Устав Организации Объединенных Наций // Организации Объ­единенных Наций. Сборник документов. М., 1981. С. 143—174.

2.  Положение о персонале (ST/sgb/1998/8) ООН. Н.-Й., 1998.

3.  Комиссия по международной гражданской службе. Статут и правила процедуры. Н-Й., 1975.

4.  The International Civil Service Commission. Statute and Procedure ICSC/I/Revl United Nations. N-Y, 1987.

5.  Международные организации и учреждения. М., 1972.

6.  Служащие международных организаций: Пер­сонал организаций системы ООН. М., 1981.

7.  Международные организации. Некоторые вопросы теории. М., 1974.

8.  Report on standards of conduct in the International Civil Service. 1954. UN, ICSAИ 1965.

9.  The 'international Civil Service Commission. A Quarter-Century Serv­ing the United Nations Common System. N-Y, 2000.

Глава 6.2.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ПРИНЦИПЫ ДИПЛОМАТИИ ФРАНЦИИ - пред­мет постоянной деятельности государства в русле госу­дарственных интересов, которые «не должны приносить­ся в жертву сентиментальным, идеологическим или доктринальным предрассудкам и привычкам».

ПРИНЦИП РАВНОГО ДОСТУПА к дипломатичес­кой службе предполагает запрет какой-либо дискримина­ции при поступлении на службу на основании пола, со­циального происхождения, национальной принадлежнос­ти, убеждений или взглядов кандидатов.

На протяжении столетий французы зарекомендовали себя мас­терами дипломатического искусства, умелого использования воз­можностей дипломатии для увеличения веса и влияния своей стра­ны на международной арене. В XVII—XVIII столетиях французы в дипломатии «дали пример, которому последовали все другие евро­пейские государства»[198]. Французская дипломатическая служба была самой разветвленной, французский язык, заменив латынь, стал об­щепринятым языком дипломатического общения. Особое внима­ние уделялось совершенствованию организации и шлифовке дип­ломатического искусства.

Французскую дипломатию формировала целая плеяда выдаю­щихся государственных и политических деятелей, видных ученых, писателей, поэтов. Со свойственной французскому складу ума критичностью они решительно отбрасывали устаревшие схемы и штампы дипломатической деятельности, выдвигали взамен новые, более совершенные. Не раз французская дипломатия показывала пример высокой маневренности, неоднократно она оказывалась способной круто менять курс, мобилизуя максимум своих ресурсов для минимизации ущерба от неудач внешней политики или для развития успеха.

«Французская дипломатия — основоположник современной мировой дипломатии, и ныне оказывает огромное влияние на дип­ломатию сегодняшнего дня»[199]. В наши дни Франция располагает второй после США сетью загранпредставительств. Со времен кардинала Ришелье дипломатия для Франции является предметом «по­стоянной государственной деятельности в русле государственных ин­тересов», которые «не должны приноситься в жертву сентимен­тальным, идеологическим или доктринальным предрассудкам и при­вычкам».

Ришелье считал, что никакая политика не может увенчаться успехом, если ее не поддерживает национальное общественное мнение. В связи с этим он ввел отвечающую тем временам систе­му пропагандистского сопровождения своих политических меро­приятий.

Из всех компонентов серьезной дипломатии наиболее сущест­венным Ришелье считал элементы определенности и ответствен­ности. Он исходил из того, что международный договор является весьма серьезным делом. Заключать договоры, отмечал он, следует при соблюдении крайней осторожности, а после заключения — соблюдать договоренности «с религиозной скрупулезностью». Ришелье также был убежден, что дипломатия не принесет успеха, если руководство внешней политикой не будет сосредоточено в одном ведомстве. Всю ответственность за ведение внешних дел он возложил на министерство иностранных дел, а само это министер­ство никогда не выпускал из своего поля зрения.

Со времен Ришелье французская дипломатическая служба, ди­намично развиваясь, приобрела стройную системность, по струк­туре стала представлять собой единство двух составляющих: цент­рального аппарата в виде департамента внешних сношений и за­граничного аппарата — сети постоянных дипломатических пред­ставительств за рубежом.

Крупнейший французский дипломат XVII в. Ф. Кальер в своем труде «Способы ведения переговоров с государями» провозгласил, что «ложь, ниже достоинства посла». «На практике она приносит больше вреда, чем пользы. Даже если ложь сулит успех сегодня, то завтра она создает атмосферу подозрительности, которая сделает невозможными дальнейшие успехи»[200]. Серьезная дипломатия осно­вывается на доверии, а доверие в свою очередь может явиться только результатом доброй воли. «Успех, достигнутый при помощи силы или обмана, покоится на шатком основании, и наоборот, — успех, основанный на взаимной выгоде, открывает путь к еще большим успехам в будущем. Посол должен добиваться успеха прямыми и честными путями. Если он пытается одерживать верх хитростью или высокомерием, то он обманывает сам себя»[201].

