Дипломатическая служба (стр. 6 )

Было принято также «Положение о прохождении службы дип­ломатическими работниками МИД СССР». Предыдущее аналогич­ное положение было утверждено в апреле 1953 г. и, естественно, было выдержано в духе времен культа личности и никак не могло быть использовано в условиях демократизации общественных от­ношений и обновления дипломатической службы. С его введением была существенно обновлена нормативно-правовая база кадрового обеспечения дипломатической службы в рамках исторически сло­жившейся модели непрерывного прохождения дипломатической службы. Многие ее положения и принципы действуют поныне. Сохранились и многие традиции, не противоречащие нормам и требованиям федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». «Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации», других нормативно-правовых актов.

Прохождение дипломатической службы представляет собой особую организационно-правовую систему, включающую в себя органическую совокупность целенаправленных действий по отбору, расстановке, воспитанию и ротации дипломатических кадров, реали­зации должностных полномочий и контроля качества исполнения слу­жебных обязанностей по государственной должности дипломатичес­кой службы. Сердцевиной указанной системы является професси­онально-должностное развитие кадров дипломатической службы, интеллектуальный и профессионально-кадровый прогресс дипло­матической службы, высокий духовно-нравственный потенциал каждого служащего.

Основные элементы системы прохождения дипломатической службы можно представить следующим образом:

а) отбор на службу, оценка претендентов на государственную должность дипломатической службы с точки зрения их професси­онально-квалификационной, психологической и духовно-нравст­венной пригодности к работе в структурах Министерства ино­странных дел и загранучреждений Российской Федерации;

б) процедура утверждения в должности (замещение государст­венной должности дипломатической службы);

в) профессиональная адаптация путем испытательного срока, стажировок, повышения квалификации и других мероприятий;

г) оценка служебной деятельности, формирование здоровых ценностных установок на высокоэффективное исполнение долж­ностных обязанностей;

д) присвоение разрядов, рангов и званий;

е) профессиональное развитие путем внутриаппаратного обуче­ния, профессиональной переподготовки и повышения квалифика­ции в учебных заведениях, в процессе самоподготовки;

ж) должностное продвижение по вертикали (в том числе через резерв), перемещение и ротация по горизонтали на основе личных заслуг и достоинств;

з) регулирование межличностных отношений и социально-пси­хологическая диагностика служебных отношений, формирование атмосферы деловитости и сотрудничества, ответственного отноше­ния к делу;

к) создание благоприятных социально-бытовых и материально-финансовых условий использования персонала — охрана труда, организация медицинского и социального обслуживания, обеспе­чение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культур­ных услуг;

л) прекращение служебных отношений, выход в отставку.

Прохождение дипломатической службы как особой формы профессиональной социализации работника в условиях демокра­тического государства ориентировано не на классово-идеологичес­кую, а на демократически-правовую природу государства и его ап­парата. В ее рамках реализуются основополагающие принципы го­сударственной службы демократического правового социального государства.

Порядок прохождения дипломатической службы нормативно регламентируется:

— Конституцией Российской Федерации, федеральным зако­ном «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», Трудовым кодексом Российской Федерации, федеральным законом «О высшем и послевузовском образовании», другими за­конодательными актами;

— венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях[110], другими международно-правовыми актами;

— указами Президента Российской Федерации, касающимися перечня и реестров государственных должностей, квалификацион­ных требований по государственным должностям федеральной го­сударственной службы, проведения конкурса на замещение ва­кантной государственной должности государственной службы, аттестации федеральных государственных служащих, служебного по­ведения государственных служащих и укрепления трудовой дис­циплины в системе государственной службы, денежного содержа­ния и социальных гарантий федеральных государственных служа­щих, периодов работы (службы), включаемых в стаж государствен­ной службы, профессиональной подготовки федеральных государ­ственных служащих, мер по укреплению юридических служб госу­дарственных органов;

— указами Президента Российской Федерации, которыми вве­дены в действие положения «О Министерстве иностранных дел Российской Федерации», «О посольстве Российской Федерации», «О консульском учреждении Российской Федерации», «О Чрезвы­чайном и Полномочном После Российской Федерации». Специ­альным указом определена координирующая роль Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации[111];

— постановлениями Правительства Российской Федерации, ка­сающимися структуры аппаратов федеральных органов исполни­тельной власти, вопросов финансового и материального положе­ния Министерства иностранных дел, регулирования условий труда работников, направляемых на работу за границу, организации переподготовки и повышения квалификации государственных слу­жащих федеральных органов исполнительной власти, проведения испытаний при назначении на государственную должность феде­ральной государственной службы и другие;

— постановлениями и приказами Минтруда, Минюста, Мин­фина, Минобразования России, другими ведомственными подза­конными актами. В частности, директивным письмом Минтруда и Минюста России «О порядке увольнения государственного служа­щего по инициативе руководителя государственного органа в связи с достижением предельного возраста», приказом Минобразования России «Об утверждении государственного образовательного стан­дарта дополнительного профессионального образования (повыше­ния квалификации и профессиональной переподготовки) феде­ральных государственных служащих», методическими рекоменда­циями Минтруда «О порядке формирования и подготовки феде­рального резерва кадров государственных служащих» и другими.

С введением в действие вышеупомянутых нормативных доку­ментов в Министерстве иностранных дел проведена необходимая работа по приведению многочисленных внутриведомственных актов, касающихся организационно-кадровой составляющей про­хождения службы в центральном аппарате МИД и в российских представительствах и учреждениях за границей, в полное соответ­ствие с федеральным законодательством и нормами международ­ного права. Учтены и требования Межотраслевых методических рекомендаций НИИ труда, которые были творчески использованы с учетом требований современного нормативно-правового поля России.

В результате сложился пакет ведомственных документов нового поколения:

-  Правила внутреннего трудового распорядка для работников МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 5 ян­варя 1996 г. № 76 А);

-  пакет положений о департаментах, управлениях и отделах[112];

-  Положение о ротации дипломатических кадров (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 000);

-  Новая редакция типовых проектов трудовых договоров (кон­трактов) для работников, замещающих государственные должности государственной службы в центральном аппарате МИД России, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации и представительствах МИДа в субъектах Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  Положение о Комиссии МИД России по приему на работу молодых специалистов» (приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  Положение о кадровом резерве МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 4 августа 1998 г. № 000);

-  О порядке присвоения дипломатических рангов работникам системы МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 000);

-  Об организации работы по присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, замещающим государственные должности в центральном аппарате МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  О порядке представления руководящих дипломатических ра­ботников МИД России к присвоению дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла и Чрезвычайного и Полно­мочного Посланника 1 и 2 класса (приказ по Министерству ино­странных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  О порядке назначения на государственные должности лиц, впервые или вновь поступающих на работу в Министерство ино­странных дел Российской Федерации, дипломатические предста­вительства и консульские учреждения Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  О порядке сдачи квалификационных экзаменов по ино­странному языку на ВКИЯ МИД России[113] (приказ по Министерст­ву иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  О порядке оформления выездов в краткосрочные загранко­мандировки сотрудников центрального аппарата МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г., № 000/ис);

-  О приеме впервые на государственную службу в МИД Рос­сии выпускников высших учебных заведений (Приказ по Минис­терству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  О стажировке руководящего состава загранучреждений МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  Об усилении трудовой дисциплины в коллективах загрануч­реждений МИД России» (приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000);

-  Положение о работе с ветеранами дипломатической службы в Министерстве иностранных дел Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 1 декабря 1999 г. № 000).

Перечисленные и многие другие документы составляют норма­тивно-правовую базу прохождения дипломатической службы Рос­сийской Федерации, определяют порядок и содержание этого про­цесса, фиксируют правовой и социальный статус работника, его функции, перспективы карьерного роста.

Прохождение дипломатической службы, таким образом, пред­ставляет особую систему юридических фактов, влияющих на соци­ально-правовой статус дипломатического служащего и его карьеру. При этом учитывающих буквально все условия и факторы: соци­альное происхождение и родственные связи, образование и нали­чие соответствующих документов о повышении квалификации, специальность и место должности в штатном расписании, порядок найма на службу и правила продвижения по службе, объем приви­легий, иммунитетов и ограничений. Все эти элементы регулируют­ся соответствующими правовыми нормами и положениями.

Но это вовсе не означает, что в основе системы прохождения дипломатической службы лежат только организационно-правовые нормы и чисто кадровые технологии. Основа прохождения служ­бы — повседневная практическая реализация должностных полно­мочий. В этом смысле оно эквивалентно исполнению полномочий по государственной должности дипломатической службы. С момента вступления в должность дипломатический работник становится субъектом права, получает формальные и реальные полномочия в сфере реализации соответствующих функций государственного органа. А это целый комплекс социально и юридически значимых действий, для которых должностная структура становится несущей конструкцией живого организма дипломатической службы. А вот специалисты, замещающие должности, их профессиональная ква­лификация, практический опыт, нравственный потенциал придают службе динамичный характер, превращая аппарат в живой, посто­янно развивающийся организм.

Перечисленные факторы определяют успешность служебной карьеры, направленность которой может быть разной: по восходя­щей, горизонтали или нисходящей.

Социально наиболее приемлем, конечно, первый вариант ка­рьерного движения. Причем как для государства в лице МИДа, так и для самого государственного служащего. Этот вариант обес­печивает органическое сочетание интересов обеих сторон, интег­рированное выражение личных устремлений человека и заинтере­сованности МИДа в прогрессивно-поступательном развитии дип­ломатической службы как системы.

Накопленный опыт позволяет представить основные направле­ния служебной деятельности в процессе прохождения службы в структурах центрального аппарата Министерства иностранных дел Российской Федерации, загранучреждениях и представительствах МИД на территории Российской Федерации:

-  оперативно-дипломатическая работа в сфере международной политической, военной, торгово-экономической и валютно-финансовой деятельности, охраны границ и таможенных отношений;

-  консульская деятельность и решение вопросов гражданства;

-  работа с соотечественниками;

-  информационно-аналитическое обеспечение внешнеполити­ческой деятельности, включая работу со СМИ и по обеспечению связей с общественностью;

-  экспертно-правовая работа;

-  служба кадрового обеспечения дипломатической службы;

-  протокольная служба;

-  архивно-документационная служба;

-  служба обеспечения безопасности и режима;

-  административно-хозяйственная работа, включающая управ­ление недвижимостью и эксплуатацию загранобъектов;

-  служба финансово-экономического обеспечения внешнепо­литического ведомства.

