Дипломатическая служба (стр. 2 )

— отдел переводов;

— управление делами.

Для оказания содействия и помощи иностранным представи­тельствам в решении хозяйственно-технических вопросов продол­жало действовать Управление по обслуживанию дипкорпуса, позже ставшее Главным производственно-коммерческим управле­нием. В МИДе функционировали также приемная и группа писем, на которые была возложена функция приема посетителей и рабо­ты с личными письмами граждан.

Эта структура МИД СССР, как и само министерство, просуще­ствовали недолго. События августа 1991 г. привели к пересмотру деятельности государственных органов власти, в том числе, к оче­редной перестройке МИД СССР. Перестройка пошла по линии существенного сокращения дипломатического персонала как в центре, так и в загранпредставительствах (ориентировочно на одну треть). При этом имелось в виду, что сокращаемый персонал в за­гранпредставительствах может быть заменен работниками упразд­няемых торгпредств, а также представителями союзных республик. Вместо прежнего Министерства иностранных дел создавалось Ми­нистерство внешних сношений, которому придавались также функции министерства внешнеэкономических связей. Возникла необходимость в перестройке и аппарата внешнеполитического ве­домства. Его функции и задачи, принципы и структура, формы и методы работы были существенно изменены.

Из всего вышеизложенного можно сделать несколько выводов. История российской, в том числе советской, дипломатической службы — прочная основа формирования современной диплома­тической службы. Уроки прошлого многому учат, позволяют многое предвидеть и учесть. Пришедшему к власти в России после Октября 1917 г. советскому правительству в сложнейших внешних и внутренних условиях становления молодого советского государ­ства, при отсутствии достаточно опытных и квалифицированных кадров, удалось в исторически короткие сроки создать достаточно дееспособное внешнеполитическое ведомство — МИД СССР, от­вечающее требованиям утвердившегося в стране нового общест­венно-политического строя.

Советскую страну на международной арене достойно представ­ляли и , и ­ский, и , , и мно­гие другие известные дипломаты и дипломатические служащие. Особенностью деятельности внешнеполитического ведомства было то, что она велась в двух ипостасях: формально как важнейшего традиционного государственного органа, официально представляв­шего страну в международных делах, и как особого аппарата пра­вящей партии, обеспечивающего разработку и осуществление оп­ределяемого ею внешнеполитического курса советского государст­ва. Последнее определяло подбор кадрового состава дипломати­ческой службы, в основу формирования которого были заложены принципы обязательной принадлежности всех ответственных ра­ботников внешнеполитического ведомства к КПСС, преданности идеологии марксизма-ленинизма, высокой личной ответственнос­ти за порученное дело.

Достаточно прочный фундамент, заложенный в основу созда­ния и деятельности нового внешнеполитического органа СССР, последующие меры по совершенствованию структуры его аппара­та, методов работы и специальной подготовки дипломатического состава позволили с течением времени превратить это ведомство в хорошо организованное министерство, способное обеспечить на­дежную защиту внешнеполитические позиции советского государ­ства, его активное участие в решении всех сложных международ­ных проблем.

Контрольные вопросы

1.  Как после Октябрьской революции 1917 г. именовались ведом­ство иностранных дел и советские диппредставительства за рубежом?

2.  Сформулируйте принципы и проанализируйте особенности про­хождения советской дипломатической службы.

3.  Когда и какие личные дипломатические ранги были введены в СССР?

4.  Какой в советские годы существовал порядок присвоения дип­ломатических рангов?

Литература

1.  История дипломатии / Под ред. . Т. 2, 3. М—Л., 1945.

2.  Памятное. В двух книгах. М., 1988.

3.  Дипломаты нового мира. М., 1982.

4.  Так начинался Наркоминдел. М., 1984.

5.  Основы дипломатической службы. М., 1964.

6.  Декрет о мире // Поли. собр. соч. Т. 35.

7.  Тетради по дипломатической службе государств. История и современность. М., 1998.

Глава 1.3.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА — профессиональ­ная деятельность по обеспечению исполнения полномо­чий государственных органов.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА Российской Феде­рации — профессиональная деятельность в государствен­ных органах, осуществляющих внешнеполитическую дея­тельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными дого­ворами России, венскими конвенциями о дипломатичес­ких и консульских сношениях.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ — правовое (юридическое) установление, определяющее содержание, возможности и объем участия государственного служаще­го в реализации компетенции государственного органа власти.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ — гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, уста­новленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное возна­граждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственная служба, как и государство в целом, развивает­ся в контексте истории отечества и культуры своего народа, в рамках реально происходящих политических, экономических, со­циальных и духовно-нравственных процессов. Это важнейший ме­ханизм системы государственного управления. Она призвана обес­печивать профессиональное решение государственных задач по реализации требований Конституции и законодательства Россий­ской Федерации по обеспечению национальной безопасности и государственного суверенитета, экономической самостоятельности и духовно-нравственной самобытности народа, защиты прав и свобод граждан. Понятно, что эффективно такие задачи могут быть реализованы лишь высокопрофессиональным и стабильным аппаратом, высокоэффективной и авторитетной государственной службой.

1. Государственная служба:

статус, принципы, функции

В настоящее время в науке сложилось представление о госу­дарственной службе как особом виде профессиональной деятель­ности по реализации государственных функций работниками ап­парата, занимающими государственные должности государствен­ной службы в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд[22]. Причем эта деятель­ность неразрывно связанна с такими ценностями, как долг, ответ­ственность, верность отечеству.

Когда говорят о государственной службе, то в одних случаях имеют в виду, что это ведомство по реализации определенных го­сударственно-политических целей и задач (таможенная служба, гидрометеорологическая служба, пограничная служба); в других — профессиональная деятельность по реализации государственными служащими соответствующих должностных полномочий; в тре­тьих — комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения.

Как видим, понятие «государственная служба» может рассмат­риваться с различных точек зрения. Российский законодатель го­сударственную службу определил максимально просто и лаконич­но: государственная служба — это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных орга­нов[23]. Определение четко фиксирует, что государственная служба Российской Федерации — это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в органах государственной власти по обеспечению выполнения задач и функций этих органов. Отсюда становится понятным, что работа в иных государственных, а тем более частных, кооперативных, общественных организациях, уч­реждениях и предприятиях, государственной службой не является. «Государственная» означает, что статус службы, ее цели и задачи, принципы и функции, формы и методы определяются государст­вом, его властно-распорядительными функциями. Служба отправ­ляется от имени и по поручению государства, в интересах государ­ства и общества в целом.

В полной мере это касается службы в аппарате внешнеполити­ческого ведомства, как особой разновидности федеральной госу­дарственной службы Российской Федерации. Дипломатическая служба — это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации в государственных органах, осуществляющих внешнепо­литическую деятельность государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными дого­ворами России, венскими конвенциями о дипломатических и консуль­ских сношениях. Это профессиональное осуществление целей и функций внешней политики государства, посредством исполнения государственных должностей федеральной государственной служ­бы, утвержденных в:

— центральном аппарате Министерстве иностранных дел Рос­сийской Федерации;

— дипломатических представительствах и консульских учреж­дениях России за рубежом;

— представительствах России при международных организаци­ях;

— представительствах МИД России на территории Российской Федерации;

— на отдельных государственных должностях государственной службы в организациях и учреждениях, находящихся в веде­нии Министерства иностранных дел Российской Федера­ции.

Дипломатическая служба — это особая сфера государственного управления в области обеспечения суверенитета и международной безопасности страны, защиты интересов, прав и свобод граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом. Тем самым обеспечивается а) исполнение функций и задач Министерства иностранных дел в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; б) координация деятельности в этой области иных федеральных и региональных органов государственной власти; в) защита россий­ских интересов и создание благоприятной внешней среды, гаран­тирующей безопасность страны и прогресс ее социально-экономи­ческого развития.

Дипломатическая служба осуществляется исключительно на федеральном уровне и только в рамках полномочий специального органа государственной власти — МИД России. Действующие нормативные акты Российской Федерации, федеральных органов всех ветвей государственной власти, а также законодательство субъектов Российской Федерации в части, касающейся междуна­родной деятельности, подлежит приведению в соответствие с зако­нодательством о дипломатической службе.

При этом следует подчеркнуть, что дипломатическая служба и дипломатия — понятия разные. Их смешение не совсем коррект­но, у них есть свои особенности и отличия.