Всем вышеперечисленным определяются личные качества на­стоящего дипломата: наблюдательный ум, дар прилежания, чуж­дость забавам и фривольным развлечениям, трезвость рассудка, способность видеть действительную сущность вещей и идти к цели кратчайшим и наиболее правильным путем, не путаясь в малозначимых тонкостях и хитростях. Работник дипломатического ведом­ства должен иметь достаточное самообладание, терпение и сме­лость — робкий и несвободный от предвзятых представлений че­ловек никогда не сумеет добиться успеха на секретных перегово­рах.

Ф. Кальер советовал подбирать молодых дипломатических ра­ботников не по фамильным связям, а по их достоинствам. И по­мнить, что залогом успеха дипломата является, во-первых, доверие собственного правительства, во-вторых, расположение и доверие в стране пребывания и, в-третьих, строгое исполнение инструкций, получаемых от его суверена или министра[202].

Кальера о сущности и принципах дипломатии не утратили своей теоретической и практической значимости по сей день. Многие из них получили дальнейшее развитие. По мне­нию профессора , с появлением трудов Ф. Кальера «дипломатия стала рассматриваться как наука и искусство, осно­ванные на теоретическом подходе и высоких моральных принци­пах»[203].

Ш. Талейран, рассуждая о качествах, необходимых для обеспе­чения успеха в дипломатической деятельности, сгруппировал их в две категории:

Первая: осмотрительность; скромность; бескорыстие; возвы­шенность чувств, которая заставляет ощущать все величие обязан­ности представлять нацию вовне и следить внутри страны за со­хранением ее политических прав.

Вторая: склонность к изучению политических отношений; спо­собность хорошо и быстро схватывать существо вопросов, ибо ни одно занятие не требует более срочной и зачастую мгновенной ре­акции; известная широта мысли, ибо в данной области все детали должны обобщаться в единое целое.

Сформулировал он и требования к качествам, которые должны быть присущи министру иностранных дел: своеобразный ин­стинкт, быстро подсказывающий, как вести себя, и не дающий подвергнуться компрометации до начала каких бы то ни было переговоров; способность выглядеть чистосердечным, оставаясь непроницаемым; сдержанность с видом небрежности и осторож­ности даже в выборе своих развлечений; естественность и кажу­щаяся наивность[204].

Эти качества, взятые вместе и развитые путем практики, делал вывод Ш. Талейран, составляют основу, дух, честь дипломатичес­кой карьеры. Хотя следует оговориться, что сам Талейран, отли­чавшийся невероятной жадностью и занимавшийся вымогательст­вом, был далек от соответствия перечисленным критериям. Это, однако, не лишает интереса к его суждениям о дипломатах и дип­ломатической карьере.

По конституции Франции (принята в 1958 г.) решающая роль в определении и проведении в жизнь внешней политики государ­ства принадлежит президенту. Он является не только главой госу­дарства, но и председательствует на заседаниях правительства. Его полномочия достаточно обширны. Он не обязан получать «совет и согласие» у представительных органов власти на назначение по­слов и других высших должностных лиц дипломатической службы; вправе не только ратифицировать договоры (на это, однако, требу­ется согласие парламента), но и вести переговоры по их заключе­нию; президента должны информировать о всех переговорах, имеющих целью заключение любого международного соглашения; он имеет право передавать на референдум любой законопроект, «имеющий целью разрешить ратификацию договора, который, не противореча конституции, может оказать влияние на деятельность институтов»[205].

Именно президент республики ведет переговоры и беседы с ру­ководителями иностранных государств, посещающими Францию, сам наносит визиты в наиболее важные для Франции страны. Президент получает дипломатическую переписку Министерства иностранных дел и все требуемые ему от этого и других ведомств материалы.

На премьер-министра возложена обязанность, информировать парламент о внешнеполитической деятельности правительства, а также осуществлять определенную координацию деятельности раз­личных министерств в этой области. В его распоряжение также поступает переписка министерства иностранных дел.

За Национальным собранием сохранен контроль за деятель­ностью правительства, в том числе и по проблемам международно­го характера. Однако его реальное значение невелико, поскольку речь идет о контроле за органом исполнительным, каковым явля­ется Министерство иностранных дел, а не руководящем. К тому же этот контроль не подкрепляется возможностью действенных санкций в отношении правительства, так как принятие резолюции порицания правительству обставлено крайне сложной процедурой. К тому же в случае вынесения порицания правительству Прези­дент страны имеет право, оставив правительство у власти, распус­тить Национальное собрание.