Реализация перечисленных направлений и соответствующих им функций и должностных обязанностей представляет содержательную сторону прохождения дипломатической службы, с учетом, конечно, особенностей каждого конкретного подразделения.

Например, прохождение дипломатической службы в Правовом департаменте[114] — одном из ведущих структурных подразделений центрального аппарата МИДа имеет свои отличительные черты и концентрируется на разработке международно-правовых основ ре­ализации внешнеполитической линии Российской Федерации и координации международно-правовых аспектов деятельности дру­гих подразделений МИД и его загранучреждений; подготовке про­ектов международных договоров, законодательных и нормативных актов Российской Федерации на предмет их соответствия обяза­тельствам России по международному праву; выявлении и анализе новых тенденций развития международного публичного и частного права, а также международной практики в целях обеспечения своевременной и адекватной реакции России на происходящие перемены.

В целом же на дипломатическую службу возложены функции представительства государства в сношениях с иностранными госу­дарствами и международными организациями; представление в ус­тановленном порядке Президенту, Парламенту и Правительству страны предложений и рекомендаций по вопросам международных отношений; организация проведения переговоров и подписания международных договоров с иностранными государствами и меж­дународными организациями; подготовки предложений о заключе­нии, ратификации, исполнении, приостановлении действия и де­нонсации международных договоров; протокольного обеспечения межгосударственных обменов на высшем и правительственном уровнях; осуществления текущего контроля за соблюдением дип­ломатических и консульских привилегий и иммунитетов; содейст­вия развитию связей и контактов с соотечественниками, прожива­ющими за рубежом; содействия распространению за рубежом ин­формации о внешней и внутренней политике Российской Федера­ции; информирования государственных органов, СМИ о междуна­родном положении и внешней политике государства. Предусмот­рены также и другие функции, касающиеся решения иных органи­зационно-кадровых, контрольных, информационно-аналитических и других аспектов деятельности аппарата. Реализуются же эти функции общими усилиями в процессе прохождения службы дип­ломатами, всеми служащими дипломатической службы и техни­ческим персоналом всех структур системы Министерства ино­странных дел страны.

2. Планирование — основа оптимизации системы прохождения дипломатической службы

Подготовка, отбор, расстановка и ротация дипломатических служащих традиционно проводится на определенной планово-ос­мысленной основе. Планирование кадровых изменений — неотъ­емлемая составная часть научного управления персоналом дипло­матической службы. В этом деле накоплено много положительно­го, прежде всего в части систематизации кадровой работы, созда­ния продуманной схемы и технологий формирования профессио­нальных и личностных качеств дипломатических кадров, воспита­ния в них чувства уверенности и личного достоинства.

Планирование имеет немалую положительную организацион­ную составляющую: включенные в план сотрудники за год и более знают место своей будущей службы, при желании могут заранее подготовиться (в профессиональном, психологическом, семейном плане) к будущей работе; более целенаправленно ведется подго­товка молодых специалистов для загранучреждений, более рацио­нально решаются вопросы трудоустройства возвращающихся из загранкомандировок; создаются благоприятные условия для луч­шей переподготовки сотрудников с учетом их планового переме­щения.

Плановые начала, открытость кадровых процессов позитивно влияют и на морально-психологический климат в коллективах, на их стабилизацию и устойчивость развития. И главное — обеспечи­вают более эффективное использование профессионального потен­циала работников, создают благоприятные условия для служебного и профессионального роста сотрудников МИД, формируют более или менее равные возможности для дипломатической карьеры в системе Министерства иностранных дел.

Тем не менее, планирование кадровых отношений пока не сняло многие проблемы существовавшей на протяжении многих лет номенклатурной системы кадровой работы и прохождения дипломатической службы. Управление кадровыми процессами пока далеко от совершенства, требует дальнейшего улучшения. Планирование кадровых процессов не защищает дипломатическую службу от появления на ответственных должностях работников, не отвечающих необходимым профессиональным и нравственным требованиям. Это снижает эффективность и авторитет дипломати­ческой службы, негативно сказывается на морально-психологичес­ком климате служебных отношений. Традиции и технологии, сло­жившиеся на протяжении многих десятилетий номенклатурной ра­боты с кадрами, с большим трудом уступают место новому, более эффективному и прогрессивному. Даже при условии, что в МИД хорошо понимают, что перестройка кадровой работы в условиях демократизации — непременное условие преодоления «узких мест» в планировании карьерного движения дипломатических кад­ров, эффективного использования интеллектуального и духовно-нравственного потенциала служащих.

В настоящее время Департаментом кадров МИД России разра­ботана целостная система планирования прохождения службы. Она предусматривает использование самых современных инфор­мационных технологий и средств электронно-вычислительной тех­ники.

Исходными данными разработки такого рода плановых доку­ментов являются:

— федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», законодательные и нормативные акты, касающиеся прохождения государственной службы в структурах МИД;

— статистические и кадровые отчеты за предшествующие годы;

— материалы комиссий по конкурсному отбору, аттестации дипломатических кадров, проведению квалификационных экзаме­нов;

— результаты научно-исследовательских разработок;

— итоги целевых обследований и проверок работы загрануч­реждений, подразделений центрального аппарата и представи­тельств МИД в субъектах Российской Федерации.

На основе прогнозов определяются укрупненные нормативы, которые используются при перспективных расчетах плановых по­требностей в молодых специалистах и дипсотрудниках нужных специальностей. Планы движения кадров в обязательном порядке содержат следующие разделы: анализ кадровой ситуации; план вы­движения сотрудников на руководящие должности; план увольне­ния сотрудников (в связи с выходом в отставку, на пенсию или другим причинам); план перемещения сотрудников по подразделе­ниям центрального аппарата Министерства; план перемещений сотрудников загранучреждений, представительств и миссий; план трудоустройства сотрудников, прибывающих из-за заграницы; планы профессиональной подготовки, переподготовки и повыше­ния квалификации дипломатических кадров.

Рассмотрим особенности некоторых планов кадровой работы.

План подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в Дипломатической академии и МГИМО(У) МИД России предусматривает профессиональную подготовку дипломатических кадров по заданным специальностям с учетом запланированных штатных перестановок, наличия условно-вакантных должностей; дальнейшего использования наиболее перспективных работников на приоритетных направлениях деятельности министерства. Этот план — организационная основа подготовки резерва на выдвиже­ние.

Годовой план трудоустройства сотрудников, прибывающих из загранучреждений формируется на основе планов ротации кадров в загранучреждениях, увольнения, профессиональной подготовки и переподготовки кадров через резерв. Для решения вопроса о трудоустройстве сотрудников, загранкомандировка которых носила разовый характер, формируется отдельный список, включающий дополнительные реквизиты об их работе перед загранкомандиров­кой.

Годовой план перемещения и должностного роста дипломати­ческих работников основывается на результатах служебной аттес­тации и конкурсного замещения вакантных должностей. Предло­жения по этому плану формируются после обработки планов заме­ны в загранучреждениях, подготовки и переподготовки служащих, увольнения в отставку, трудоустройства прибывающих из загранучреждения слушателей, аспирантов и докторантов Дипломати­ческой академии и МГИМО(У).

План увольнения сотрудников в связи с выходом на пенсию представляет собой пофамильный список служащих, достигших или достигающих в планируемом периоде пенсионного возраста. В списках указывается их возраст, образование, должность, ранг, ученое звание, другие необходимые для принятия решения рекви­зиты.

Следует подчеркнуть, что работа по планированию кадровых процессов в системе дипломатической службы проводится в соот­ветствии с законодательно утвержденными общими требованиями к квалификационным характеристикам служащих, замещающим государственные должности государственной службы, порядку их замещения в различных группах государственных должностей.

Свои особые квалификационные требования к государствен­ным должностям государственной службы могут также устанавли­ваться нормативными актами отдельных государственных органов, но только в отношении государственных служащих этих органов. Так делается и МИДом. Здесь многое определяется показателем стажа работы. Планомерность устанавливает следующие сроки ра­боты дипломатических сотрудников: в подразделениях центрально­го аппарата в период между загранкомандировками — не менее 3 лет, в загранучреждениях — 3 года (с возможным продлением не более, чем на один год по заблаговременному решению в центре). Сроки пребывания в загранкомандировках руководителей загра­нучреждений рассматриваются Коллегией министерства в каждом конкретном случае[115].

Молодые специалисты, отбираемые на работу в МИД, направ­ляются на загранработу в основном после окончания вузов. Вы­пускники, имеющие диплом с отличием, назначаются на долж­ность атташе. Специалисты, принимаемые на дипломатическую службу из других организаций и учреждений, до выезда в длитель­ную командировку не менее года работают в подразделениях цент­рального аппарата.

3. Государственная должность дипломатической службы и порядок ее замещения

Штатный состав внешнеполитического ведомства России отли­чается достаточно сложной должностной структурой. Он структу­рирован в полном соответствии с требованиями федерального за­кона «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», указов Президента Российской Федерации «О государствен­ных должностях Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 32 и «О перечне государственных должностей федеральной го­сударственной службы» от 3 сентября 1997 г. № 000 с соответству­ющими поправками 1998—2001 гг.

Конкретно формирование штатов было проведено по общепри­нятым технологиям работы с персоналом государственной службы в соответствии с нормами и требованиями положений о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного Президентом Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, о посольстве Российской Федерации, утвержденного Указом Прези­дента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, о кон­сульском учреждении Российской Федерации, утвержденного Ука­зом Президента Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 000. Учитываются также нормативы, установленные постанов­лением Правительства Российской Федерации «О структуре цент­рального аппарата федеральных органов исполнительной власти» от 5 ноября 1995 г. № 000: количество ведущих должностей госу­дарственных служащих не должно превышать 10 %, старших — 40 % общей численности работников аппарата министерства и его загранучреждений. Учтено также и то, что штатная численность департамента не должна быть меньше 35 единиц, управления — менее 20 единиц, отдела — менее 10 единиц, отдела в составе де­партамента — менее 5 единиц[116].

Президентом Российской Федерации утвержден также специ­альный реестр должностей, которым установлены государственные должности дипломатической службы. В действие он введен Указом «О внесении дополнений в сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденных Указом Прези­дента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 32, и об ут­верждении перечня государственных должностей федеральной го­сударственной службы категории «В» в Министерстве иностран­ных дел Российской Федерации, дипломатических представитель­ствах и консульских учреждениях Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000[117].