Дипломатия — это организационно-политический инструмент реализации внешнеполитического курса государства, совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей, своего рода механизм взаимоотношений между суверенны­ми государствами, основанная на взаимном обмене дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего госу­дарства. По определению профессора , «дипломатия — это наука международных отношений и искусство ведения перего­воров руководителями государств и правительств и специальными органами внешних сношений — министерствами иностранных дел, дипломатическими представительствами, участие дипломатов в определении курса внешней политики страны и ее продвижение в жизнь мирными средствами. Главная ее цель и задача — защита интересов государства и его граждан»[24].

Знаменитый французский дипломат Франсуа де Кальер харак­теризует дипломатию как механизм, посредством которого осу­ществляются политические взаимоотношения, что дипломат «яв­ляется проводником, а не архитектором политики», цель которой «предотвратить перерастание неизбежного конфликта интересов в военное столкновение»[25]. Дипломатия — это политическая деятель­ность по «поддержанию отношений между государствами», это, образно говоря, «глаза, уши и речевой орган» государства за рубе­жом[26].

Дипломатическая же служба — это деятельность, в функции которой входит решение помимо собственно политических задач, множества задач административно-управленческого характера по профессиональному обеспечению высокоэффективного функцио­нирования внешнеполитического ведомства России и его руковод­ства в целом. Она включает информационно-аналитическую, орга­низационно-управленческую и кадровую работу, правовое, прото­кольное, документационное, административно-техническое, фи­нансово-экономическое обеспечение внешнеполитических струк­тур.

Дипломатическая служба является важнейшим инструментом государственной власти и государственного управления. Профес­сионализм — ее важнейшая отличительная черта. Не случайно, дипломатов, работников отечественной дипломатической службы всегда отличали и сегодня отличают высокая эрудиция, организо­ванность, культура, умение эффективно использовать новейшие информационные технологии, глубокое понимание исторических судеб своего народа.

Государственный служащий, тем более работник дипломати­ческой службы — это не просто гражданин Российской Федера­ции, который сознательно поступил на государственную службу в структуры внешнеполитического ведомства, не просто высококва­лифицированный специалист, добросовестно исполняющий слу­жебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом за счет средств государственного бюджета. Это человек государственный, представляющий и защищающий государствен­ные интересы, выступающий от имени и по поручению госу­дарства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Главное его качество — добросовестность и профессионализм в служении государству и российскому обществу.

В Энциклопедическом словаре и , государственная служба определяется как отношение служащего к государству и обществу, отправляемое от лица государства и на­правленное на решение определенной государственной задачи в интересах общества[27]. Именно поэтому госслужба представляет собой особую форму профессиональной деятельности, принципиаль­но отличающуюся от других ее видов, прежде всего, своей наце­ленностью на защиту интересов и обеспечение безопасности об­щества и государства; соблюдение и защиту законных прав и сво­бод граждан; обеспечение непосредственного участия граждан в делах государства. И главное — властностью и целеустремленностью, т. е. направленностью на реализацию властных полномочий, политических и социальных задач государства, информационно-аналитическим, организационно-управленческим, финансово-хо­зяйственным и иным содействием реализации функций государст­венно-политического руководства, создание благоприятных усло­вий для безопасной и достойной жизни каждого человека.

Государственная служба — это функция особого социального слоя людей, занятых в аппаратах органов государственной влас­ти — государственных служащих со своими интересами и запроса­ми, своим образом жизни и менталитетом, уровнем культуры, ма­териальными и духовными запросами. Это социальная совокуп­ность специально отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями специалистов. Отсюда и характерные черты: организованность, дисциплиниро­ванность, образованность и профессионализм, стабильность.

В идеале наше государство нацелено на создание такой систе­мы государственной службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и удержание лучших работников, а, с другой, позволяла своевременно избавляться от профессионально слабых и недостойных. Во многом эти задачи поможет решить дальнейшее совершенствование контрактного ме­ханизма взаимоотношений служащего и государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до перехода к принципу пожизненного найма на государственную службу.

Слой этот довольно внушительный — почти 548,7 тыс. человек (без служащих силовых структур). Их карьера, звания, чины и ранги находятся в прямой зависимости от личных заслуг и досто­инств, профессионально-деловых качеств и эффективности работы, не зависят от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения, места жительства, религиозных и по­литических ориентации. Главное — наличие специальных знаний, умений и навыков; профессиональная подготовленность к испол­нению должностных обязанностей; ответственное отношение к делу; высокий уровень духовно-нравственной культуры. Для дипломатической службы — плюс ко всему сказанному — широ­кий политический кругозор и всесторонняя страноведческая под­готовка, знание иностранных языков, наблюдательность и умение, как говорил Никольсон, разглядеть истину там, где другие ее об­наружат с трудом или вовсе не доберутся до нее.

Государственная служба — это не только род трудовой дея­тельности, а прежде всего профессия, которую характеризуют, с одной стороны, система профессиональных знаний, владение со­ответствующими формами и видами профессиональной деятель­ности, а с другой стороны, — такие особенности личности служа­щего, которые гарантировано обеспечивали бы потребности госу­дарственной власти в достижении нужного ей результата. На фор­мирование именно таких качеств направлены указы Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О повыше­нии квалификации и переподготовке федеральных государствен­ных служащих», от 7 февраля 1995 г. № 000 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государст­венных служащих», от 3 сентября 1997 г. № 000 «О дополнитель­ных мерах по подготовке государственных служащих» от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении общих принципов служебного по­ведения государственных служащих», постановление Правительст­ва РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федераль­ных органов исполнительной власти», приказ Министерства обра­зования Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об ут­верждении государственного образовательного стандарта дополни­тельного профессионального образования федеральных государст­венных служащих»[28] и многие другие.

Реализация требований действующих нормативно-правовых документов обеспечивает проведение единой кадровой политики в сфере федеральной государственной службы, реализацию права и обязанности госслужащих на повышение квалификации и про­фессиональную переподготовку, в том числе в случае ликвидации (реорганизации) или сокращения штатов государственного органа, подготовки специалистов по соответствующим государственным стандартам. При этом предусматривается, во-первых, обязательная профессиональная переподготовка лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела в течение первого года работы в указанных должностях; во-вторых, обязательное по­вышение квалификации (не реже одного раза в три года) лиц, за­мещающих руководящие должности; направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для воен­нослужащих — не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной государственной службы.

Такая постановка вопроса не случайна. Профессия государст­венного служащего связана с осуществлением государственного управления на основе профессионального мастерства, глубоких и всесторонних знаний в области государственного строительства и права, экономики, международных отношений, политической науки и социологии, управления, информатики, языка. Отноше­ние к государственной службе как обычному виду наемного труда не подходит. Этот вид политико-управленческого труда требует особой нормативно-правовой базы, более строгих кадровых техно­логий, специальных условий профессионализации.

Российским законодательством к государственной службе от­несено исполнение должностных обязанностей лицами, замещаю­щими государственные должности государственной службы[29] кате­горий «Б» и «В» в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федера­ции, в том числе в Вооруженных силах и структурах специального назначения. Соответственно можно говорить о гражданской, военной и специальных видах государственной службы. Диплома­тическую службу относят к гражданской государственной службе, рассматривая ее как особый вид государственной службы.

К государственным служащим относятся лишь те служащие, которые занимают государственные должности государственной службы и обеспечивают выполнение полномочий органов госу­дарственной власти, а также полномочий лиц, замещающих госу­дарственные должности категории «А». На лиц, замещающих го­сударственные должности категории «А», а значит наделенных по­литической компетенцией, нормы и положения о государственной службе не распространяются. Их правовой статус регулируется специальными нормативными правовыми актами. В полной мере это касается должностей Министра иностранных дел, Чрезвычай­ного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностран­ном государстве), Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международ­ной организации или в иностранном государстве[30].

Государственная служба — это особая система общественных отношений: внутренних и внешних.

Внутренние отношения (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются между государственными служащими, между руководителями и подчиненными, между различными структурны­ми элементами служебной иерархии. Это отношения, связанные с определением статуса и должностной структуры аппарата, по по­воду прохождения службы, определения служебного времени и времени отдыха, денежного содержания работников, их професси­ональной подготовки, оценки труда. В их рамках формируются стандарты, правила, технологии, процедуры и формы служебных отношений. Каждое структурное подразделение, каждый служа­щий обладает строго очерченной компетенцией, наделен соответ­ствующими правами и обязанностями, находится в жестких рам­ках руководства и подчинения.

Внешние охватывают связи аппарата и государственных служа­щих с обществом и гражданами, институтами гражданского обще­ства, органами местного самоуправления, организациями и пред­приятиями. Эти отношения касаются статуса, целей, и принципов государственной службы, формирования ее кадрового состава, реали­зации ее социально-политических, экономических и иных задач. По­средством указанных отношений, в конечном итоге, обеспечивается развитие по цепи «гражданское общество — гражданин — государ­ственный служащий — государственная служба — государствен­ный орган власти — государство — общество» и наоборот.