Парламент имеет право обсуждать вопросы внешней политики. Депутаты парламента и сенаторы имеют право делать устные и письменные запросы министру иностранных дел. Ежегодно парла­мент рассматривает вопрос о бюджете Министерства иностранных дел, что также дает возможность обсуждения проблем внешнепо­литической деятельности. В парламенте рассматриваются вопросы ратификации наиболее важных договоров.

Кроме того, правительство по своей инициативе выступает в парламенте с заявлениями по проблемам внешней политики. Три­буна парламента и его постоянных комиссий используется им для публичных заявлений внешнеполитического содержания.

Министр иностранных дел является членом правительства и руководителем Министерства иностранных дел. Он главный кон­сультант президента по вопросам определения внешней политики и несет ответственность за осуществление выработанного прези­дентом курса.

Министр иностранных дел повседневно руководит дипломати­ческой службой Франции, организует в сотрудничестве со служба­ми президента подготовку и проведение переговоров Франции на высшем уровне, а также участие Франции в многосторонних меж­дународных конференциях, где в соответствующих случаях пред­ставляет Францию. Министр иностранных дел делает еженедель­ные сообщения по международным проблемам на заседаниях пра­вительства, принимает участие в узких совещаниях, созываемых президентом для рассмотрения вопросов внешней политики.

Министр входит в состав Комитета обороны Франции, кото­рый под председательством Президента принимает решения, ка­сающиеся одновременно военной и внешней политики, использо­вания экономических и финансовых ресурсов. При нем же работа­ет ответственный представитель Министерства обороны.

На министра иностранных дел возложена задача обеспечения единства действий по международным делам всех французских министерств и ведомств, координации их усилий в рамках единого внешнеполитического курса. Эта задача приобретает особое значе­ние в настоящее время, когда в условиях глобализации междуна­родная активность охватывает все большее число областей госу­дарственной деятельности. К министру стекается информация от загранпредставительств Франции, служб министерства. Специаль­ные работники его кабинета поддерживают связь с разведыватель­ными и контрразведывательными службами и т. д.

Министр принимает решения по всем назначениям сотрудни­ков министерства за исключением послов и директоров, кандида­туры которых, представленные ему генеральным секретарем и ди­ректором управления кадров, он рассматривает и отбирает из них тех, кого затем от своего имени представляет в правительство для назначения.

Помогает в повседневной работе министра его личный кабинет (в нашем понимании — секретариат), основные задачи которого:

а) отбор для министра наиболее важной информации из огром­ного потока телеграмм, писем, отчетов, записок, справок и досье с тем, чтобы помочь ему сконцентрировать внимание на основных проблемах;

б) поддержание постоянной связи с генеральным секретариа­том президента республики, генеральным секретариатом прави­тельства, кабинетами президента и премьер-министра и секретари­атами других министерств страны;

в) организация и контроль подготовки службами министерства проектов документов и досье;

г) подготовка самостоятельно или с помощью соответствующих государственных служб ответов на письма и запросы, адресован­ные министру.

Непосредственно при Министре действуют также Генеральная инспекция во главе с генеральным инспектором иностранных дел, Центр анализа и прогнозирования во главе с директором, Межми­нистерская комиссия по вопросам франко-германского сотрудни­чества, советник по религиозным проблемам.

Имеется также должность министра-делегата по иностранным делам. В настоящее время их две. Лица, занимающие эти посты входят в состав правительства хотя осуществляют свою деятель­ность под непосредственным руководством министра иностранных дел. Их наделяют компетенцией ведения какого-либо важного участка международных отношений. В настоящее время одному министру-делегату поручено ведение проблем европейской интег­рации. Другой ведает международным сотрудничеством по распро­странению французской культуры и французского языка (франкофония). Министры-делегаты располагают личными кабинетами. В своей деятельности они опираются на соответствующие подразде­ления центрального аппарата.

В отличие от американской или российской схем организации министерств иностранных дел во Франции нет института замести­телей министра иностранных дел. Вторым после министра долж­ностным лицом в центральном аппарате является генеральный сек­ретарь. Этот пост обычно занимает один из наиболее опытных по­слов, хорошо знающий международные дела, организацию госу­дарственной службы, принципы и особенности функционирова­ния центрального аппарата, министерства и заграничных предста­вительств. При нем действуют службы по делам франкофонии, служба гуманитарных действий и делегат по внешней деятельности местных структур.