Как известно, понятие «государственная должность» получило законодательное закрепление в п. 1 ст. 1 федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Но сле­дует признать, что оно не совсем удачное. Поэтому в научной ли­тературе мы находим более полное толкование этого понятия, фиксирующее не только то, что это должности в органах государ­ственных власти с денежным содержанием из средств государст­венного бюджета, но и то, что это государственное установление, определяющее статус и содержание должности. Должность обеспе­чивает единство прав, обязанностей, гарантий и ответственности работника, его социальное и правовое положение, границы компе­тенции. С учетом, конечно, определенных ограничений, которые предполагает государственная, в нашем случае, дипломатическая служба.

Государственная должность дипломатической службы представля­ет собой юридически и организационно оформленную структурную единицу системы разделения труда в МИДе, определяющую статус, место и функции дипломатического работника, границы и содержание его деятельности по исполнению и профессиональному обеспечению исполнения полномочий внешнеполитического ведомства Российской Федерации. В определенном смысле это «часть власти», которую государство делегирует служащему, занятому в системе дипломати­ческой службы и содержит за счет государственного бюджета. В должности аккумулируются властные и профессиональные воз­можности должностного лица, определяются границы и конкрет­ное содержание его полномочий, реальные возможности и объем участия в реализации компетенции МИД. От этих возможностей и объемов в конечном итоге зависит эффективность российской дипломатии в целом.

Должности Министра иностранных дел Российской Федера­ции, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федера­ции (в иностранном государстве), Постоянного представителя (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) от­носятся к государственным должностям категории «А». Это поли­тические должности, их исполнение собственно государственной службой не является.

Государственные должности дипломатической службы отнесе­ны к государственным должностям федеральной государственной службы категорий «Б» и «В». Для этих должностей установлен свой порядок замещения, определена своя система классификации и квалификационно-должностных требований, свой порядок де­нежного содержания. Они определяют социальный, правовой, властно-административный и политический статус дипломатичес­кого работника, содержание, пределы и возможности его влияния на дипломатический процесс и международные отношения, при­надлежность к той или иной группе работников аппарата внешне­политического ведомства.

Государственная должность дипломатической службы создается государством. Причем на постоянной основе и в целях решения конкретного круга государственно-дипломатических задач, т. е. со­здается не под человека, а под функцию государственного дипло­матического аппарата. Поэтому учреждение, реорганизация, уп­разднение государственных должностей дипломатической службы регулируются федеральным законодательством, соответствующими федеральными нормативно-правовыми актами. Президент страны определяет политический, правовой, и финансовый статус госу­дарственной должности, Министерство иностранных дел устанав­ливает объем полномочий по должности, ее место в структуре ап­парата, формы и методы реализации полномочий по данной долж­ности.

С момента назначения на должность человек становится мате­риальным носителем государственно-властных полномочий, офи­циально получает реальные права по реализации соответствующих государственных функций.

В соответствии со ст. 6 федерального закона «Об основах го­сударственной службы Российской Федерации» и Перечнем госу­дарственных должностей федеральных государственных служащих должности дипломатической службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государст­венные должности государственной службы. Должностная струк­тура, таким образом, становится своего рода несущей конструк­цией живого организма дипломатической службы. Должностная структура формирует и удерживает в определенных границах служебно-личностные отношения внутри аппарата и вне его. Служа­щие же, которые занимают эти должности, придают процессу прохождения дипломатической службы свой особый смысл, пре­вращают его в гибкий, постоянно развивающийся механизм.

Высшая должность

дипломатической службы

(5-я группа государственных должностей

дипломатической службы)

Эти должности учреждаются только в Министерстве иностран­ных дел, дипломатических представительствах и консульских уч­реждениях Российской Федерации. Их занимают первый замести­тель министра, заместитель министра, посол по особым поруче­ниям, директор департамента. Это должности руководящей, ус­ловно говоря, директивно-управленческой инстанции.

Главная должность

дипломатической службы

(4-я группа государственных должностей

дипломатической службы)

В Министерстве иностранных дел, дипломатических предста­вительствах и консульских учреждениях это: начальник управле­ния, первый заместитель Постоянного представителя Россий­ской Федерации при ООН; заместитель директора департамен­та, руководитель миссии Российской Федерации, поверенный в делах Российской Федерации, советник-посланник, Генераль­ный консул Российской Федерации, заместитель Постоянного представителя Российской Федерации при международной орга­низации;

В представительствах Российской Федерации и представитель­ствах МИД за рубежом это: торговый представитель Российской Федерации и Уполномоченный Российской Федерации;

В территориальных органах МИД это: Представитель Минис­терства иностранных дел;

С точки зрения науки управления — это должности координа­ционно-контрольной инстанции.

Ведущая должность

дипломатической службы

(3-я группа государственных должностей

дипломатической службы)

В Министерстве иностранных дел, дипломатических предста­вительствах и консульских учреждениях это: заместитель началь­ника управления, главный советник, консул Российской Федера­ции, начальник отдела, начальник отдела департамента (управле­ния), заместитель начальника отдела, заместитель начальника от­дела департамента (управления), старший советник, консультант, советник, консул-советник, первый секретарь, консул, торговый советник.

В органах Министерстве иностранных дел это: первый секре­тарь;

В представительствах Российской Федерации и представитель­ствах МИДа за рубежом это: руководитель представительства фе­дерального органа власти, заместителя торгового представителя Российской Федерации, заместитель руководителя, начальник от­деления, начальник отдела, старший эксперт представительства федерального органа исполнительной власти за рубежом.

В территориальных органах МИДа это: заместитель Представи­теля Министерства иностранных дел РФ, советник, первый секре­тарь;

Это должности решающей инстанции, их реализация обеспе­чивает стабильность и прочность системы дипломатической службы.

Старшая должность

дипломатической службы

(2-я группа государственных должностей

дипломатической службы)

В Министерстве иностранных дел, дипломатических предста­вительствах и консульских учреждениях это: второй секретарь, главный специалист, вице-консул, консульский агент, третий сек­ретарь, ведущий специалист, атташе, специалист I категории, стар­ший референт, специалист II категории, референт, специалист;

В органах Министерства иностранных дел это: второй секре­тарь, третий секретарь, атташе;

В представительствах Российской Федерации и представитель­ствах МИДа за рубежом это: эксперт, главный специалист, веду­щий специалист.

В территориальных органах МИДа это: второй секретарь, тре­тий секретарь, атташе;

Это должности консультативно-распорядительной инстанции, обеспечивают решение оперативных вопросов дипломатической и консульской службы.

Младшая должность

дипломатической службы

(1-я группа государственных должностей

дипломатической службы)

В Министерстве иностранных дел, дипломатических предста­вительствах и консульских учреждениях это: дипломатический ку­рьер I категории, дипломатический курьер II категории, ведущий инспектор-делопроизводитель, дипломатический курьер III катего­рии, старший инспектор-делопроизводитель, дипломатический ку­рьер IV категории, инспектор-делопроизводитель;

В органах Министерстве иностранных дел это: старший рефе­рент, референт;

В представительствах Российской Федерации и представитель­ствах МИДа за рубежом это: старший референт, старший инокорреспондент, специалист I категории, референт, инокорреспондент, специалист II категории, специалист;

В территориальных органах МИДа это: старший референт, ре­ферент.

Работники, замещающие младшие должности не совершают юридически значимых действий, действуют в порядке исполнения конкретных поручений руководителей.

Распределение работников системы МИД по указанным кате­гориям и группам государственных должностей по состоянию на 1 января 2002 г. можно представить следующей таблицей:

Номер группы должностей	Группа должностей	Всего должностей	%
	Всего работников, замещающих государственные должности дипломатической службы	3027	100
	Всего занятых должностей категории «Б»	—	—
	Всего занятых должностей категории «В»	3026	99,9
Пятая	Высшие	72	2,4
Четвертая	Главные	154	5,1
Третья	Ведущие	1009	33,3
Вторая	Старшие	1694	56,0
Первая	Младшие	98	3,2

Как видим, в высшем управленческом звене, определяющем основные направления деятельности внешнеполитического ведом­ства и характер прохождения дипломатической службы, занято чуть больше 70 человек (менее 3% всего кадрового состава дипломатической службы) работников. Подавляющее же большинство — это служащие, занимающие ведущие и старшие должности (89%). На ведущих должностях работает каждый третий ответственный работник ведомства — заместители начальников управлений, глав­ные советники, консулы, начальники отделов, консультанты, спе­циалисты-эксперты. На старших должностях еще больше — более половины дипломатических работников. Это главные и ведущие специалисты, вторые и третье секретари посольств, атташе, т. е. те, кто несет главную нагрузку по решению текущих задач диплома­тической службы. На младших должностях занято лишь 3,2% дип­ломатических работников. Именно на этих должностях наиболь­шее количество молодых работников в возрасте до 30 лет.

Сложившаяся иерархия должностей определяет логику внут­реннего должностного продвижения дипломатического служащего, создает благоприятные условия для реализации карьерного потен­циала практически каждого специалиста. При такой системе об­легчаются подбор персонала и расстановка людей, их оценка и профессиональная подготовка. Упрощается определение норм чис­ленности персонала и границ ответственности, планирование работ и распределение обязанностей, ускоряется прохождение ин­формации, повышается четкость контроля исполнения.

Перечисленные выше категории и группы должностей в своей органической совокупности придают дипломатической службе ор­ганизационную определенность, определяют последовательность должностного продвижения служащего. При такой системе стано­вится понятным сложившийся порядок набора персонала, расста­новки кадров дипломатической службы, оценки качества их про­фессиональной деятельности. Понятно и то, что наиболее прием­лемой схемой замещения государственных должностей дипломати­ческой службы является: в нижнем звене — молодые специалисты с высшим, неполным высшим и средним специальным образова­нием; в среднем — выдвиженцы из среды дипломатической служ­бы, работников, занимающих младшие и старшие должности, а также нанятые извне на основе конкурсных испытаний; в выс­шем — руководящие работника, замещающие главные и высшие должности, воспитанники резерва.