Государственная служба носит строго нормативный характер. В ее основе лежат законы, кодексы, указы, постановления, приказы, регламенты, инструкции и т. д. До мельчайших подробностей нор­мативно регламентируются права, обязанности и ответственность государственных служащих, гарантии, ограничения и порядок про­хождения службы, присвоения разрядов, рангов и званий, техно­логии реализации должностных обязанностей и т. д. Что, впрочем, не отменяет творческого, инициативного подхода к работе, тем более, дипломатической. Трудно в этом плане не согласиться с Ж..Камбоном, который на основе многолетнего опыта пришел к выводу о том, что «нет такой профессии, где было бы так мало твердых правил и так много основанного на традиции, где для ус­пеха требовалось бы большая настойчивость и... где человек дол­жен был бы обладать большой твердостью характера и независи­мостью ума», как профессия дипломата[31].

Правовая база государственной службы Российской Федерации и система ее нормативно-правового регулирования только склады­ваются. Их формирование носит достаточно сложный и противоречивый характер, касается многих, довольно непростых аспектов международного, конституционного, гражданского, администра­тивного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права. Немало трудностей вызывают вопросы нормативно-право­вого регулирования практики отбора на службу и определения его критериев, оценки труда и поощрения работников в соответствии с их квалификацией, деловыми и моральными качествами, обеспе­чения профессионально-должностного роста служащих и их де­нежного содержания, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, работы с резервом.

Система законодательства о государственной службе Россий­ской Федерации имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного и федерального уровней, а также уровня субъектов Российской Федерации. Базовые положения и правовые нормы государственной службы сформулированы:

— в международной «Конвенции о защите права на организа­цию и процедурах определения условий занятости на государст­венной службе» и в «Рекомендациях о процедурах определения ус­ловий занятости на государственной службе»;

— в соответствующих статьях Конституции Российской Феде­рации[32]. В них зафиксированы принципы и основные начала орга­низации и функционирования органов государственной власти и их аппаратов, нормы, определяющие характер, роль и место госу­дарственной службы в целом. Статьями 32, 71 и 97 непосредствен­но в конституционную практику современной России введен тер­мин «государственная служба»;

— в нормах Трудового кодекса Российской Федерации. ТК ре­гулирует служебные трудовые отношения в той мере, в какой они не урегулированы специальным законодательством о государствен­ной службе. Здесь содержатся правила заключения трудовых дого­воров, порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, право и порядок введения дополнительных льгот с учетом особенностей прохождения службы в тех или иных услови­ях; порядок прекращения трудовых отношений по инициативе ад­министрации и служащего;

— в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» — главном системообразующем зако­нодательном акте общегосударственной значимости по поводу Государственной службы[33]. Он выполняет роль несущей конструкции всей системы правового регулирования государственной службы. В нем представлены такие основные понятия, как «госу­дарственная служба», «государственный служащий», «государст­венная должность», сформулированы принципы государствен­ной службы, права, обязанности и гарантии по государственной службе, установлен порядок прохождения государственной службы, определены формы ответственности и система правоограничений государственных служащих, источники и порядок оплаты их труда.

Правовое регулирование государственной службы осуществля­ется также соответствующими указами Президента Российской Федерации[34], постановлениями Правительства и приказами феде­ральных министерств[35], постановлениями Конституционного Суда РФ, ведомственными документами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы в структурах конкретных федеральных органов государственной власти, в том числе в МИДе России.

На организацию государственной службы оказывают активное влияние нормативные акты отдельных федеральных ведомств, прежде всего Министерства финансов РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Министер­ства образования РФ. На их основе регулируется проведение ква­лификационных экзаменов, порядок присвоения квалификацион­ных разрядов, чинов и званий, устанавливаются правила внутрен­него трудового распорядка, определяются особенности оплаты труда, организуется профессиональная переподготовка и повыше­ние квалификации кадров.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, получила достаточно развитую нормативно-правовую базу. Юри­дически обеспечены статус и правовая определенность государст­венной службы, социальная и правовая защищенность государст­венных служащих, правовая ответственность должностных лиц за нарушение законов Российской Федерации, за неисполнение или недобросовестное исполнение должностных обязанностей.

Тем не менее проблем и нерешенных задач остается немало: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государственной, в том числе дипломатической службы, его единообразие, непротиворечивость и исчерпывающий характер. Не сняты противоречия на уровне понятий, терминов и категорий. Более строгого правового толкования требуют понятия «государственная служба», «государственный служащий», «государ­ственная должность», «дипломатическая служба», «работник дип­ломатической службы», «государственная должность дипломати­ческой службы», «дипломатический ранг» и другие. Слабо разра­ботаны должностные полномочия государственных служащих раз­личных уровней и структур государственного управления. Необхо­димо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по государственной службе, более предметно стимулиро­вать повышение квалификации кадров.

До сих пор не создан эффективный правовой механизм отбора и испытаний при поступлении на службу, не выработаны эффек­тивные методы оценки и мотивации труда служащих. Сложившая­ся система правового регулирования дипломатической службы преимущественно носит подзаконный характер. Прохождение службы не отличается органической совокупностью целенаправ­ленных действий по отбору, расстановке и ротации кадров, их профессионально-личностному развитию. Не изжита многовариантность деятельности государственных дипломатических структур за рубежом.

Преодоление перечисленных слабостей государственной служ­бы вообще и дипломатической службы, в частности, позволит по­высить ее статус и авторитет, создать более качественный правовой и организационно-управленческий механизм функционирова­ния аппарата государственного управления, поможет придать ка­рьере государственного служащего большую привлекательность. В том числе в системе Министерства иностранных дел.

Функции государственной службы во многом адекватны функ­циям органов государственной власти и государственного управле­ния. Применяя различные критерии, их можно классифицировать на внешние (социальные) и внутренние (внутриаппаратные); фе­деральные и местные; организационно-управленческие, ин­формационно-аналитические, контрольные, воспитательные; регу­лятивные и охранительные.

В каждой конкретной сфере общественных отношений реша­ются свои особые задачи, выполняются особые функции.

В административно-политической сфере: поддержка конститу­ционного строя в стране, реализация требований и положений Конституции и законодательства Российской Федерации; своевре­менное рассмотрение обращений граждан и общественных объ­единений, средств массовой информации, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, принятие по ним соответствующих ре­шений; информационно-аналитическое обеспечение органов госу­дарственной власти; прогнозирование социально-политических и экономических процессов; организация и контроль исполнения принятых законов, указов, постановлений, приказов и распоряже­ний.

В сфере международных отношений и дипломатии: профессио­нальное обеспечение всего круга проблем международного сотруд­ничества, в том числе в сферах высоких технологий, внешнеполи­тического сопровождения крупных экономических и экологичес­ких проектов, борьбы с международным терроризмом и организо­ванной преступностью, защиты информационной безопасности государства. Не говоря уже о традиционных функциях поддержа­ния и развития дипломатических отношений с другими странами и международными организациями; организации и профессио­нального обеспечения международных переговоров и заключения соответствующих соглашений; выработки предложений по совер­шенствованию законодательной базы международной деятельности Российской Федерации; осуществления контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий; распространения ин­формации о России и ее внешней политике.

В экономической сфере: формирование благоприятных внутрен­них и внешних условий для развития отечественного производст­ва; правоприменительное обеспечение эффективной деятельности хозяйствующих субъектов, прежде всего в части реализации права собственности и формирования конкурентной среды; осуществле­ние финансово-налоговой политики государства; организация де­нежного обращения; контроль за качеством и соответствием това­ров государственным стандартам; организация производства това­ров общественного пользования — продукции ВПК, общественно­го транспорта, дорожного строительства и эксплуатации дорог, связи, строительства и т. д.; поддержка малого и среднего бизнеса, его социальная ориентация; перераспределение доходов в общест­ве, в том числе для обеспечения политической стабильности и экономической устойчивости страны; поддержка оптимального уровня занятости населения; реализация национальных интересов и поддержка международной конкурентоспособности отечествен­ной экономики; участие в разработке мероприятий по развитию и расширению торгово-экономических и финансовых связей, науч­но-технических и иных обменов России с иностранными государ­ствами и международными организациями.

В социальной сфере: обеспечение и защита правового равенства граждан и юридических лиц; создание благоприятных и надежных условий для того, чтобы каждый человек своими силами мог нала­дить свою жизнь, определить жизненный путь по своей воле и под собственную ответственность.