Генеральный секретарь выполняет функции административно­го руководителя дипломатической службы, координатора диплома­тической деятельности и основного помощника и советника ми­нистра иностранных дел как по политическим, так и по организа­ционным вопросам. Министр иностранных дел, как правило, ни­чего не решает и ничего не предпринимает, не достигнув согласия со своим основным сотрудником — генеральным секретарем.

В целях обеспечения единства действий служб министерства генеральный секретарь проводит ежегодные узкие совещания и еженедельные пленарные совещания с руководителями основных подразделений аппарата МИД, на которых заслушивает отчеты ру­ководителей подразделений о проделанной работе, определяет в свете своих бесед с министром позиции по главным вопросам внешнеполитической деятельности, устанавливает порядок и сроки решения назревших проблем.

В структуре Министерства иностранных дел Франции функ­ционирует три генеральные дирекции:

— по политическим вопросам и вопросам безопасности;

— по административным вопросам;

— международного развития и сотрудничества. Генеральная дирекция по политическим вопросам и вопросам без­опасности — ключевое звено министерства. Дирекция во многом определяет и реализует политику Франции в отношении междуна­родных организаций, занимается вопросами разоружения, без­опасности и обороны, оказания содействия и сотрудничества с за­рубежными странами в военной власти и сфере обороны, общи­ми проблемами внешней политики и безопасности, следит за дея­тельностью международных неправительственных организаций.

В состав Дирекции входят:

— Департамент ООН и международных организаций, который занимается деятельностью международных организаций, входящих в ее систему специализированных учреждений, а также вопросами назначения в эти организации французских международных чи­новников;

— Департамент по стратегическим делам, безопасности и разо­ружению. Занимается вопросами ядерного разоружения, предот­вращения гонки вооружений в космосе, нераспространения ядер­ного оружия, предотвращения распространения средств доставки оружия массового поражения, мер соответствующего контроля, уничтожения химического и бактериологического оружия и кон­троля за обычным вооружением, определением политики в облас­ти безопасности и обороны, в частности, в рамках НАТО и Запад­но-европейского союза (ЗЕС), борьбой против терроризма, рас­пространения наркотиков и международной преступности, а также политикой, связанной с безопасностью, сотрудничеством и ста­бильностью в Европе;

— Департамент по вопросам военного сотрудничества и оборо­ны. Занимается вопросами оказания помощи и сотрудничества в военной области с зарубежными странами, обеспечивает админи­стративное и финансовое управление военно-техническим сотруд­ничеством, вытекающим из соглашений с зарубежными странами, предоставлением разрешений на пролеты и посадки самолетов и заходов кораблей во французские порты, готовит запросы на про­леты и посадки французских самолетов и заходы французских ко­раблей в порты зарубежных стран. Служба определяет, проводит и координирует мероприятия, предусмотренные договором о Евро­пейском Союзе;

— Отдел по связям с международными неправительственными организациями следит за деятельностью за рубежом и во Франции неправительственных организаций.

Генеральная дирекция по административным вопросам занимает­ся общими вопросами административного управления, организа­ции и модернизации центрального аппарата и сети зарубежных представительств, определяет и осуществляет политику отбора кад­ров и подготовки специалистов, отвечает за вопросы кадровых на­значений и служебного роста, участвует в подготовке бюджета ми­нистерства, контролирует его исполнение, занимается материаль­но-техническим обеспечением и связью, следит за соблюдением положений декрета о полномочиях послов и организации государ­ственной службы за рубежом.

В ее состав входят:

— Департамент управления кадровыми ресурсами. Занимается кадровыми назначениями, служебным ростом, профессиональной подготовкой персонала дипломатической службы, социальными делами;

— Департамент по бюджетным и финансовым делам. Занима­ется подготовкой, исполнением и контролем за исполнением бюд­жета министерства, субсидиями, управляет распределением средств и кредитов между подразделениями;

— Служба материально-технического обеспечения. Отвечает за инвестиции в недвижимость, ремонтные работы, поставки необ­ходимого технического оборудования, в т. ч. для обеспечения безопасности зданий, занимается вопросами приобретения и аренды недвижимости, следит за сохранностью и обновлением собственности, используемой МИД Франции в стране и за рубе­жом, в том числе произведений искусства, осуществляет ее ин­вентаризацию;

— Служба информации и связи. Занимается разработкой, внед­рением и эксплуатацией средств связи и информационных систем;

— Служба дипломатического обеспечения. Занимается вопро­сами материального обеспечения заграничных поездок президента, премьер-министра и министра иностранных дел Франции, обслу­живанием внутренних приемов и переговоров в министерстве, обеспечивает устный перевод переговоров с участием президента, премьер-министра и министра иностранных дел Франции, пись­менные переводы всех официальных документов, отвечает за прием и доставку дипломатической и консульской почты;

— Отдел модернизации. Занимается стратегическим развити­ем и совершенствованием работы министерства и загранучреждений.