Государственные должности дипломатической службы подраз­деляются не только по группам, но и категориям в зависимости от их специализации. В системе МИДа употребляются словосочета­ния оперативно-дипломатический состав (ОДС) и административно-технический персонал (АТП). Изначально эти понятия базирова­лись на положениях Венской конвенции о дипломатических сно­шениях 1961 г., предусматривающей три категории персонала дип­ломатических представительств (дипломатический, администра­тивно-технический и обслуживающий), которые различались по объему предоставляемых иммунитетов. Поскольку до принятия Конвенции СССР, в отличие от ряда других стран, предоставлял иммунитета обслуживающему персоналу, выделение таких сотруд­ников в отдельную категорию было признано нецелесообразным и не закрепилось ни в практике деятельности загранучреждений, ни во внутриминистерской кадровой работе[118].

В настоящее время к оперативно-дипломатическому составу в МИД России относят всех сотрудников, выполняющих диплома­тические функции, т. е. тех, кто занимает должности от старшего референта до министра, от старшего референта до руководителя загранучреждения. Все остальные сотрудники относятся к админи­стративно-техническому персоналу. В соответствии с таким долж­ностным делением работникам загранучреждений выдаются пас­порта: сотрудникам ОДС — как правило, дипломатические, со­трудникам АТП — служебные. Исключение составляют впервые выезжающие на загранработу недавние выпускники вузов — опе­ративно-дипломатические сотрудники младшего звена (старшие референты), которым, несмотря на выполнение обязанностей дип­ломата, выдаются служебные паспорта[119].

Государственные служащие дипломатической службы подраз­деляются не только по группам должностей, но и в зависимости от их специализации, их служебной деятельности. Каждая категория дипломатических служащих в соответствии с ее специализацией предусматривает наличие соответствующего образования, знания иностранных языков, правовой и политологической подготовки, соответствующего практического опыта. Здесь действует принцип единства дипломатической должности и личностно-квалификационной характеристики претендента на нее. Чем больше объем и уровень полномочий по должности, тем более квалифицированным, опытным и нравственно зрелым должен быть служащий ее занимаю­щий. Для государственного служащего дипломатической службы, особенно высшего уровня, непременными должны быть стратеги­ческое видение и комплексное восприятие происходящего, спо­собность к комплексному анализу и научной оценке процессов и явлений, высокая правовая культура.

В соответствии с федеральным законом «Об основах государст­венной службы Российской Федерации» к гражданам Российской Федерации, достигшим 18 лет и претендующим на замещение госу­дарственных должностей дипломатической службы, предъявляется комплекс специфических требований: к их образовательным, обще­культурным, профессиональным и личным качествам. В общем виде это сформулировано как квалификационные требования к государст­венным служащим, замещающим государственные должности дип­ломатической службы. В целом они сводятся к следующему:

— знанию Конституции Российской Федерации и федерально­го законодательства применительно к группе и специализации должности, характеру исполняемых должностных обязанностей;

— наличию соответствующей специальности и специализации, знаний в области международного права, принципов, приоритетов и особенностей внешней политики России, страноведения, исто­рии и современного состояния международных отношений, а также знаний и практических навыков в области дипломатии и дипломатической службы, в других областях, представляющих практический интерес для соответствующего подразделения цент­рального аппарата, представительства в субъекте Российской Фе­дерации или загранструктуре;

— уровню владения русским языком, а также иностранным языком (иностранными языками) применительно к требованиям должности, региона или страны предполагаемого назначения (ра­бочим языком международной организации) или другим иностран­ным языком, позволяющим полноценно работать в соответствую­щем загранучреждений, не ниже оперативного уровня по сертифи­кату ВКИЯ;

— стажу федеральной государственной (в том числе диплома­тической) службы и опыту работы по специальности: высшая госу­дарственная должность — стаж государственной службы на глав­ных государственных должностях не менее двух лет или стаж ра­боты по специальности не менее пяти лет; главная государственная должность — стаж государственной службы на ведущих государст­венных должностях не менее двух лет или стаж работы по специ­альности не менее трех лет; ведущая государственная должность — стаж государственной службы на старших государственных долж­ностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; старшая государственная должность — стаж рабо­ты по специальности не менее трех лет; младшая государственная должность — без предъявления требований к стажу.

Определенные требования предъявляются и к состоянию здо­ровья: главное — претендент на должность не должен иметь меди­цинских противопоказаний для занятия данной должности или выезда в данную страну.

Перечень указанных и иных квалификационных требований устанавливается федеральным законодательством, а также соответ­ствующими ведомственными нормативными актами. В каждом конкретном случае они уточняются и детализируются. Поэтому в МИДе разрабатываются соответствующие перечни квалификаци­онных требований по группам государственных должностей, ут­вержден профиль профессионального образования с конкретиза­цией квалификационных требований, учитывающих специфику служебной деятельности по департаментам, отделам и конкретным должностям. Наличие таких перечней упорядочивает работу с пер­соналом, является хорошим ориентиром в деле подбора специа­листов в соответствии с требованиями по каждой должности.

Процесс отбора и назначения на должность — важнейшая со­ставляющая прохождения дипломатической службы. Это комплекс мероприятий, обеспечивающих укомплектованность дипломатической службы специалистами, которые по своим профессиональным и социально-личностным качествам соответствуют целям, задачам и осо­бенностям конкретного подразделения или учреждения системы МИДа Российской Федерации.

Реализация этих мероприятий — довольно сложный процесс. Здесь пока немало слабостей и недостатков. Связаны они с неот­работанностью правового поля, регулирующего кадровые процес­сы в системе государственной службы в целом, сильным влиянием личных предпочтений руководителей, субъективизмом в оценке кадров и отсутствием справедливого материального поощрения ка­чественного труда. Именно с такого рода явлениями большинство аналитиков-экспертов связывают слабости кадровой работы в сис­теме дипломатической службы.

Тем не менее, в практику уже прочно вошло то, что замещение многих должностей центрального аппарата и подавляющего боль­шинства должностей в загранучреждениях производится на кон­курсной основе. Хотя в отдельных случаях по решению руководст­ва министерства сотрудник может быть представлен к должности или направлен в загранкомандировку вне конкурса.

В соответствии со ст. 21 (п. 7) и ст. 22 (п. 4) федерального за­кона «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» назначение впервые или вновь поступающих на государст­венную службу (в том числе и в системе МИДа) осуществляется:

— на государственные должности государственной службы ка­тегории «Б» — по представлению соответствующих лиц, занимаю­щих должности категории «А». Порядок подбора кандидатур опре­деляется Министерством иностранных дел в соответствии с дейст­вующими нормативными правовыми актами Российской Федера­ции;

— на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» — Министром иностранных дел. Поря­док подбора кандидатур определяется соответствующими норма­тивными правовыми актами. Отбор кандидатов из числа выпуск­ников вузов на замещение вакантных дипломатических должнос­тей в МИД России осуществляет конкурсная комиссия во главе с заместителем Министра. Конкурс регламентируется Положением о порядке приема в МИД России выпускников вузов, впервые по­ступающих на государственную службу[120];

— на государственные должности государственной службы 2-й группы должностей категории «В» соответствующим долж­ностным лицом на основе конкурса документов;

б) на государственные должности государственной службы 3, 4 и 5-й групп должностей категории «В» — по результатам конкур­са-испытания.

Для гражданина, впервые принятого на государственную долж­ность государственной службы, в случае перевода на должность иной группы или специализации, устанавливается испытательный срок от трех до шести месяцев в порядке, предусмотренном зако­нодательством Российской Федерации о государственной службе. В срок испытания не засчитывается период временной нетрудо­способности и другие периоды, когда служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

При неудовлетворительном результате испытания служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую го­сударственную должность государственной службы, а при отказе от перевода — уволен. Если срок испытания истек, а государствен­ный служащий дипломатической службы продолжает дипломати­ческую службу, он считается выдержавшим испытание и после­дующее увольнение допускается только по основаниям, предус­мотренным федеральным законом.

Отбор кандидатов на замещение дипломатических должностей в загранучреждениях МИД проводится прежде всего из числа со­трудников центрального аппарата и загранструктур, подведомст­венных Министерству учреждений, слушателей Дипломатической академии, выпускников МГИМО(У) и некоторых других ВУЗов страны. К рассмотрению допускаются специалисты, рекомендо­ванные структурными подразделениями центрального аппарата МИДа, загранучреждениями, представительствами и миссиями за рубежом, подведомственными учреждениями и Дипломатической академией, а также выдвинувшие свои кандидатуры по собствен­ной инициативе в форме заявления, направляемого в Департамент кадров.

Для проведения отбора кандидатов создаются комиссии во главе с заместителем Министра, курирующими соответствующие структуры и загранучреждения. Предложения о персональном со­ставе комиссий вносятся заместителем Министра, курирующим кадровые процессы. Состав комиссий утверждается Министром или по его поручению одним из его первых заместителей. В состав комиссий включаются руководители (заместители руководителей) курирующих загранучреждения подразделений центрального аппа­рата и Департамента кадров. На заседания комиссий приглашают­ся руководители представляющих кандидатов подразделений и профсоюзного комитета.

Лица, успешно прошедшие все этапы конкурсного отбора, включаются в планы профессионального обучения, замен и пере­мещений дипломатических кадров, утверждаемые заместителем Министра иностранных дел, курирующим кадровые вопросы. Должности, остающиеся вакантными после отбора кандидатов, за­мещаются в рабочем порядке по согласованию между Департамен­том кадров, соответствующими подразделениями центрального ап­парата и загранучреждениями.

Как показывает многолетний опыт, конкурс является одной из самых демократических и социально справедливых форм отбора кадров и способов получения должности в государственном аппа­рате. Это единственно возможный механизм отбора на службу без внешнего влияния на принятие кадровых решений, обеспечения права равного доступа к федеральной государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой человека. Конкурсный отбор обеспечивает демократический ха­рактер принятия кадровых решений, увеличивает приток в систему МИДа профессионалов и дальнейшее повышение престижа дип­ломатической службы, гарантирует высокую объективность оценки профессиональной пригодности к работе аппарате внешнеполити­ческого ведомства.

Свои особенности имеет отбор на дипломатическую службу из числа выпускников ВУЗов. Отбор организуется в соответствии с «Положением о порядке приема в МИД России выпускников выс­ших учебных заведений, впервые поступающих на государствен­ную службу», утвержденным приказом по МИДу от 01.01.01 г. № 000.