Важнейшее направление дипломатической деятельности — ре­шение проблем соотечественников за рубежом: участие в разработке основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и осуществлении мер по ее реализации; подготовка предложений по совершенство­ванию законодательства Российской Федерации в области отноше­ний с соотечественниками за рубежом; внешнеполитическое и международно-правовое обеспечение деятельности Российской Федерации в целях защиты прав, законных интересов и поддержки соотечественников, проживающих за рубежом; обеспечение дея­тельности Правительственной комиссии по делам соотечественни­ков за рубежом.

Глубинный социально-политический смысл государственной службы отражают ее принципы. В принципах реализуются исход­ные положения и идеи, посредством которых выстраиваются и ре­гулируются наиболее устойчивые и существенные политические, правовые и организационно-управленческие, социально-экономи­ческие и духовно-нравственные связи и отношения системы про­фессионального обеспечения функционирования органов власти и государственного управления. Принципы носят общеобязательный характер, определяют статус и тенденции развития государствен­ной службы, основные функции аппарата, содержание, стиль, формы и методы, вектор развития внутриаппаратных отношений.

Законодатель зафиксировал двенадцать таких принципов. Они вытекают из основополагающих постулатов демократического, со­циального, правового, федеративного, светского с республикан­ской формой правления государства, т. е. государства, построенно­го на основе признания политического многообразия и многопар­тийности, существующего для народа и в интересах каждого чело­века. Такое государство должно иметь прочный, устойчивый и вы­сокопрофессиональный аппарат. Без такого аппарата трудно рас­считывать на эффективное и правовое управление общественными делами.

Мы не будем подробно комментировать изложенные в феде­ральном законе принципы, а лишь сформулируем их. Но предва­рительно заметим, что в федеральном законе «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации» в прямой постановке не сформулированы такие принципы государственной службы, как научность, законность, демократизм, подконтрольность обществу, нравственность. Указанные принципы вытекают из Конституции Российской Федерации, принципиального понимания того, что сильное государство не то, в котором власть контролирует все и всех, а то, в котором главенствует закон и гуманизм. На это важно обратить внимание потому, что государственной службе как и любой управленческой системе в принципе свойственно стремле­ние к концентрации власти, независимости и автономии, закры­тости и корпоративизму, к своеобразной монополии на «свой сек­тор» администрирования.

Принципы конституционного характера:

1) верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных конституционных законов и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении государст­венными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо­средственное действие: государственные служащие обязаны при­знавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и граж­данина, служить гражданину и интересам общества, не подменяя их узкокорпоративными интересами аппарата;

3) единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равный доступ граждан к государственной службе в соответ­ствии со способностями и профессиональной подготовкой. Отсю­да: государство гарантирует равенство возможностей для каждого гражданина России занимать государственную должность государ­ственной службы. Главное — личные достоинства, наличие соот­ветствующего образования, профессиональных и нравственных ка­честв. Отсюда равные условия оплаты труда при замещении одно­именных должностей и равные условия прохождения службы неза­висимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущест­венного или должностного положения, места жительства, отноше­ния к религии, политических убеждений;

6) внепартийность государственной службы; отделение религи­озных объединений от государства. В государственных органах не образуются структуры политических партий и движений. Государ­ственные служащие в своей деятельности руководствуются законо­дательством и не связаны при исполнении должностных обязан­ностей решениями партий, политических движений и иных обще­ственных объединений и структур.

Принципы организационно-функционального характера:

1) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

2) единство основных требований, предъявляемых к государст­венной службе;

3) профессионализм и компетентность государственных служа­щих;

4) гласность в осуществлении государственной службы;

5) ответственность государственных служащих за подготавли­ваемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей;

6) стабильность кадров государственных служащих в государст­венных органах.

В полной мере перечисленные принципы относятся к дипло­матической службе, подчеркивая ее главную задачу — служение народу, отстаивание национальных интересов России. Под таким углом зрения можно сформулировать принципы дипломатической службы:

— верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении дипломатическими служащими должностных обязан­ностей, обеспечении их прав, свобод и гарантий;

— служение интересам России;

— законность, гуманизм и социальная справедливость;

— равенство доступа граждан Российской Федерации к дипло­матической службе в соответствии со способностями, профессио­нальной подготовкой, нравственной безупречностью;

— независимость от политических партий, общественных объ­единений, религиозных организаций и корпоративных интересов;

— профессионально-карьерный характер дипломатической службы;

— социальная и правовая защищенность дипломатического служащего.

Последовательная реализация указанных принципов — доста­точно прочная основа высокоэффективного функционирования государственной власти и ее аппарата, в том числе и в сфере дип­ломатии. Они придают процессу исполнения должностных обязан­ностей конкретную социально-политическую и правовую направ­ленность, обеспечивают оптимальную «конфигурацию» участия го­сударственных служащих в управленческом процессе. Правда, для того чтобы усилить этот аспект, в научной литературе предлагается дополнить действующую систему принципов государственные службы принципами оптимальности, социальной и правовой за­щищенности служащих, пожизненного найма, открытости, соци­ального контроля. Их реализация будет гарантировать применение наиболее разумных и научно обоснованных средств и методов ра­боты, выбор наилучшего варианта структурного построения аппа­рата, повышение стабильности, эффективности и авторитета служ­бы как системы.

Структурно государственная служба отражает особенности рос­сийской государственности, исторически сложившиеся структур­но-функциональные особенности аппарата государственного уп­равления. По вертикали имеет двухуровневую структуру: а) феде­ральную государственную службу, которая находится в ведении Российской Федерации, и б) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении. Статус и полномочия, границы территории, в пределах которой реализуют пол­номочия государственного органа, определяют задачи и функции государственной службы, структуру и кадровый состав аппарата, содержание, стиль, формы и методы профессиональной деятель­ности служащих. Полномочия одних реализуются непосредственно и в масштабах всей страны, другие — в масштабах страны, но через свои органы в субъектах Федерации, третьи действуют без учета территориального устройства.

Структурировать государственную службу можно и по другим основаниям. Например, по ветвям власти; по органам власти; по видам государственной службы.

Государственная служба — это многомерное пространство, каждый элемент которого имеет свой статус, свои особенности и признаки, оформлен соответствующими общегосударственными установлениями. Каждый уровень, вид и тип служебных отноше­ний имеет общие и особенные черты, которые регулируются соот­ветствующими нормативно-правовыми актами.

Федеральная государственная служба — это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности федеральной государст­венной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения исполнения государственных задач и функций этих органов, либо лиц, замещающих государственные должности Рос­сийской Федерации. Она осуществляется в Администрации Прези­дента Российской Федерации, аппаратах Правительства Россий­ской Федерации, аппаратах каждой из двух палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Счетной палаты, Центральной избирательной комис­сии Российской Федерации, Уполномоченного по правам челове­ка, в аппаратах федеральных органов власти, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. В том числе в аппаратах министерств, ведомств, служб и агентств системы исполнительной власти. В аппаратах федераль­ных органов исполнительной власти занято подавляющее боль­шинство государственных служащих — 404,7 тыс. человек, или 73,8% их общего числа. В центральном аппарате федеральных ми­нистерств и ведомств работает 30,3 тыс. или 7,5%[36].

В системе МИД занято более 3,8 тыс. государственных служа­щих дипломатической службы. Они занимают ведущее положение в должностной структуре внешнеполитического ведомства как сис­темы, которая предусматривает конституционные государственные должности; государственные должности дипломатической службы (дипломатические должности); государственные должности феде­ральной государственной службы, по которым не предусмотрено присвоение дипломатических рангов; должности по обеспечению дипломатической службы (организационно-административный персонал); должности по организационно-техническому обслужи­ванию дипломатической службы (технический персонал). Успех деятельности кадрового корпуса дипломатической службы в целом гарантирован тем, что министерство обладает правом:

— получать в установленном порядке практически от любой организации все необходимые документы, справочные и иные ма­териалы, необходимые для решения вопросов, входящих в компе­тенцию министерства;

— осуществлять контроль за соответствием законодательству Российской Федерации и международно-правовым нормам проек­тов международных договоров Российской Федерации;

— вносить на рассмотрение Президента Российской Федера­ции и Правительства Российской Федерации предложения о раз­работке проектов законодательных актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

— принимать в пределах своей компетенции решения норма­тивного характера, обязательные для исполнения другими органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также пред­приятиями, учреждениями и организациями, независимо от их орга­низационно-правовых норм и ведомственной подчиненности;

— представлять в установленном порядке предложения об уч­реждении представительств МИД на территории Российской Фе­дерации;

— решать вопросы создания, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций, назначения на должность и осво­бождения от должности их руководителей;

— использовать в установленном порядке внебюджетные сред­ства, получаемые от оказания консульских и других видов услуг, для финансирования развития материально-технической базы ми­нистерства, на социальные нужды и для материального стимули­рования его работников;

— образовывать научно-консультативные, методические и экс­пертные советы.