Генеральная дирекция международного сотрудничества и разви­тия разрабатывает политику в области международного сотрудни­чества и развития, планирует средства для ее осуществления, оп­ределяет и осуществляет мероприятия в сфере технического со­трудничества, содействия экономическому, социальному и госу­дарственному развитию зарубежных стран. Занимается также во­просами культурного сотрудничества, проектами расширения пре­подавания французского языка, сотрудничеством в области выс­шего образования и научных исследований, распространением внешней аудиовизуальной информации, обеспечивает участие Франции в разработке новых технологий в области информатики и связи.

В ее состав входят:

— Департамент по вопросам стратегии планирования и оценки. Разрабатывает политику в области международного сотрудничества и развития, следит за соответствием основных направлений, про­грамм и проектов директивам правительства. Определяет политику сотрудничества с отдельными странами и регионами;

— Департамент развития и технического сотрудничества. Раз­рабатывает и осуществляет программы и проекты в области техни­ческого сотрудничества и оказания содействия в области экономи­ческого, социального и государственного развития, а также обра­зования;

— Департамент культурного сотрудничества и французского языка. Разрабатывает и осуществляет программы и проекты в об­ласти культуры, искусства, преподавания и распространения французского языка, определяет стратегию и контролирует дея­тельность соответствующих французских учреждений, в частности, Агентства по преподаванию французского языка за рубежом и Французской ассоциации артистической деятельности;

— Департамент по вопросам научного сотрудничества высшего образования и научных исследований. Разрабатывает и осущест­вляет международные программы и проекты как в области разви­тия системы высшего образования и научных исследований, так и в сфере связей между французскими и зарубежными университета­ми, высшими учебными заведениями и исследовательскими цент­рами, следит за международной деятельностью французских иссле­довательских центров в области фундаментальных и прикладных наук;

— Департамент внешней аудиовизуальной информации и ком­муникационной техники. Разрабатывает и осуществляет соответст­вующие программы и проекты, предоставляет экспертные услуги в международных переговорах, касающихся содержания и развития аудиовизуальных и коммуникационных сетей.

Следующие ниже подразделения МИД Франции структурно не входят в состав генеральных дирекций и находятся в прямом подчинении руководства министерства. Это прежде всего прото­кольная служба и территориальные департаменты (европейского со­трудничества, континентальной Европы, Африки и Индийского океана, Северной Африки и Ближнего Востока, Америки и Кариб­ского моря, Азии и Океании). Территориальные департаменты от­слеживают вопросы внешней и внутренней политики, экономи­ческого и социального положения стран, входящих в эти геогра­фические зоны, их отношений с третьими странами и координи­руют развитие их двусторонних связей с Францией.

Департамент по экономическим и финансовым делам. Следит за международными экономическими и финансовыми вопросами; вопросами экспорта чувствительных технологий; совместно с за­интересованными ведомствами ведет переговоры о заключении международных договоров, включая соглашения о защите окружающей среды; поддерживает и координирует связи министерства с предприятиями.

Департамент по делам французов за границей и иностранцев во Франции. Занимается организацией работы, безопасностью и за­щитой интересов французов, находящихся за пределами Франции, участвует в разработке и осуществлении политики правительства в области въезда, пребывания и обустройства иностранцев во Фран­ции и определении политики в области предоставления убежища. Ведет переговоры по заключению международных соглашений в этих областях и следит за их выполнением, обеспечивает работу Высшего совета французов за границей, следит за участием фран­цузов за границей в выборах и проведением выборов членами ино­странных общин во Франции, информирует французских граждан об условиях их пребывания за границей.

Департамент по юридическим делам. Директор этого департа­мента является по должности официальным юрисконсультом ми­нистерства. Департамент дает рекомендации министру, подразде­лениям центрального аппарата, дипломатическим и консульским представительствам по юридическим вопросам, связанным с их деятельностью, консультирует другие министерства по вопросам международного права, представляет государство в международных инстанциях арбитражного или судебного характера, дает заключе­ния по всем проектам международных соглашений отвечает за все вопросы морского права и статуса Антарктики.

Управление связи и информации. Отвечает за работу со средства­ми массовой информации.