Конкурс проводится на основании ежегодно издаваемых рас­поряжений по МИД России, определяющих сроки проведения конкурса и состав конкурсной комиссии. Информация о конкурсе публикуется в «Дипломатическом вестнике», а также размещается на стендах в МИДе, МГИМО(У), Дипломатической академии, МГУ, Институте стран Азии и Африки и других учебных заведе­ний. В нем в обязательном порядке отмечается, что конкурс объ­является на «замещение вакантных младших дипломатических должностей федеральной государственной службы выпускниками высших учебных заведений текущего года», подчеркивается, что конкурс проводится только для лиц, окончивших «аккредитован­ные в установленном порядке высшие учебные заведения». Для участия в конкурсе допускаются «граждане России», владеющие «не менее чем двумя иностранными языками и обладающие спе­циальными знаниями в области международных отношений, меж­дународного права, региональных проблем».

Через участие в конкурсе производится замещение вакантных дипломатических должностей референтов, старших референтов, атташе, третьих секретарей. Соискатели должностей должны иметь высшее профессиональное образование по программе «специа­лист» или «магистр». В отдельных случаях к конкурсу допускаются «бакалавры», владеющие редкими иностранными языками. Пре­имущественным правом поступления на службу пользуются вы­пускники, имеющие диплом с отличием, а также те, кто проходил ознакомительную или преддипломную практику в МИДе, а также имеющие практические навыки работы на ПЭВМ и в компьютер­ных сетях.

Все претенденты должны владеть как минимум двумя ино­странными языками, (уровень владения которыми подтвержден государственным экзаменом по программе лингвистических вузов); обладать высоким уровнем знаний в сфере международных отношений или других областях, необходимых для выполнения дипломатических функций. У них не должно быть заболеваний, препятствующих исполнению будущих служебных обязанностей.

Требования, как видим, довольно серьезные, но это не снижает интерес к такого рода профессиональным испытаниям. Количест­во участвующих в конкурсе постоянно растет. В 2001 г. конкурс на замещение вакантных должностей успешно выдержало 130 вы­пускников 13 высших учебных заведений страны, в т. ч. МГИМО(У), Дипакадемии, МГУ им. , Москов­ского государственного лингвистического университета[121].

Конкурс проводится в три этапа:

I этап — предварительный отбор Департаментом кадров канди­датов в соответствии с предъявляемыми требованиями (апрель — май);

II этап — собеседование с ними в подразделениях министерст­ва, где предполагается трудоустройство и согласование отобранных кандидатур с соответствующими подразделениями центрального аппарата (апрель—июнь);

III этап — рассмотрение кандидатов на конкурсной комиссии (июнь—июль, август—сентябрь) и окончательное решение вопро­сов о приеме выпускников Вузов на работу в МИД России. Оцен­ка участников конкурса производится на основании а) документов об образовании, б) рекомендаций вузов, в) отзывов по итогам практики в МИД или других государственных учреждениях и ор­ганизациях, г) результатов собеседований с руководителями струк­турных подразделений МИД России и тестирования в Дипакаде­мии, д) аттестации по иностранным языкам, е) заключения меди­цинской комиссии. Полученные данные заносятся в конкурсный лист. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах кон­курса лично. Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на государственную должность дипломатической службы или для отказа в таком назначении.

Принятые на работу распределяются, как правило, по подраз­делениям центрального аппарата и загранучреждениям в зависи­мости от того, по какой специальности и какой факультет они за­кончили, какие иностранные языки изучали. Личные интересы к тому или иному роду дипломатической деятельности также учиты­ваются.

С первых дней своей практической деятельности они занима­ются современными международными проблемами. Молодой спе­циалист сразу оказывается в гуще основных международных собы­тий, быстро накапливает производственный опыт, со временем у него появляются большие возможности для роста и продвижения по службе.

Более «трудное» начало служебной карьеры у тех специалис­тов, которые распределяются в подразделения, занимающиеся ру­тинной организационно-технической работой, в отделы, которые курируют малые страны или в посольства и генконсульства стран, не находящиеся в центре мировой политики. Возможность быстро набрать нужный служебный опыт, проявить себя в большом деле в таких коллективах несколько труднее, продвижение по службе идет медленно. Не случайно многие молодые сотрудники выска­зывают предложения о создании более благоприятных условий для ротации молодых кадров, создании равных условий для успешной служебно-должностной и профессиональной карьеры каждым слу­жащим.

Первичное назначение гражданина на государственную долж­ность дипломатической службы в аппарат МИДа Российской Фе­дерации либо направление его для замещения такой должности в загранучреждение Российской Федерации производится одновре­менно с заключением контракта и оформляется приказом по Ми­нистерству иностранных дел[122]. Каких бы то ни было ограничений или преимуществ при поступлении на дипломатическую службу в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, иму­щественного или должностного положения, места жительства, от­ношения к религии, принадлежности к зарегистрированным в ус­тановленном порядке общественно-политическим объединениям не допускается.

Принцип социального равенства — непременное условие демо­кратически построенной системы прохождения государственной службы, обеспечения широкой социальной базы отбора на службу из максимально возможного числа претендентов. Главные приори­теты — гражданство Российской Федерации, соответствующее об­разование и профессионализм, гражданская и политическая зре­лость, аналитические и организаторские способности, знание ино­странных языков, нравственное и физическое здоровье.

Но наряду с введением разрешительных норм и социально-правовых гарантий, законодательство оговаривает ситуации, при которых гражданин России не может быть принят на дипломати­ческую службу и находиться на ней. Сводятся они к следующему:

— признание его недееспособным или ограниченно дееспособ­ным решением суда, вступившим в законную силу;

— в случае лишения его права занимать государственные долж­ности государственной службы в течение определенного срока ре­шением суда, вступившим в законную силу;

— наличие подтвержденного заключением медицинского уч­реждения заболевания, препятствующего исполнению им долж­ностных обязанностей[123];

— отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну;

— близкое родство с государственным служащим дипломати­ческой службы, если исполнение должностных обязанностей одного из них связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью другому;

— наличие гражданства иностранного государства, за исключе­нием случаев, если доступ к службе урегулирован на взаимной ос­нове межгосударственными соглашениями.

Сведения, представленные при поступлении гражданина на дипломатическую службу, подлежат проверке в установленном фе­деральным законом порядке. В случае установления обстоятельств, препятствующих поступлению на дипломатическую службу, ука­занный гражданин информируется в письменной форме о причи­нах отказа в принятии его на службу.

Трудовой договор предусматривает следующие основные обяза­тельства сторон.

Государство :

— обеспечивать защиту прав работника и членов его семьи в период их пребывания за границей на иммунитеты и привилегии, предусмотренные Венской Конвенцией о дипломатических сноше­ниях 1961 г.;

— выплачивать работнику денежное содержание в виде долж­ностного оклада в иностранной валюте, а также надбавки и иные выплаты, предусмотренные действующей системой оплаты труда;

— оплачивать стоимость проезда работника и членов его семьи при следовании к месту работы и возврате в Россию;

— предоставлять ежегодные оплачиваемые отпуска;

— создавать необходимые условия для переподготовки (пере­квалификации) и повышения квалификации с сохранением де­нежного содержания на период обучения;

— обеспечивать обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с испол­нением им должностных обязанностей.

Оговариваются также социально-бытовые и материально-тех­нические условия работы, порядок предоставления транспортных услуг и жилья, объемы медицинского и санаторно-курортного об­служивания, пенсионного обеспечения за выслугу лет и пенсион­ное обеспечение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей и др.

Все это вместе составляет гарантии для государственного слу­жащего дипломатической службы.

Со своей стороны государственный служащий обязуется:

— обеспечивать выполнение Конституции Российской Федера­ции и федеральных законов в интересах Российской Федерации, укрепления ее конституционного строя;

— соблюдать служебную, производственную и исполнитель­скую дисциплину, правила внутреннего трудового распорядка, за­коны страны пребывания, общепринятые нормы поведения и мо­рали;

— добросовестно и квалифицированно выполнять возложен­ные на него обязанности и должностные функции;

— исполнять приказы, распоряжения и указания в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должност­ных полномочий, за исключением незаконных;

— обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интере­сов граждан; своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного само­управления, принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами;

— поддерживать уровень квалификации, достаточный для каче­ственного исполнения должностных обязанностей;

— хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие в процессе прохождения дипломатической службы сведения, затрагивающие частную жизнь или безопасность государства.

Но реализовать должностные обязанности можно только при условии наделения служащего соответствующими правами. Права — это система общеобязательных норм, определяющих соци­ально-правовой статус и правовую регламентацию возможностей го­сударственного служащего в пределах его должностных полномочий. Рамочно права определяются соответствующими нормами Феде­рального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», Трудового кодекса, коллективного договора, правил внутреннего трудового распорядка, положений о структурных под­разделениях, иных нормативных документов. Права подразделить на общегражданские, функциональные и статусные.

Законодательством подробно оговариваются не только условия прохождения, но и завершения служебных отношений. Прекраще­ние службы может состояться по собственной инициативе, по инициативе администрации или по объективным обстоятельствам.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Рос­сийской Федерации о государственной службе и Трудовым кодек­сом, увольнение (отставка) государственного служащего с дипло­матической службы может быть осуществлено по инициативе Ми­нистерства иностранных дел в случаях:

а) утраты гражданства Российской Федерации;

б) достижения предельного возраста, установленного для заме­щения должности государственного служащего дипломатической службы;

в) однократного нарушения дисциплинарных и режимных тре­бований, определяемых действующими инструкциями и правила­ми, с которыми работник был предварительно ознакомлен;

г) в связи с ликвидацией, реорганизацией, сокращением шта­тов государственного органа и его структур;

д) предоставление заведомо ложных сведений о доходах и иму­ществе.

е) несоблюдения работником законов и обычаев государства пребывания, а также общепринятых норм поведения и морали.

Прекращение работы в загранучреждении может производиться в связи с истечением срока, установленного при переводе работ­ника или заключении с ним срочного трудового договора, а также по другим основаниям, предусмотренным действующим законода­тельством. При досрочном прекращении трудовых отношений, связанном с совершением работником виновных действий, он обязан возвратить полностью денежные суммы, полученные им в связи с переездом к месту работы[124].

Увольнение сотрудника дипломатической службы производит­ся соответствующим должностным лицом, наделенным правом на­значения на государственную должность дипломатической службы.