Своими конкретными полномочиями обладает каждый орган государственной власти Российской Федерации, что в свою оче­редь определяет характер и особенности прохождения государст­венной службы.

Предметом ведения субъектов Российской Федерации в части регулирования государственной службы является определение ус­ловий государственной службы с учетом местных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации; разработка квалификационных требований к государственным служащим с точки зрения знания национального языка; уточнение системы прохождения службы и технологий оценки профессиональной пригодности человека к исполнению государственной должности государственной службы; установление размеров должностных ок­ладов, мер материального и морального поощрения работников; определение условий труда и установление дополнительных отпус­ков; выделение жилья и служебного транспорта, различных денеж­ных компенсаций за особые условия работы.

В аппаратах органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации имеются подразделения, кото­рые решают задачи внешнеполитического и внешнеэкономическо­го характера, международного научного, культурного, спортивного и иного сотрудничества. Для того, чтобы их деятельность вписыва­лась в общее русло внешней политики Российского государства, в обязанности МИДа вменены соответствующие координирующие, консультационные и контрольные функции. Касается это между­народных переговоров и договоров, официальных поездок за рубеж и приема иностранных делегаций, осуществления экономи­ческих и культурных связей, реализации консульских функций. Мало того, во многих субъектах РФ открыты представительства МИД России, главная задача которых — содействие органам влас­ти на местах в обеспечении надлежащего выполнения междуна­родных договоров, участником которых является Россия, помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами, ве­дение соответствующей информационно-справочной работы.

2. Политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего

Сразу оговоримся, что принцип свободы и политической ней­тральности государственного служащего достаточно сложен для научной интерпретации. Тем более в условиях, когда он не полу­чил достаточно четкой и однозначной трактовки в законодательст­ве о государственной службе. Принципы же равного доступа граж­дан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, внепартийности госслужбы и ее отделения от религиозных объединений определяют лишь основы служебно-статусных отношений. Наличие специального за­конодательства по всем этим вопросам очень важно. Каждый госу­дарственный служащий должен достаточно четко представлять свои права и обязанности в отношении политических аспектов своей деятельности, знать объем, структуру и содержание требова­ний, которые могут предъявить к нему вышестоящий руководи­тель, а также лидеры партий правящей коалиции. Должен хорошо представлять меру ответственности и характер санкций, применя­емых к нарушителям этого законодательства.

Это тем более важно, если учесть, что принцип политической нейтральности в нашей стране никогда не работал: в годы царско­го самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях советской власти ведущими критерия­ми было единство политической, организаторской и даже хозяйст­венной деятельности, политическая зрелость и верность «линии партии». Во все времена государственная служба была службой высокопоставленного привилегированного чиновника, обладавше­го немалой властью и способного под лозунгами борьбы за вер­ность государству легко манипулировать своими полномочиями, идеологически подавлять всех, кто ниже его в социальной и долж­ностной структуре.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вред­ность смешения, а тем более интеграции политики и государствен­ной службы, законодательно закрепили вывод служащих из-под прямого контроля со стороны политических партий. Задача гос­служащих не реализация политического курса партии, идеи кото­рой он разделяет, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение претво­рения или непосредственное претворение в жизнь норм действую­щего законодательства. Причем независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большин­ство в парламенте или в исполнительной системе власти.

В США, Великобритании, ФРГ и многих других странах зако­нодательно доступ к государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина страны. Служащие принимаются на рабо­ту в аппарат по конкурсу вне какой-либо социально-политической дискриминации. Они не лишены права голосовать, высказывать свои политические суждения или посещать партийные мероприя­тия. И тем не менее государственным служащим запрещено зани­маться активной политической деятельностью. Они не вправе при­нимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с партийно-политическими заявлениями, зани­мать партийные посты или работать в интересах партии, т. е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому исполнению служебных обязанностей. Даже во Франции, где не существует каких-либо правовых ограничений для служащих заниматься по­литической деятельностью, административные регуляторы, ограж­дающие госаппарат от политического противоборства, существуют и действуют достаточно эффективно.

Аналогичные позиции разделяет и российское государство, в том числе в сфере, касающейся дипломатической службы. В общих принципах служебного поведения государственных служа­щих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, зафиксировано, что при исполнении должностных (служебных) обязанностей государственный служа­щий должен соблюдать политическую нейтральность, исключаю­щую возможность какого-либо влияния на свою служебную дея­тельность решений политических партий или иных общественных объединений. Должностные же лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, не должны допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений[37].

Внешняя политика органически связана с внутренней, но это вовсе не означает, что даже в плюралистическом обществе, кото­рое образовалось в России, она «должна осуществляться в интере­сах отдельных политических сил, партий или руководителей», что ею могут манипулировать во внутриполитической борьбе. Дипло­мат любого ранга, в том числе Министр иностранных дел не может позволить себе, в зависимости от своих симпатий или анти­патий, делить российское общество на разные цвета. Внешняя по­литика «должна быть общегосударственной, основываться на со­гласии различных политических сил, не участвовать в их борьбе, защищать ценности, которые дороги всему обществу». Все это принципиально важно.

Поэтому дипломатическая служба как система не может суще­ствовать и эффективно функционировать без тесных контактов с Администрацией Президента страны, палатами парламента, влия­тельными представителями различных политических сил. И глав­ное условие — она должна быть лояльной и подконтрольной Пре­зиденту. Это обязательное условие успешного функционирования внешнеполитического ведомства[38].

К лицам, находящимся на государственной службе, предъявля­ются повышенные требования, которые ставят их в особые усло­вия ограничения гражданских прав и политических свобод. Ниче­го принципиально не меняет тот факт, что на многих должностях государственной службы находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победившей на выборах партии, авторы пред­выборных программ, наиболее активные и убежденные политичес­кие деятели. Свою партийность они обязаны демонстрировать не принципиальностью в политическом противоборстве на митингах, в межпартийной борьбе или политических дискуссиях на страни­цах печати, а высоким профессионализмом в вопросах государст­венного управления, умением действовать на основе закона и в рамках закона, стремлением к консенсусу и социальному миру.

Государственному служащему, в том числе дипломатическому, какую бы должность он ни замещал, запрещается быть депутатом и работать в системе органов местного самоуправления, прини­мать участие в забастовках и политической пропаганде, использо­вать свое служебное положение в интересах определенных полити­ческих партий и общественных движений. Он имеет право лишь голосовать, в частном порядке высказывать политические сужде­ния, посещать в качестве наблюдателя политические мероприятия. Он не имеет права участвовать, а тем более быть инициатором формирования предвыборных и текущих фондов партий, не может выступать с публичными политическими заявлениями, занимать партийные посты.

И это нормальная, выверенная многолетним опытом, практика организации государственной службы. Хотя такая система вовсе не означает, что служащий абсолютно лишен права на собственную точку зрения, на собственную интерпретацию происходящего в со­циально-политической или экономической жизни общества. Разве может дипломатический служащий, занимаясь реализацией внеш­неполитического курса государства, быть вне политики? Конечно, нет. Однако невыполнение приказа руководителя по идейно-поли­тическим мотивам считается грубым нарушением трудовой дис­циплины и принципов государственной службы.

Указанные условия диктуют и практику функционирования политической системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему государственной служ­бы. Другое дело, что после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппарате своих сторонников, взять под контроль государственную службу. Сами же партии, даже став правящими, стараются в большинстве случа­ев избегать прямой увязки своей политики с политикой прави­тельства, нередко даже дистанцируются от них, с тем, чтобы не брать на себя дополнительной ответственности за непопулярные или ошибочные действия высшего руководства.

Но и они без услуг государственных служащих-профессиона­лов обойтись не могут. Особая ответственность при этом ложится на служащих, находящихся на высших, главных и ведущих госу­дарственных должностях категории «В» — заместителей мини­стров, начальников департаментов, управлений, отделов и их за­местителей, советников, консультантов, экспертов и др. Ведь гра­ницы сугубо политического поля государственной службы для за­местителя министра, начальника департамента или советника посла определить очень трудно. Действия политиков и государст­венных служащих в этом смысле тесно переплетаются. И по-дру­гому быть не может.