Основными дипломатическими представительствами Франции за рубежом являются посольства и представительства при между­народных организациях. В настоящее время свои посольства Франция имеет в 149 странах и представительства при 17 между­народных организациях, располагает 106 консульскими учрежде­ниями. Она практикует систему, при которой один посол пред­ставляет французские интересы по совместительству в нескольких странах. Это касается, например, островных государств в Тихом океане и Карибском бассейне, а также ряда африканских госу­дарств. Кроме того, развитие информатики используется для того, чтобы за счет повышения эффективности консульской службы ук­рупнять консульские округа и таким путем сокращать количество консульских точек.

Среди задач в деятельности французских дипломатических представительств президент Франции на первый план выносит ин­формационно-аналитическую работу. Он подчеркивает: «Чтобы определять желательный путь во Франции и в мире и принимать правильные решения, прежде всего, необходимо располагать пол­ной информацией и правильным анализом». Ширака — это важнейший критерий оценки качества дипломатической сети. Вместе с тем, французский президент далек от того, чтобы ограни­чивать задачу посольств только сбором информации. «Сверх ин­формации, — говорит он, — я жду от послов высококачественных оценок и предвидения, жду смелости в выдвижении инициатив. Дипломатические работники должны проявлять воображение, предлагать в каждом случае наиболее подходящее действие для Франции»[206].

Таким образом, Президент Франции и в наши дни призывает французскую дипломатическую службу следовать лучшим тради­циям французской дипломатии — глубокому проникновению в суть вещей и смелому инициативному действию. Без этого практи­чески невозможно реализовать цели и задачи, которые сегодня стоят перед внешнеполитическим ведомством. А они непростые: усиление присутствия Франции повсюду в мире в условиях уско­рения процессов глобализации; повышение активности Франции в Европейском союзе; реализация позиций Франции в разрешении конфликтных ситуаций; повышение внимания к французским со­обществам за рубежом; модернизация и повышение эффективнос­ти консульских структур, увеличение их численного состава. В целом, по мнению государственного руководства, французская дипломатия должна быть влиятельной, эффективной и способной применять разнообразную тактику в переговорах, внешне не свя­занных друг с другом, но, в конце концов, оказывающихся еди­ным целым[207].

Свои особенности во Франции имеет система построения и прохождения дипломатической службы. Много в ней определяет­ся, конечно, объемами финансирования. Бюджет МИД в 2000 г. составил, например, 20 млрд 945 млн франков. Особенность со­стоит в том, что впервые с 1995 г. произошло увеличение финан­сирования. И хотя этот рост незначителен — не более одного про­цента, но он имеет, по мнению экспертов, фундаментальное зна­чение, положив конец сокращению численного состава министер­ства[208].

В 2000 г. ее кадровый состав в соответствии с бюджетными ас­сигнованиями насчитывал 9475 сотрудников. Из них в централь­ном аппарате было занято 3806 человек, на дипломатической и консульской службе за пределами страны — 4366 человек, в куль­турных заведениях — 1303 человека. Это на 92 должности больше чем в 1999 г.: рост объясняется законченным в 1998 г. слиянием Министерства иностранных дел с Министерством по делам со­трудничества.

Работники дипломатической службы Франции подразделяются на категории А, В, С. Категория «А» включает посланников, со­ветников и секретарей министерства иностранных дел, переводчи­ков. Категория «В» включает административных секретарей, работников шифрсвязи, ассистентов по социальным вопросам. Кате­гория «С» включает технический состав — стенографисток, бухгал­терских работников, квалифицированных рабочих и т. д.

Сотрудники всех трех категорий могут использоваться на рабо­те в центральном аппарате и за рубежом. Так, сотрудники катего­рии «А» могут занимать в центральном аппарате должности опера­тивных работников вплоть до директорских постов, а за рубежом должности от заместителя консула до посла. Что касается сотруд­ников категории «В», то они могут занимать за рубежом должнос­ти от атташе консульского отдела до консула. Сотрудники дипло­матической службы на уровне советников и секретарей подраз­деляются также на советников и секретарей общего профиля и советников и секретарей для Востока, предназначенных для рабо­ты в странах Восточной Европы, Азии, в арабских странах и в Аф­рике.

Принцип равного доступа к государственной службе Франции предполагает запрет какой-либо дискриминации на основании пола, социального происхождения, национальной принадлежности, убежде­ний или взглядов кандидатов. Суды строго контролируют соблюде­ние этого требования. Но если кандидат на должность, например, резко критикует политику правительства, то это может стать доста­точно веским основанием для отклонения его кандидатуры.