Выход в отставку с дипломатической службы осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством. Пре­дельный возраст для нахождения на государственной должности дипломатической службы — 60 лет. Продление нахождения на дипломатической службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие дипломатические должности и достиг­ших предельного возраста, допускается решением Министра ино­странных дел Российской Федерации. Однократное продление срока нахождения на дипломатической службе допускается не более чем на год. Продление нахождения на дипломатической службе государственного служащего дипломатической службы, до­стигшего 65 лет (мужчины) и 60 лет (женщины), не допускается.

После достижения указанного возраста он может продолжать работу в системе Министерства иностранных дел Российской Фе­дерации по должности, не относящейся к должностям государст­венной службы, на условиях срочного трудового договора. При этом договор заключается сроком до трех месяцев (с возможным продлением) при условии ходатайства руководителя подразделения и наличия в нем вакантных должностей. Окончательное решение принимается руководителем Департамента кадров МИД России.

Есть некоторые особенности увольнения с дипломатической службы в связи с ликвидацией, реорганизацией, сокращением штатов государственного органа. В нашем случае это касается центрального аппарата МИДа и его структур, посольств, кон­сульств, диппредставительств и миссий за рубежом, представи­тельств Министерства на территории Российской Федерации. В этом случае служащий (с его согласия) может быть включен в кад­ровый резерв МИД и направлен на переобучение на срок от трех до шести месяцев. На период обучения за ним сохраняются оплата труда по ранее занимаемой дипломатической должности, общий трудовой стаж и гарантии по трудоустройству на конкурсной осно­ве. Расходы на его переобучение несет государство. Но при всем этом надо знать, что «направление на повышение квалификации или переподготовку не является обязательством по трудоустройст­ву на государственную службу»[125].

4. Ротация дипломатических служащих

В настоящее время в Министерстве иностранных дел Россий­ской Федерации разработана целостная и достаточно гибкая систе­ма прохождения дипломатической службы на основе ротации со­трудников. Осуществляется ротация в рамках концепции непре­рывного, по сути пожизненного прохождения дипломатической службы. Принципы и порядок ротации устанавливаются такими нормативными актами МИД России, как «Положение о ротации дипломатических кадров», утвержденное приказом по МИД Рос­сии от 6 июля 1994 г. № 000. Из него вытекает, что все долж­ностные перемещения сотрудников дипломатической службы осу­ществляются а) в соответствии со служебной необходимостью; б) с учетом квалификации и профессиональной подготовки и специа­лизации кадров; в) установленных процессуальных норм и прин­ципов ротации.

Ротация дипломатических кадров — установленные правила и по­рядок должностного перемещения дипломатических сотрудников с учетом их способностей, профессиональных знаний, языковой подго­товки, опыта дипломатической службы. Осуществляется в интересах эффективного использования профессионального потенциала ра­ботников, создания благоприятных условий для их служебного и профессионального роста, обеспечения равных возможностей для дипломатической карьеры в системе МИД.

Ротация — важнейшая составляющая прохождения дипломати­ческой службы, цель которой — максимально эффективное ис­пользование имеющегося интеллектуально-кадрового потенциала дипломатической службы. Задачи — планомерное обеспечение всех подразделений центрального аппарата, загранучреждений и диппредставительств на территории России подготовленными кад­рами соответствующего профессионального уровня, создание бла­гоприятных условий для служебного и профессионального роста работников, их закрепления в системе Министерства иностранных дел. В конечном итоге ротация осуществляется в интересах наибо­лее эффективного использования потенциала работников и для со­здания оптимальных условий для их профессионально-должност­ного роста.

Ротация предполагает также борьбу и с так называемым «локалитисом» — явлением, связанным с длительным пребыванием че­ловека на дипломатической работе в одной стране. С одной сторо­ны, чем дольше работает дипломат в одном направлении или в одном регионе, тем выше его профессионализм, частая же сменя­емость снижает этот профессионализм. С другой же стороны, дол­госрочное пребывание в стране вызывает эффект пристрастия к этой стране, порождает особую «любовь» к культуре, менталитету, обычаям и традициям ее народа. Это естественно и объективно, чаще всего помимо воли дипломата снижает «порог его чувстви­тельности» к проблемам страны пребывания, снижает качество ис­полнения служебных обязанностей. Не учитывать этот фактор нельзя.

Ротация распространяется на дипломатический состав функци­ональных и территориальных подразделений центрального аппара­та министерства, представительств министерства в субъектах Рос­сийской Федерации, его загранучреждений, а также касается вы­пускников МГИМО(У), слушателей, аспирантов, докторантов и преподавателей Дипломатической академии и МГИМО(У). В слу­чае необходимости в планы ротации могут включаться специалис­ты других министерств и ведомств, воспитанники других вузов.

В основе ротационных технологий — установленные МИДом сроки, порядок и условия чередования работы дипломатических сотрудников в центральном аппарате и загранучреждениях. Рота­ция предусматривает замену и перемещение кадров при их сбалан­сированном притоке и оттоке в рамках постоянно действующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации дипломатических работников.

Планомерность ротации устанавливает следующие сроки пре­бывания на дипломатических должностях:

а) в подразделениях (функциональных и территориальных) центрального аппарата в период между загранкомандировками — не менее 3 лет;

б) в загранучреждениях — 3 года (с возможным продлением не более, чем на один год по заблаговременному решению в центре). Этот срок в отдельных случаях по решению Министра иностран­ных дел может быть продлен, но делается это только с согласия сотрудника.

Установленный порядок пребывания на службе в загранучреж­дениях не распространяется на лиц, направляемых на работу в ка­честве руководителей загранучреждений.

Сроки пребывания в загранкомандировках руководителей за­гранучреждений рассматриваются Коллегией МИД в каждом кон­кретном случае. Как показывает опыт, в период работы в загранучреждении дипломатический сотрудник может быть повышен в должности не более одного раза (за исключением случаев, когда срок его пребывания за границей продлен по служебной необхо­димости). Как правило, младшие оперативно-дипломатические ра­ботники (атташе, референты) за период работы в одном учрежде­нии за рубежом повышаются в должности не выше третьего секре­таря.

В отдельных случаях по решению руководства министерства (особенно при острой служебной необходимости) сотрудник может быть направлен в загранкомандировку вне конкурса и без со­блюдения срока работы в центральной аппарате. Прежде всего это касается сотрудников, направляемых в страны с особо сложными военно-политическими и климатическими условиями. В целом же, специалисты, принимаемые на дипломатическую службу, до выез­да в длительную командировку должны не менее года отработать в подразделениях центрального аппарата.

В рамках ротации осуществляется также целевая профессио­нальная переподготовка работников на базе Дипломатической Академии. При этом учеба в Дипакадемии приравнивается к про­хождению службы в центральном аппарате.

В случае отказа государственного служащего дипломатической службы от процедуры ротации без уважительной на то причины Министр иностранных дел вправе наложить на него дисциплинар­ное взыскание и даже уволить с замещаемой государственной должности дипломатической службы. Перечень причин, признава­емых уважительными для отказа от выезда на работу в загранучреждения, устанавливается Министром иностранных дел.

Прекращение работы в загранучреждении может производиться в связи с истечением срока, установленного при переводе работ­ника или заключении с ним срочного трудового договора, а также по другим основаниям, предусмотренным действующим россий­ским законодательством.

Работа за границей может быть прекращена также в случаях[126]:

а) возникновения чрезвычайной ситуации в государстве пребы­вания;

б) объявления работника персоной «нон фата» либо получения уведомления от компетентных местных властей о его неприемле­мости в государстве пребывания;

в) уменьшения установленной государством пребывания квоты работников загранучреждения Российской Федерации;

г) невыполнения работником принятых на себя при заключе­нии трудового договора о работе в загранучреждении обязательств по соблюдению членами его семьи законов и обычаев государства пребывания, общепринятых норм поведения и морали;

д) однократного грубого нарушения дисциплинарных и ре­жимных требований, определяемых действующими инструкция­ми и правилами, с которыми работник был предварительно оз­накомлен.

По истечении установленного срока работы в загранучрежде­нии федеральный орган исполнительной власти, направивший своего штатного работника за границу, предоставляет ему прежнюю или равноценную работу (должность), а при ее отсутствии с согласия работника — другую работу (должность)[127].

Ротация осуществляется в плановом порядке. Здесь действует давно установившийся порядок: ежегодно в июне Департамент кадров составляет перечень должностей, подлежащих замещению в следующем году. Перечень рассылается руководителям подразде­лений, доводится до сведения сотрудников центрального аппарата Министерства и всех структур в России и за рубежом.

Плановость ротации реализуется посредством:

-  определения перспективной потребности в кадрах различной специализации;

-  периодического уточнения штатных расписаний подразделе­ний центрального аппарата и загранучреждении Министерства в соответствии с их текущими и перспективными потребностями в кадровом составе в рамках общей штатной численности;

-  выводов из итогов проведения квалификационных экзаме­нов, служебной аттестации, рангирования дипломатических со­трудников и конкурсных предложений;

-  реализации планов подготовки и профессиональной пере­подготовки и повышения квалификации кадров;

-  наличия резерва должностей для оперативной расстановки кадров при внеплановых назначениях;

-  наличия резерва кандидатов на руководящие должности в центральном аппарате, загранучреждениях и представительствах за рубежом и на территории Российской Федерации.

Осуществляется ротация на основе следующих основных тре­бований-принципов: комплексности и системности ротационных мероприятий; законности; строгого соблюдения нормативных сро­ков ротации; демократизма и открытости; профессионализма. Со­блюдение перечисленных принципов обеспечивает рациональ­ность расстановки кадров в зависимости от их политологической, правовой, языковой и страноведческой подготовки, опыта дипло­матической службы, морально-этических и личностных качеств.

В целях сохранения стабильности и преемственности в работе подразделений министерства и загранучреждении план ротации разрабатывается с учетом дифференцированного подхода. Моло­дые специалисты, отбираемые на работу в МИД, направляются на загранработу в основном сразу после окончания вузов. Выпускни­ки, имеющие диплом с отличием, назначаются на должность атта­ше. В дальнейшем их ротация осуществляется обычным порядком. Специалисты, принимаемые на дипломатическую службу из дру­гих учреждений и организаций, до выезда в длительную команди­ровку не менее года должны поработать в подразделениях цент­рального аппарата, овладев тем самым необходимым практичес­ким опытом работы в системе Министерства иностранных дел.