Но тут действует одна особенность: политики устанавливают общие принципы, рамочные условия и пределы, в которых долж­ны действовать административно-управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно предусмотреть всевозможные ситуации, то именно служащий-чиновник получает реальную возможность самостоятельно толковать законодателя и интерпретировать позицию политического руководителя. Вот тут-то у него появляется возможность самостоятельной оценки ситуа­ции, свободного принятия решений по «спущенным сверху дирек­тивам». На такой основе появляется множество ведомственных правил, инструкций и методических рекомендаций, с помощью которых государственные служащие становятся реальными участ­никами политических отношений. Они получают реальную воз­можность не только управлять и регулировать, разрешать и запре­щать, но и влиять на политические процессы. И все это на основе своего личного понимания государственного долга и государствен­ных интересов. Их личность становится олицетворением государ­ства, своеобразным атрибутом власти.

Деполитизации госслужбы способствует практика пожизнен­ного найма на государственную службу. Этот принцип защищает служащего от прямого политического давления и мелочного вме­шательства политических лидеров в оперативно-распорядительную деятельность органов управления. Вновь избранные или назначен­ные руководители не могут по политическим или иным соображе­ниям сместить служащего, заменить его на своего политического сторонника. Принцип карьерности (пожизненного найма) позво­ляет постепенно, на протяжении многих лет экстенсивного про­фессионально-должностного развития персонала и аппаратных структур сформировать достаточно прочную государственную службу, обеспечить ее высококвалифицированным корпусом гра­мотных, опытных и ответственных чиновников. Без такого потен­циала рассчитывать на высокую эффективность власти трудно.

Вот почему главным критерием департизации (внепартийности) государственной службы считается то, что политики не могут по своему усмотрению лишить служащих их административных должностей. Смысл этого принципа не в том, чтобы сделать госу­дарственную службу абсолютно независимой от политики, а в том, чтобы она была профессиональной, чтобы обеспечить независи­мость административно-управленческого процесса, как процесса профессионального, правового, безусловного и непрерывного.

Профессионализация государственной службы ставит пробле­му личной ответственности государственного служащего. Для ус­пешной работы на государственной службе надо уметь проявлять взвешенность и способность балансировать между курсом выбор­ных инстанций, интересами своего ведомства и ожиданиями граж­дан, строить конструктивные рабочие взаимоотношения с избран­ными и назначенными на политические должности лицами, быть искренне лояльным к тому государству, которому служишь. Это в конечном итоге означает умение сочетать политическую и соци­альную эрудицию, профессиональный опыт, готовность взять на себя ответственность.

Сейчас для государственного строительства нет актуальнее проблемы, чем формирование корпуса служащих как высо­коквалифицированных специалистов управленческого труда, хоро­шо вышколенных практическим опытом, специальным обучением и нравственным воспитанием. Государственная служба должна быть надежно защищена от политических амбиций сменяющихся партий, правительств и министров, а народ — от произвола долж­ностных лиц и всевластия аппарата.

В настоящее время государственная служба Российской Феде­рации пока не представляет собой органически единого и соци­ально эффективного института. Она прошла только начальную стадию своего формирования. Медленно и трудно продвигается ее развитие по пути оптимизации, демократизации, профессионали­зации, укрепления нравственных основ. Немало противоречий со­храняется в правовом ее регулировании. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не носит исчерпывающего, целостного характера. В нем имеется мно­жество отсылочных норм, многие из которых до сих пор не урегу­лированы соответствующими нормативными актами.

Становление по-настоящему эффективной и слаженной госу­дарственной службы — процесс длительный и сложный, требую­щий пристального внимания государства и научной обществен­ности. Общество заинтересовано, чтобы аппарат работал лучше и эффективнее, особенно с точки зрения профессионализма, ответ­ственности, инициативности, добросовестности и порядочности каждого служащего. России нужна четко отлаженная государствен­ная служба, сочетающая демократизм, законность и правопорядок, гуманизм по отношению к честному труженику и непримиримость к каждому, кто не желает подчиняться закону, нравственным и культурным традициям народа.

Все вышеизложенное подтверждает актуальность задачи даль­нейшего совершенствования государственной службы Российской Федерации и в ее рамках еще более авторитетной и эффективной дипломатической службы.

Реформа в сфере государственного администрирования помо­жет созданию единой государственной службы; обеспечит на деле равный доступ граждан к государственной службе и политическую нейтральность тех, кто занят в госаппарате; создаст более прочные финансово-экономические и материально-технические основы го­сударственной службы; обеспечит ее профессиональное развитие. Последнее особенно важно, если учесть, что в нынешних условиях от государственных служащих требуются все новые и новые зна­ния и навыки, особенно в области экономики и права, информа­тики, социологии и политологии, культуры и иностранных язы­ков, этики и этикета, психологии и менеджмента.

В идеале наше государство нацелено на создание такой систе­мы государственной службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и удержание лучших работников, а, с другой — позволяла своевременно избавляться от профессионально слабых и недостойных кадров. Во многом эти задачи поможет решить дальнейшее совершенствование контракт­ного механизма взаимоотношений служащего и государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до перехода к принципу пожизненного найма и карьерному характеру государственной службы.

Контрольные вопросы

1.  Дайте определение государственной службы.

2.  Как можно определить дипломатическую службу?

3.  В каком смысле можно говорить о том, что государственная служба — это профессия и призвание?

4.  Сформулируйте принципы государственной службы Российской Федерации.

5.  Охарактеризуйте основные функции дипломатической службы.

6.  Дайте определение государственной должности.

7.  Перечислите наиболее важные профессионально-личностные качества современного государственного служащего.

8.  Как Вы понимаете принцип департизации государственной службы? Каковы особенности реализации этого принципа в системе дипломатической службы?

Литература

1.  Конституция Российской Федерации. М, 1993.

2.  Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.01 г. с изменениями, внесенными федеральными законами от 01.01.01 г. и от 7 ноября 2000 г. . // Собрание законодательства РФ. 1995. № 31.

3.  Об утверждении общих принципов служебного поведения госу­дарственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

4.  Несмотря ни на какие проблемы и потери, потенци­ал нашей страны остается огромным. Выступление на Совещании по­слов в МИД России 12 июля.

5.  Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверж­дена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипло­матический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.

6.  Государственная служба. Сборник нормативных документов. М., 2001.

7.  Сущность государственной службы. Моногра­фия. М., 2002.

8.  , Конституционное право Россий­ской Федерации. М., 1996.

9.  Политика как призвание и профессия // Из­бранные произведения. М., 1990.

10.  Государственная служба / Отв. ред. . М., 1999.

11.  Дипломатическая служба как она есть. Игорь Иванов о двухве­ковых традициях русской дипломатии // Российская газета. 20марта.

12.  Государственная служба. Учебник. М., 1999.

13.  Российская дипломатия: История и современность. Материалы научно-практической конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. М., 2001.

14.  Служебная карьера. Учебно-методическое пособие / Под ред. . М., 1998.

Раздел II

СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Внешнеполитический курс государства, как и его политика в целом, определяется и осуществляется его верховной властью. Ос­новные положения этого курса декларируются в программах при­шедших к власти партий, заявлениях высших государственных де­ятелей, в программных документах, утверждаемых верховной влас­тью в соответствии с действующим в стране конституционным по­рядком. К числу таких документов относится Концепция внешней политики России, представляющая собой систему взглядов, цели, принципы и основные направления внешнеполитической деятель­ности российского государства[39]. Высший приоритет этой деятель­ности — защита интересов личности, общества и государства.

Важнейшим условием успешного решения стратегических и тактических задач Российского государства на международной арене является высокопрофессиональная, хорошо организованная дипломатическая служба. Именно такая дипломатическая служба определяет успешность решения внешнеполитических задач, стоя­щих перед Российской Федерацией. Отсюда задача: обеспечение дальнейшего повышения эффективности и престижа дипломати­ческой службы, профессиональной компетентности всех диплома­тических институтов и их сотрудников.

Глава 2.1.

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ СНОШЕНИЙ РОССИИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА - стратегия и тактика госу­дарства на международной арене, основные задачи кото­рой — регулирование взаимоотношений с другими госу­дарствами, участие в решении международных проблем, обеспечение международной безопасности, укрепление су­веренитета и территориальной целостности страны, защита интересов государства, интересов его граждан и юридичес­ких лиц.

МИНИСТЕРСТВО ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ — центральный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющий государственные функции в области сношений с иностранными государст­вами и международными организациями.

ДЕПАРТАМЕНТ — основное структурное подразде­ление Министерства иностранных дел РФ.

ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ во внешнеполитическом ведомстве — совокупность эта­пов и целенаправленных действий по отбору, расстановке и ротации кадров, их профессионально-должностному и личностному развитию в структурах внешнеполитическо­го ведомства.