Законодательство предусматривает пять главных условий при­ема на службу: наличие французского гражданства, обладание по­литическими правами, соблюдение законов, лояльное отношение к законам о службе в армии, физическая пригодность для замеще­ния государственной должности. Набор и замещение должностей секретарей и советников производится на основе конкурсных ис­пытаний или через Школу национальной администрации. Кон­курсный отбор осуществляется в разных формах: внешний для об­ладателей дипломов; учебный для студентов университетов и слу­шателей школ государственного администрирования; внутренний для служащих органов государственной власти, имеющих опреде­ленный стаж работы.

Из перечня профессиональных знаний и навыков, личных склонностей и качеств, которые желательны для претендентов на должности в системе дипломатической службы, называются такие как, хорошая общая подготовка в области публичного права, исто­рии, политических и экономических наук, владения иностранны­ми языками. В условиях конкурсного отбора подчеркивается, что жизнь, которая ждет дипломатического служащего, требует боль­шой широты мысли и способности адаптироваться к различным условиям. В кризисных ситуациях требуется хладнокровие и уме­ние оценивать ситуацию. Обращается внимание и на то, что не­маловажное значение имеют любовь к путешествиям, вкус к обще­нию с людьми, навыки работы в единой команде.

Для поступающих на работу по внешнему конкурсу возраст ог­раничен: для советников по Востоку — не старше 30 лет, для со­ветников общего профиля — 35 лет, для секретарей по Востоку — 35 лет, для письменных переводчиков — 40 лет. Предельный воз­раст нахождения на дипломатической работе, как и на государст­венной службе вообще — 65 лет.

Вполне определенным профессиональным условиям должны отвечать и участники внутренних конкурсов. Например, для учас­тия в конкурсе на замещение должностей секретарей Министерст­ва иностранных дел общего профиля или по Востоку требуется стаж не менее четырех лет государственной службы, в том числе не менее трех лет в Министерстве иностранных дел. Требования на конкурсах на замещение должностей советников и секретарей общего профиля и советников и секретарей для Востока различны. Конкурс на замещение должностей секретарей общего профиля предусматривает испытания по общей культуре, международ­ным проблемам, публичному праву, экономике, проблемам Европейского союза, публичным финансам, а также по двум языкам — английскому и второму языку по выбору из немецкого, арабского, китайского, испанского, хинди, итальянского, японско­го, русского.

Конкурс на замещение должностей секретарей по Востоку предусматривает испытания по общей культуре, международным отношениям, публичному праву или экономике, цивилизации из­бранного региона, а также по английскому (для Восточной Евро­пы возможна замена на немецкий) языку и по второму языку по выбору из списка, включающего болгарский, греческий, польский, румынский, русский, сербо-хорватский, чешский, турецкий, ки­тайский, хинди, японский, вьетнамский, корейский, арабский, хауса, мальгашский, персидский.

В конкурсном отборе для работы в структурах Министерства иностранных дел участвуют главным образом выпускники универ­ситетов и институтов политических наук, в том числе и окончив­шие Национальную школу восточных языков.

Настоящей кузницей кадров для дипломатической службы Франции является Национальная школа администрации (ЕНА). Она была создана после Второй мировой войны для подготовки руководящих кадров всего государственного аппарата. В ЕНА при­нимаются две категории слушателей: с одной стороны, лица, не старше 26 лет, имеющие дипломы высшего образования соответст­вующего профиля. С другой стороны, — государственные служа­щие не старше 30 лет, проработавшие не менее 5 лет на государ­ственной службе. Вступительные экзамены проводятся отдельно для каждой из категорий, но в дальнейшем никакого различия в процессе учебы и при назначении на работу между этими катего­риями не делается.

Срок обучения в Школе — 2 года 4 месяца. В ходе обучения слушатели проходят продолжительную стажировку в госучрежде­ниях Франции и за границей. Учебные планы предусматривают изучение целого комплекса теоретических дисциплин, иностран­ных языков, прохождение практики в различных административ­ных учреждениях. По окончании второго курса составляется рейтинговый список слушателей, очередность в котором зависит от показателей в учебе. На их основе проводится распределение слу­шателей на работу. При этом учитываются как пожелания слуша­телей, так и результаты учебы.

Слушатели Школы считаются государственными служащими и получают высокую стипендию. В случае, если это позволяет им за­нятое по итогам учебы место, слушатели могут избрать работу в Министерстве иностранных дел, получив назначение на должность советника. Каких-либо конкурсных экзаменов им для этого не требуется. В среднем каждый год в МИД принимается по семь вы­пускников Национальной школы администрации.

Назначение на должности посланников производится руковод­ством министерства в порядке продвижения по службе наиболее достойных дипломатических сотрудников. Кадры секретарей, за­нимающихся административными вопросами, МИД Франции формирует за счет выпускников региональных институтов админи­стрирования.