Для проведения процедуры ротации создаются комиссии во главе с заместителями Министра иностранных дел, курирующими соответствующие загранучреждения. В состав комиссий включают­ся руководители курирующих загранучреждения подразделений центрального аппарата и Департамента кадров. В работе комиссий в обязательном порядке участвую руководители представляющих кандидатов на замену и представители профсоюзного комитета. Отбор кандидатов проводится в три этапа:

1 этап (предварительный) — отбор кандидатур по каждой буду­щей вакансии (условно-вакантной должности). Такой подбор ве­дется Департаментом кадров путем обработки имеющейся кадро­вой информации по всему оперативно-дипломатическому составу центрального аппарата министерства и его загранучреждений, а также выпускников Дипломатической Академии. Учитывается все: владение иностранными языками, наличие необходимых знаний в области международных отношений, сроки работы в центральном аппарате после последней загранкомандировки, ранг, возраст, со­стояние здоровья и т. д. На базе полученных данных составляется предварительный список тех, кто может и должен попасть в систе­му ротации.

Затем этот список направляется в территориальные департа­менты в качестве предложений к составлению проекта плана заме­ны по курируемым странам и подразделениям министерства. Ре­ференты территориальных структур совместно с руководством подразделений центрального аппарата вносят свои предложения и поправки, с учетом которых Департамент кадров формирует про­ект плана ротации;

2 этап — представление списков кандидатов подлежащих рота­ции соответствующим загранучреждениям и получение их мнения;

3 этап — окончательный отбор кандидатов комиссиями. Реше­ния комиссий оформляются протоколами их заседаний с указани­ем мотивов принятия того или иного решения. Протоколы подпи­сываются председателем и членами комиссии. Затем список под­лежит защите и утверждению руководством МИД. Как правило, эта работа завершается к концу сентября.

Конечно, составление планов ротации и сама процедура рота­ции — дело непростое и требует соответствующего профессиона­лизма. Главное состоит в умении грамотно использовать имею­щийся кадровый потенциал, гибкости и продуманности управле­ния дипломатическим персоналом с учетом того, что реальные возможности карьерного роста служащих сужаются по мере продви­жения от низшей группы должностей к высшей. В конечном итоге успех ротации зависит от умения создать реальные возможности для проявления каждым сотрудником своих способностей и про­фессиональных качеств.

В целом научные экспертные оценки свидетельствуют, что внедрение в практику кадровой работы современных технологий принесло положительные результаты. Хотя следует признать, что новая система работы с дипломатическими кадрами складывается пока медленно, имеющийся интеллектуально-производственный потенциал дипломатического ведомства не всегда используется до­статочно эффективно. Это особенно заметно, если учесть, с каким трудом наша дипломатия отвоевывает место под «экономическим солнцем» в современном мире глобальной и жесткой конкуренции за рынки и инвестиции, политическое и экономическое влияние, за гарантии защиты права собственности и привлекательность де­лового климата[128].

Ждут своего решения вопросы рационализации функций и структуры аппарата, углубления профессионализации каждого звена дипломатической службы. Медленно внедряются современ­ные технологии принятия решений, оценки труда специалистов и обслуживающего персонала. Немалые проблемы порождают высо­кая сменяемость кадров, нарушение демократических принципов решения кадровых вопросов, назначения на ответственные долж­ности специалистов без достаточного опыта дипломатической ра­боты.

Решающего сдвига в лучшую сторону можно добиться путем обеспечения большей прозрачности аппарата, повышения требова­тельности и ответственности кадров. Только при этом условии ап­парат станет более эффективным и по-настоящему работающим. Не следует забывать, что государственный служащий, какую бы должность он ни занимал, несет не просто административную, ма­териальную или иную ответственность, а ответственность государ­ственную, ответственность перед обществом и народом. Хотя по­нятно, что уровень этой ответственность может быть различным.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение государствен­ным служащим дипломатической службы возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него согласно ст. 14 федерального закона «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» могут налагаться следующие дисциплинар­ные взыскания: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) предупреждение о неполном служебном соответствии; з) уволь­нение. В реальной практике не исключены также задержка в при­своении очередного дипломатического ранга или в назначении на более высокую должность; понижение в должности.

Государственный служащий дипломатической службы, допус­тивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязан­ностей с сохранением денежного содержания. Порядок примене­ния и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом, который пока не принят.

При этом надо иметь в виду, что в соответствии с требования­ми Трудового кодекса Российской Федерации меры дисциплинарного воздействия к государственному служащему применяются лишь в «необходимых случаях». Сначала руководитель должен провести беседу, еще раз напомнить подчиненному о его служеб­ных обязанностях, недопустимости нарушения трудовой дисцип­лины и утвержденных норм внутреннего трудового распорядка уч­реждения, указать на пагубность его отдельных поступков и дейст­вий.

Важно также и то, чтобы наложенное взыскание точно соответ­ствовало тяжести проступка и следовало сразу же после его совер­шения. Взыскание может быть наложено не позднее одного меся­ца после его обнаружения либо шести месяцев после его совер­шения. Если в течении последующего года служащий не подвер­гался повторным дисциплинарным взысканиям, ранее объявлен­ное взыскание снимается автоматически.

Государственный служащий дипломатической службы в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения рас­поряжения обязан в письменной форме незамедлительно сооб­щить об этом своему непосредственному руководителю, руководи­телю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководи­тель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение являет­ся административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответст­венность за исполнение государственным служащим дипломати­ческой службы неправомерного распоряжения несет подтвердив­ший это распоряжение руководитель.

В заключение можно сделать два общих вывода: а) хорошо на­лаженная система прохождения дипломатической службы и пла­нирования дипломатической карьеры является неплохой гаран­тией органической взаимосвязи целей внешнеполитического ве­домства и личных планов его служащих, обеспечения последова­тельного профессионального роста аппарата, повышения качества дипломатической службы и ответственности каждого служащего за принимаемые решения; б) наличие прочной правовой базы, обоснованных и ясных критериев оценки труда дипломатических служащих затрудняет проникновение на дипломатическую службу случайных людей, ставит заслон на пути карьерного роста не­добросовестных, безынициативных работников; в) рост престижа дипломатической службы непосредственно связан с созданием надлежащих социальных и организационно-правовых стимулов для карьерного и профессионального роста сотрудников; г) важ­нейшими источниками кадров дипломатической службы являются не только выпускники МГИМО(У) и Дипакадемии, но и специа­листы, успешно работающие в коммерческих структурах, в науке, негосударственных организациях.

Контрольные вопросы

1.  Дайте определение и краткий комментарий понятия «прохожде­ние дипломатической службы».

2.  Основные этапы и структурные элементы системы прохождения дипломатической службы.

3.  В чем заключается принцип конкурсного отбора и назначения на дипломатическую должность в МИД России?

4.  Кто обладает правом поступления на дипломатическую службу?

5.  В каком случае гражданин Российской Федерации не может быть принят на дипломатическую службу?

6.  Основания для прекращения дипломатической службы.

7.  Принципы и особенности ротации кадров в системе дипломати­ческой службы.

8.  Сущность и формы ответственности дипломатического служа­щего.

Литература

1.  Конституция Российской Федерации. М., 1999.

2.  Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.01 г. с изменениями, внесенными федеральными законами от 01.01.01 г. и от 7 ноября 2000 г. // Собрание законодательства. 1995. № 31.

3.  Трудовой кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.01 г. .

4.  Государственная служба. Сборник нормативных документов. М., 2001.

5.  О некоторых вопросах регулирования условий труда работни­ков, направляемых на работу в представительство Российской Федера­ции за границей. Постановление Правительства Российской Федера­ции от 2 декабря 1994 г. № 000.

6.  Правила внутреннего трудового распорядка для работников МИД России. Приказ по Министерству иностранных дел от 5 января 1996 г. № 76 А.

7.  Положение о ротации дипломатических кадров. Приказ по Ми­нистерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 000.

8.  Новая редакция типовых проектов трудовых договоров (кон­трактов) для работников, замещающих государственные должности государственной службы в центральном аппарате МИД России, в дип­ломатических представительствах и консульских учреждениях Россий­ской Федерации и представительствах МИДа в субъектах Российской Федерации. Приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000.

9.  Положение о Департаменте кадров МИД России. Утверждено приказом по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000.

10.  О порядке назначения на государственные должности лиц, впервые или вновь поступающих на работу в Министерство иностран­ных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. Приказ по Ми­нистерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000.

11.  О приеме впервые на государственную службу в МИД России выпускников высших учебных заведений. Приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000.

12.  Об усилении трудовой дисциплины в коллективах загранучреждений МИД России. Приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000.

13.  О порядке присвоения дипломатических рангов работникам системы МИД России. Приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. N° 3520;

14.  Об организации работы по присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, замещающим го­сударственные должности в центральном аппарате МИД России. При­каз по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000.

15.  О порядке представления руководящих дипломатических ра­ботников МИД России к присвоению дипломатических рангов Чрез­вычайного и Полномочного Посла и Чрезвычайного и Полномочного Посланника 1 и 2 класса. Приказ по Министерству иностранных дел от 01.01.01 г. № 000;

16.  Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990. С. 569-570.

17.  Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.

18.  Книга работника кадровой службы. Учебно-справочное посо­бие / Под ред. и . М., 1998.

19.  Государственная служба. Учебник. М., 1999.

20.  Подготовка, переподготовка и повышение квалификации госу­дарственных служащих. Сборник нормативных и методических мате­риалов. Для руководителей и организаторов учебы, работников кадро­вых служб государственных органов и образовательных учреждений. Вып. I—III. M., .

21.  Служебная карьера. Учебно-методическое пособие / Под ред. . М., 1998.

22.  Энциклопедический словарь работника кадровой службы / Под ред. . М., 1999.

Глава 3.3.

БЕЗОПАСНОСТЬ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ИНФОРМАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ — защи­щенность интересов субъекта в информационной сфере, определяющаяся совокупностью интересов личности, об­щества и государства.

ФИЗИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ — состояние за­щищенности объекта и его окружения от внешних и внутренних угроз.

КРИПТОГРАФИЯ — система изменения письма с целью сделать его текст недоступным для понимания не­посвященных лиц.

ПСИХОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ — такое состояние общественного сознания, при котором обще­ство в целом и каждая конкретная личность воспринима­ют существующее качество жизни как адекватное и на­дежное.