Распределение полномочий между ветвями власти в Россий­ской Федерации как и в каждом государстве, зависит от конститу­ционного устройства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации осу­ществляет руководство и определяет основные направления внеш­ней политики Российского государства его Президент. Как глава государства он представляет страну на международном уровне; ведет переговоры; подписывает международные договоры и рати­фикационные грамоты; принимает верительные и отзывные фа-моты аккредитуемых при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных органи­зациях; принимает меры по охране суверенитета страны, ее неза­висимости и государственной целостности; он формирует и воз­главляет Совет Безопасности Российской Федерации; утверждает ее военную доктрину. В случае агрессии против Российской Феде­рации или непосредственной угрозы агрессии вводит военное по­ложение на территории страны или в отдельных ее местностях; яв­ляется Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами Российской Федерации.

Федеральное Собрание Российской Федерации ­полнения взятых ею международных обязательств. В конкретные функции Федерального Собрания входят ратификация и денонса­ция международных договоров, статус и защита государственных границ, использование Вооруженных сил России за пределами страны, введение военного положения. Значительное место во внешнеполитической деятельности Федерального Собрания зани­мают межпарламентские связи, а также участие в некоторых меж­дународных организациях.

Совет Безопасности Российской Федерации осуществляет под­готовку решений Президента страны в области обеспечения меж­дународной безопасности и контроль за их исполнением.

Правительство Российской Федерации призвано осуществлять меры по реализации внешней политики Российской Федерации. Эти меры обеспечиваются постановлениями и распоряжениями Правительства, участием председателя Правительства, его замести­телей и министров в международных переговорах, в практической реализации достигнутых договоренностей по различным аспектам отношений Федерации с другими странами.

Специальные функции повседневной деятельности в области осуществления внешнеполитического курса российского государ­ства возложены на Министерство иностранных дел Российской Федерации[40]. В его рамках в основном организуется и проходит дипломатическая служба. С точки зрения дипломатической служ­бы основное внимание будет сосредоточено на структуре Минис­терства, его функциях, основных формах и методах деятельности, особенностях функционирования его структур и персонала.

1. Министерство иностранных дел Российской Федерации,

его статус и задачи

Министерство иностранных дел Российской Федерации — МИД России является центральным федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим государственное управление в об­ласти отношений Российской Федерации с иностранными государст­вами и международными организациями. Министерство образовано в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 112, 114), подведомственно Президенту Российской Федерации, в своей повседневной деятельности руководствуется нормами и тре­бованиями Конституции Российской Федерации, федеральных за­конов, указов и распоряжений Президента страны, Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации 14 марта 1995 г. № 000 (с последующими дополнениями и измене­ниями от 5 марта и 31 мая 2000 г.)[41], постановлениями и распоря­жениями Правительства Российской Федерации.

В систему МИД России входят Центральный аппарат, россий­ские дипломатические представительства и консульские учрежде­ния за рубежом, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) ор­ганизациях[42], представительства Министерства в субъектах Россий­ской Федерации, а также и подведомственные предприятия, уч­реждения и организации, созданные для обеспечения деятельности министерства[43]. К таким учреждениям относятся и учебные заведе­ния: Дипломатическая Академия, дающая специальное дипломати­ческое образование на базе уже имеющегося высшего образования (при Академии функционируют курсы повышения квалификации кадровых работников центрального аппарата, а также загранучреждений), Московский государственный институт международных отношений — МГИМО (Университет), готовящий специалистов-международников, в области международных политических и эко­номических отношений, юриспруденции, политологии, менедж­мента и делового администрирования, журналистики.

Министерство обладает статусом юридического лица, имеет пе­чать с изображением Государственного герба Российской Федера­ции и со своим наименованием, соответствующие печати и штампы, счета в учреждениях банков Российской Федерации, в том числе в иностранной валюте. Финансирование осуществляется из средств федерального бюджета и частично из внебюджетных средств.

В соответствии с целями и задачами выстраивается структура министерства:

A. Руководящий состав:

-  Министр — член правительства Российской Федерации;

-  Первый заместитель министра;

-  Заместители министра — 8 человек (их число может меняться). Все они назначаются Президентом Российской Федерации;

-  Коллегия министерства в составе министра — председателя коллегии, его заместителей по должности, а также утвержда­емых в качестве членов других руководящих работников, ученых и специалистов системы министерства. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности ми­нистерства и принимает соответствующие решения. Прини­маются они простым большинством голосов в форме поста­новлений и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра;

-  Генеральный секретарь. Занимает высшую государственную должность федеральной государственной службы Россий­ской Федерации, курирует деятельность секретариатов ми­нистра и его заместителей. Под его руководством работает группа оперативной информации, отдел документации, кон­троля, инспекции, группа советников министра, а также персонал, занимающийся информацией загранучреждений, письмами и личными обращениями.

Б. Территориальные департаменты, на которые возложена рабо­та по вопросам отношений России с другими государствами и международными организациями.

B. Департаменты и управления функционального характера.

Г. Департаменты, управления, отделы и другие подразделения ад­министративно-хозяйственного характера.

Д. Вспомогательные подразделения, обеспечивающие необходи­мые условия функционирования центрального аппарата МИДа и подведомственных ему учреждений и организаций, а также загранпредставительств.

Основные задачи Министерства иностранных дел России:

-  разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

-  реализация внешнеполитического курса Российской Феде­рации;

-  координация международных связей субъектов Российской Федерации;

-  обеспечение дипломатическими средствами защиты сувере­нитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене;

-  защита прав и интересов граждан и юридических лиц Рос­сийской Федерации за рубежом;

-  обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;

-  координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обес­печения проведения единой политической линии Россий­ской Федерации с иностранными государствами и междуна­родными организациями.

Задачи определяют функции Министерства, к числу основных из них относятся:

-  разработка проектов международных договоров Российской Федерации. Подготовка предложений о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действий таких договоров. Обес­печение функционирования единой государственной системы ре­гистрации международных договоров России и постоянного хране­ния их подлинников (заверенных копий, официальных переводов);

-  ведение переговоров с иностранными государствами и меж­дународными организациями. Участие в расширении торгово-эко­номических и финансовых связей, научно-технических, культур­ных и других обменов Российской Федерации с иностранными го­сударствами и международными организациями;

-  реализация дипломатическими средствами усилий Россий­ской Федерации по обеспечению международного мира, глобаль­ной и региональной безопасности с учетом ответственности Рос­сии как постоянного члена Совета Безопасности ООН, участника общеевропейского процесса и других региональных механизмов. Обеспечение участия России в деятельности ООН, Содружества Независимых Государств и других международных организаций, конференций и форумов. Содействие повышению роли Россий­ской Федерации как члена мирового сообщества в решении гло­бальных и региональных проблем;

-  участие в разработке политики и конкретных мероприятий по обороне и безопасности Российской Федерации, осуществле­нию конверсии ее оборонной промышленности;

-  участие в подготовке предложений о приведении российско­го законодательства в соответствие с международными обязатель­ствами Российской Федерации;

-  участие в разработке основных направлений государствен­ной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом; подготовка предложений по совершенствованию законо­дательства Российской Федерации в области отношений с соотече­ственниками за рубежом, а также внешнеполитическому и между­народно-правовому обеспечению защиты их прав и законных ин­тересов; координация международной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в отношении соотечественников за рубежом; обеспечение функционирования соответствующей Правительст­венной комиссии[44].

-  организация на территории Российской Федерации и за ру­бежом консульской работы. Содействие развитию связей и контак­тов с проживающими за рубежом соотечественниками. Осущест­вление своей компетенции в вопросах гражданства;

-  содействие осуществлению межпарламентских и других свя­зей Федерального Собрания;

-  содействие распространению за рубежом информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, социаль­но-экономической, культурной и духовной жизни страны;

-  информирование загранпредставительств по вопросам внеш­ней и внутренней политики Российской Федерации;

-  осуществление кадрового обеспечения центрального аппара­та, загранпредставительств, представительств министерства и под­ведомственных ему организаций на территории Российской Феде­рации; подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров дипломатической службы;

-  содействие функционированию иностранных дипломатичес­ких и консульских представительств на территории Российской Федерации и осуществление в пределах своей компетенции кон­троля за деятельностью обслуживающих их предприятий, учрежде­ний и организаций.

Как видим, одной из важнейших задач Министерства ино­странных дел является разработка и представление Президенту Рос­сийской Федерации и в Правительство страны обобщенной информа­ции, а также предложении по вопросам отношений России с ино­странными государствами и международными организациями, за­ключения, продления, приостановки или прекращения ее между­народных договоров.

С целью должного научного обоснования такого рода предло­жений министру предоставлено право образовывать научно-кон­сультативные, методические и экспертные советы. Состав таких советов и положения о них утверждаются Министром иностран­ных дел.