Принятые на работу в министерство лица проходят стажировку с целью ознакомления с его деятельностью, взаимоотношениями с другими звеньями государственного аппарата, подготовки для ра­боты за рубежом. За свою карьеру в министерстве сотруднику предстоит десять—двенадцать раз менять характер деятельности, оставаясь на каждом посту в среднем по три—четыре года. На загранработе это могут быть должности 2 или 1 секретаря, замести­теля консула 2 и 1 класса, конс или 1 советника, посла.

В 50 странах, отнесенных к «зоне А», где условия жизни осо­бенно тяжелы, назначения производятся с повышением в долж­ности или на максимальную должность, на которую может претен­довать сотрудник.

В 80 странах «зоны В», где условия жизни тяжелые или суще­ствует постоянная напряженность, сотрудники также назначаются на максимальные должности, на которые они могут претендовать.

В остальных странах сотрудники назначаются на обычные либо минимальные должности, на которые они имеют право претендо­вать.

Принятые на работу сотрудники также как сотрудники, полу­чившие должностные повышения, до выезда за рубеж должны проработать от 2 до 4 лет в центральном аппарате. Затем они про­ходят через одно или два назначения за границей, оставаясь на каждом посту 3—4 года. При этом предлагается чередование по­стов, которые считаются легкими и тяжелыми. Сотрудники по Востоку на первые два поста в приоритетном порядке назначаются в зону их компетенции. Составляя план своей карьеры, сотрудни­ки могут высказывать свои предпочтения в отношении двух или трех специализаций по признаку географического региона (Ближ­ний Восток, Азия и т. д.) или по функциональному признаку (стра­тегические проблемы, многосторонняя дипломатия, экономика и т. д.).

Во французской дипломатической службе действует общепри­нятая в международной практике система дипломатических рангов с той, однако, особенностью, что ранг чрезвычайного и полномоч­ного посла присваивается крайне редко. Причем чаще всего дип­ломатам, занимающим руководящие должности в диппредставительствах в Вашингтоне, Москве, Лондоне и т. д. Этот ранг, как правило, имеют не более десятка действующих дипломатов.

Интерес к изучению дипломатии и опыта организации дипло­матической службы Франции объясним и понятен. Определяется он тем, что многое из разработанного ею в области дипломатичеcкой науки и искусства, стало источником универсальных принци­пов и методов дипломатической деятельности. Кроме того, орга­низация французской дипломатической службы стала прообразом для дипломатических служб целого ряда других государств, в том числе независимых государств, возникших после ликвидации француз­ской колониальной империи. Наконец, французская дипломати­ческая служба, продолжает динамично совершенствоваться, стре­мясь найти адекватные решения проблем дипломатической дея­тельности порождаемых глобализацией международных отноше­ний.

Контрольные вопросы

1.  Роль Франции в становлении современной дипломатии и дип­ломатической службы.

2.  Принципы французской дипломатии и их значимость в совре­менных условиях.

3.  Какие профессиональные и личностные качества дипломатичес­кого работника считал ведущими кардинал Ришелье?

4.  Принципы организации и структура центрального аппарата МИД Франции.

5.  Какие задачи решает личный кабинет министра иностранных дел Франции?

6.  Особенности подготовки дипломатических работников во Фран­ции.

7.  Порядок замещения дипломатических должностей и продвиже­ния по службе в дипструктурах Франции.

Литература

1.  Дипломат. М., 1945.

2.  , Кэ д'Орсэ: Краткий очерк дипло­матической службы Франции. М., 1966.

3.  Дипломатическое искусство. М., 1962

4.  Руководство по дипломатической практике. М., 1961.

5.  Baillou J. et Pelletier P. Les Affaires Etrangeres. P., 1962.

6.  Современная дипломатия: Теория и практика. Ч. 1. Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.

Глава 6.3.

БРИТАНСКАЯ И АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА — служба в структурах внешнеполитического ве­домства, организованная на основе пожизненного (долгов­ременного) найма, специальной профессиональной подго­товки кадров и конкурентного прохождения службы.

ДЕМОКРАТИЗМ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ проявляется в ее открытости, доступности для всех соци­альных слоев общества, конкурсном отборе кадров, внепартийности, продвижении по службе на основе личных заслуг и достижений.

На организацию дипломатической службы любого государства влияют особенности исторического развития страны, активность и разветвленность ее международных связей, формы конституцион­ного строя, устройство государственной власти и управления, на­личие собственной интеллектуальной базы для набора кадров и обучения персонала и некоторые другие. Из всего многообразия выработанных практикой подходов к формированию дипломати­ческих служб можно выделить те модели, существенные компо­ненты которых в той или иной мере присутствуют в большинстве стран.