Проблемы обеспечения безопасности иностранных миссий возникли одновременно с возникновением самого понятия «по­сольство». Они появились, наверное, даже раньше проблемы пере­вода с языка на язык, поскольку первые посольства направлялись как правило в государства или государственные образования, где говорили на одном и том же языке. Тем не менее, уже тогда воз­никла проблема и физической, и информационной, и психологи­ческой безопасности тех, кто выполнял посольские миссии. Позже стал вопрос и о безопасности внешнеполитических структур неза­висимо от того, находятся они на родине или за рубежом.

Все перечисленные виды безопасности дипломатической служ­бы остаются актуальными для всех государств и сегодня. Научно-технический, социальный и духовно-культурный прогресс, глоба­лизация международных отношений, терроризм только обострили проблему безопасности, принципиально и по существу ничего не изменив в этой сфере.

1. Безопасность как проблема дипломатической практики

На начальном этапе проблема состояла в основном в обеспече­нии физической безопасности посла и сопровождающих его лиц. Было важно, чтобы посол мог достичь цели, добраться до конечной точки своего путешествия; чтобы в целости и сохранности были довезены направлявшиеся с ним дары; чтобы, наконец, в го­сударстве, куда его командировали, не был нанесен урон его до­стоинству, и, соответственно, достоинству направлявшего его госу­дарства. В этом смысле посольства русских князей в Орду состав­ляют определенное исключение, поскольку на протяжении дли­тельного времени они направлялись как раз для того, чтобы стать заложниками.

Несколько позже возникает проблема безопасности информа­ции, т. е. ее защищенности от перехвата, утечки по техническим и иным каналам, модификации, блокирования, уничтожения. Уже тогда со всей серьезностью стоял вопрос о том, как сохранить в секрете те сведения и инструкции, которые получал посол, направляясь в другое государство, или, по крайней мере, ту их часть, которая была секретной, негласной.

На первых порах, когда послы за рубеж направлялись со спе­циальным поручением, это было несложно и практически совпа­дало с идеей физической защиты. Нужно было лишь нанять доста­точно сильную охрану. Положение усложнилось позднее, когда дипломатические представительства становятся постоянными, а посольства находятся за рубежом по 2—3 года. Уже в те времена, начиная с середины XV в., такое посольство должно было регуляр­но, раз в неделю, а то и чаще, используя купцов, моряков, путе­шественников, отправлять в свою страну соответствующую инфор­мацию о стране пребывания. Защита такой информации стала представлять отдельную и достаточно непростую проблему. Обес­печить безопасность гонца было достаточно сложно. Перехватить курьера было делом относительно простым. К тому же он мог стать жертвой простого разбоя. Поэтому донесения тиражирова­лись, часто с одной и той же шифровкой (зашифрованной разны­ми способами) направлялись несколько курьеров. Это являлось и одним из средств обеспечения безопасности дипломатической де­ятельности.

Важно было, чтобы в случае гибели или пленения курьера или посла, содержание находящихся при нем документов не стало до­стоянием посторонних. Так возникает потребность в более совер­шенной тайнописи или криптографии — системе изменения письма с целью сделать его текст недоступным для понимания непосвящен­ных лиц.

Зародилась и свое первое развитие криптография получила в Венеции. Хотя элементы тайнописи использовались и другими го­сударствами, причем гораздо раньше, еще в глубокой древности. В средние века это искусство носило, конечно, примитивный харак­тер и вскоре практически было забыто. Тем не менее, именно Ве­неция позже стала не только возрождать забытое, но и развивать. Тайнопись совершенствуется, шифры становятся все более слож­ными, они с трудом поддаются расшифровке.

Со временем криптография широко вошла в международную практику. Во второй половине XV в. итальянец Леон Батиста Альберти по просьбе римского папы даже составил трактат о криптографии.

Несмотря на сложившуюся традицию неприкосновенности дипломатов и посольств, истории известно множество примеров грубейшего нарушения этого, казалось бы, незыблемого принципа: посольских представителей заключали в крепости, арестовывали и пытали; захватывали иностранные представительства и убивали всех, кто в них находился; порождали столкновения, разжигая на­циональную нетерпимость и религиозный фанатизм. Примеров тому множество.

В XVII в. русские послы, еще не бывшие постоянными пред­ставителями (резидентами) часто заключались под стражу то Крымским царем (ханом), то по приказу Турецкого султана. Был среди них и мой предок дьяк Алферий Кузовлев, направленный царем Алексеем Михайловичем в 1645—1646 гг. вместе со столь­ником послом в Царьград к Турецкому султану и на два года задержанный там после смерти в ноябре 1646 г. своего напарника Телепнева.

Так в XVIII в. при объявлении Турцией войны России всех русских представителей в Стамбуле заключали в крепость — Семибашенный замок. Такие известные русские представители в Турции, как , , во времена русско-турецких столкновений арестовывались по несколько раз и длительное время содержались под стражей. Тем не менее, они на­ходили возможность передавать на Родину ценные сведения разве­дывательного и военно-стратегического характера.

В январе 1829 г. фанатически настроенная толпа «защитников исламской веры» ворвалась на территорию русского представи­тельства в Тегеране, долгое время там бесчинствовала. Почти весь состав миссии погиб, в том числе и полномочный министр Грибоедов, обвиненный в пособничестве отступникам от му­сульманства. Отдавая дань смелости и принципиальности русских дипломатов, современники подчеркивали, что все они действовали во имя чести, пользы и славы России.

В последней трети XIX в. по Китаю прокатилась волна анти­миссионерских выступлений, переросшая в 1900 г. в так называе­мое «боксерское восстание». Повстанцы нападали на помещения религиозных миссий, разрушали храмы. Опасности нападения подверглась и находившаяся в Пекине Русская духовная миссия. По настоянию российского посланника все члены миссии пере­брались в Посольский квартал Пекина, взяв с собой только самое ценное из церковной утвари, уместившееся на четырех подводах, и главную реликвию Миссии — икону святителя Николая Мирликийского из албазинской церкви, принесенную в 1685 г. в Китай пленными казаками.

Разрыву дипломатических отношений с Китаем в 1929 г. пред­шествовало нападение на генеральное консульство СССР в Харби­не. Генконсул и сотрудники консульства были задержаны в течение шести часов. В отношении вице-консула было применено фи­зическое насилие.

В ноябре 1961 г. советское правительство вынуждено было ото­звать из Албании весь состав советского посольства из-за действий албанских властей, создавших условия, исключающие возмож­ность нормальной дипломатической деятельности посольства СССР в Тиране. Тирану покинул и временный поверенный СССР в Крекотень, кстати, впоследствии мой первый руко­водитель на дипслужбе в Финляндии, Генеральный консул в г. Турку. Одновременно с ним из Тираны выехали все советские специалисты и журналисты, большая часть имущества посольства, торгпредства, школы и других советских учреждений была вывезе­на в СССР на теплоходе. Лишь несколько технических работников посольства были оставлены в Тиране для охраны оставшегося там имущества. В соответствии с договоренностью между СССР и Ал­банией защита интересов СССР на территории Албании была по­ручена посольству Чехословакии в Тиране, а защита албанских ин­тересов на территории СССР - посольству Болгарии в Москве.

В сентябре 1973 г., когда в Чили произошел военный перево­рот, посольство СССР оказалось в сложной ситуации: телефонная и телеграфная связь в городе были нарушены, машины с диплома­тическими номерами обыскивались. Советское правительство за­явило, что оно «прерывает дипломатические отношения с Чили и отзывает посла СССР и состав советского посольства». В связи с этим встал вопрос об эвакуации из Чили советских граждан. Пос­ледними Сантьяго покинули руководство посольства и основной дипсостав. Трое административно-технических работников были оставлены в Чили для обеспечения сохранности остатков имуще­ства, а также передачи материальных ценностей посольству Индии для частичной реализации.

В декабре 1980 г. советское посольство в Тегеране подверглось нападению, в результате которого был нанесен значительный ущерб как служебным, так и жилым помещениям и территории посольства. По требованию посла в посольство прибыл представи­тель протокольного департамента МИД и ответственный сотруд­ник МВД Ирана, зафиксировавшие размер ущерба. Была произве­дена фотосъемка территории. Посольство направило ноту протес­та, в которой отмечалось, что оно оставляет за собой право потре­бовать от иранской стороны возмещения ущерба.

Такого рода примеры и факты можно приводить и дальше. Каждый из них лишний раз доказывает важность и жизненную не­обходимость обеспечения надлежащей защиты дипломатических миссий за рубежом. В равной степени в безопасности нуждаются не только посольства и их курьеры — секреты нужно охранять не только за границей, но и у себя в стране, обеспечивая безопас­ность своему собственному ведомству иностранных дел.

Во всех государствах на ранней стадии создания институтов ве­дения международных отношений понимали важность безопаснос­ти своих подданных, сохранения тайны иностранной переписки, внешнеполитических и дипломатических планов, сохранности ар­хива, государственной печати и др. На Руси это находит отраже­ние как в структуре, так и штатах Посольского приказа. Кроме со­здания соответствующих «повытий», т. е. своеобразных отделов, во второй половине XVII в. в штате Посольского приказа, кроме переводчиков, толмачей и златописцев, появляются приставы и сторожа. В конце XVII в. все служащие приказа приводились к присяге, обещая хранить государственную тайну, не общаться с иностранцами, а при переводах переводить правдиво. В XVIII в. Императрица Екатерина II дважды — в 1781 и 1791 г. подтвержда­ла условие для служащих в Коллегии иностранных дел хранить го­сударственную тайну и не общаться с иностранцами. Характерно, что клятва и присяга хранить тайну, не общаться с иностранцами сохранится на очень долгие времена. Существует она и поныне, правда в несколько модифицированном виде.

2. Современные проблемы безопасности и пути их решения

В современных условиях проблемы физической, информаци­онной, технической, психологической и других видов безопаснос­ти дипломатических структур остаются не менее актуальными, чем в прежние времена. Причем касается это всех без исключения стран и континентов. Особую значимость имеют они и для совре­менной России. Объясняется это, тем, что внешняя политика постсоветской России представляет повышенный интерес для ино­странных разведок. МИД России и его загранучреждения привле­кают к себе исключительно пристальное внимание всякого рода спецслужб. Иностранные разведки, различные фонды, общества и движения, действуя скоординировано с другими государственными органами, играют весьма существенную роль в реализации внеш­ней политики своих государств. Тем более, что за последние 30— 40 лет возможности разведок, особенно их техническая составляю­щая, неизмеримо возросли.