Одной из основных функций МИД России является взаимо­действие с органами государственной власти Российской Федера­ции, субъектов Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Ее цель: обеспечение проведения единой скоординированной внешнеполитической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и междуна­родными организациями.

Для реализации указанной функции Президентом Российской Федерации 12 марта 1996 г. был издан специальный Указ «О коор­динирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации о проведении единой внешнеполитической линии Рос­сийской Федерации»[45]. В соответствии с ним МИД России призван способствовать согласованному взаимодействию органов исполни­тельной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие указанных органов, а также их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики в выполнении международ­ных обязательств Российской Федерации.

Указом предусматривается, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики, корме Прези­дента и Председателя правительства Российской Федерации, может выступать только Министр иностранных дел, а другие лица — только по соответствующему поручению. При этом пред­ставители федеральных органов исполнительной власти могут вы­ступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполи­тические вопросы, но только по позициям, согласованным с Ми­нистерством иностранных дел Российской Федерации.

На МИД России возложен оперативный и стратегический кон­троль за выполнением международных обязательств со стороны федеральных органов исполнительной власти и субъектов Россий­ской Федерации. В свою очередь, федеральным органам исполни­тельной власти и субъектов Российской Федерации предписано информировать МИД России об осуществляемой ими междуна­родной деятельности, в том числе обо всех официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях.

Более того, упомянутым Указом Президента установлено, что предложения, затрагивающие интересы России, в том числе пред­ложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке должны согласовы­ваться с МИД России. При этом Администрации Президента и Правительству предписано не принимать документы, не согласо­ванные с МИД России, к рассмотрению.

В развитие упомянутого выше Указа о координирующей роли МИД России Президентом Российской Федерации были изданы Указ «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственны­ми учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубе­жом» (14 июня 1997 г.) и федеральный закон Российской Федера­ции «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (2 декабря 1998 г.). Со­гласно этому закону субъекты Российской Федерации в целях ре­ализации соглашений об осуществлении международных и внеш­неэкономических связей наделены правом открывать свои пред­ставительства за пределами Российской Федерации и представи­тельства субъектов иностранных федеративных государств на своей территории только по согласованию с Министерством иностран­ных дел Российской Федерации (ст. 10, п. 1, 2). В обязанность же Министерства иностранных дел вменено обеспечение координа­ции и контроль за работой представителей и представительств фе­деральных органов исполнительной власти и российских государ­ственных учреждений за рубежом.

Таким образом, в настоящее время все государственные ведом­ства и учреждения, различные организации и предприятия обяза­ны все свои соглашения, сделки, программы с иностранными контрагентами согласовывать с МИД России. Например, Минис­терство экономического развития и торговли проекты программ и конвенций (по торговле, таможенному контролю и др.) согласовы­вает с правовым департаментом и департаментом экономических связей, Министерство культуры — с департаментом по культурным связям и делам ЮНЕСКО, департаментом СНГ, а в необходимых случаях — с соответствующими территориальными департамента­ми. Аналогично действуют другие министерства и ведомства. Что касается субъектов Федерации, то во многих из них откры­ты представительства МИД России[46].

К числу их основных задач относится:

-  обеспечение взаимодействия министерства с органами ис­полнительной власти субъектов Федерации, входящих в регион де­ятельности представительства;

-  оказание содействия субъектам Федерации в обеспечении выполнения международных договоров, участником которых явля­ется Россия, а также в осуществлении их полномочий в области международных и внешнеэкономических связей при соблюдении норм международного права;

-  помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов Федерации с зарубежными партнерами;

-  ведение информационно-справочной работы;

-  выполнение функций, относящихся к консульской службе;

-  взаимодействие с иностранными консульскими учреждения­ми, расположенными в регионе деятельности представительства.

В целях той же координации Департаментом МИД России по связям с субъектами Федерации собирается два раза в году Кон­сультативный Совет. Как правило, заседания проводят в расширен­ном составе с участием всех заинтересованных представителей с мест. Совет издает свой информационный бюллетень, содержащий необхо­димые сведения для использования их в работе. В свою очередь, Де­партамент консульской службы ежегодно проводит совещание по во­просам, входящим в его компетенцию. Таким образом, связи МИД России с субъектами Российской Федерации осуществляются регу­лярно, причем как по горизонтали, так и по вертикали.

К числу важнейших прав МИД России в соответствии с Поло­жением о нем относятся:

-  получение от органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их орга­низационно-правовых форм и ведомственной подчиненности, до­кументов, справочных и иных материалов, необходимых для реше­ния вопросов, входящих в компетенцию министерства, а также передача информации им в установленном порядке;

-  осуществление контроля за соответствием законодательству России и международно-правовым нормам ее международных до­говоров;

-  внесение на рассмотрение Президента и Правительства Рос­сийской Федерации предложений о разработке проектов законода­тельных актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

-  принятие в пределах своей компетенции решений норматив­ного характера, обязательных для исполнения другими федераль­ными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями, незави­симо от их организационно-правовых норм и ведомственной под­чиненности, при осуществлении ими международных контактов.

Персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление им своих функций несет Ми­нистр иностранных дел Российской Федерации, который назначает­ся на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Помимо своих прямых обязанностей по руководству возглавля­емого им ведомства и входящих в его систему российских загранпредставительств и подведомственных организаций, Министр, зани­мая государственную должность категории «А», выполняет ряд спе­циальных политических функций. По поручению Президента Рос­сийской Федерации и Правительства страны он представляет Россию на двусторонних и многосторонних переговорах, подписывает заклю­чаемые ею договоры. Он представляет также Министерство во взаи­моотношениях с органами государственной власти Российской Фе­дерации и ее субъектов, органами государственной власти ино­странных государств, а также с международными организациями. Министру предоставлено право вносить в установленном по­рядке предложения о назначении или об отзыве послов Россий­ской Федерации в иностранных государствах и ее представителей при международных (межгосударственных и межправительствен­ных) организациях, о назначении или освобождении глав государ­ственных и правительственных делегаций. В пределах своей ком­петенции он назначает на должности или освобождает от долж­ности руководящих работников центрального аппарата министер­ства и загранпредставительств, а также других работников системы министерства.

Ему предоставлено право присваивать дипломатические ранги от атташе до советника 1-го класса включительно, представлять Президенту Российской Федерации ходатайства о присвоении высших дипломатических рангов Чрезвычайных и Полномочных Посланников 1-го и 2-го классов и Чрезвычайного и Полномочно­го Посла. Министр вправе представлять Президенту Российской Федерации в установленном порядке к награждению правительст­венными наградами и присвоению почетных званий особо отли­чившихся работников. Он осуществляет права и выполняет другие обязанности, вытекающие из Положения о МИД Российской Фе­дерации и ее законодательства.

В распоряжении Министра имеется группа послов по особым поручениям. Они занимают государственные должности категории «А» и как сам министр в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» не являются государственными служащими. Они исполняют не адми­нистративно-управленческие или информационно-аналитические, а политические функции.

Министр иностранных дел Российской Федерации имеет за­местителей, назначаемых на должность и освобождаемых от долж­ности Президентом Российской Федерации, и распределяет обя­занности между ними. Каждый из заместителей министра руково­дит группой департаментов, управлений и иных подразделений министерства.

Структура Министерства иностранных дел, помимо его руко­водства и упомянутых звеньев, включает также департаменты, управления, самостоятельные отделы и группы[47]. Именно эти подраз­деления являются главными элементами организационно-долж­ностной структуры центрального аппарата МИД.

К числу департаментов, занимающихся отношениями Россий­ской Федерации с другими государствами, относятся территори­альные департаменты по регионам, которые в свою очередь под­разделяются на отделы, занимающиеся отношениями с конкрет­ными странами. Государства Европы, например, делятся на четыре региона, и отношениями с входящими в них странами соответст­венно занимаются четыре европейских департамента (ЕД). Отно­шениями с государствами Азии также занимаются четыре департа­мента (ДА), причем один из них обеспечивает международные от­ношения России с Австралией, Новой Зеландией и странами Океании (они входят в компетенцию соответствующих отделов де­партамента, где работают дипломаты, специализирующиеся по этим странам). Соответственно, имеются Департамент Африки (ДАФ) и Департамент Ближнего Востока и Северной Африки (ДБВСА). Отношениями со странами американских континентов занимаются Департамент Северной Америки (ДСА) и Департамент Латинской Америки (ЛАД).

Особую группу составляют департаменты, занимающиеся от­ношениями со странами ближнего зарубежья. К ним принадлежат четыре департамента. Три из них занимаются отношениями с этими странами по регионам, а один — вопросами сотрудничества России со странами СНГ в целом. Отделы последнего курируют такие вопросы, как связи с уставными органами СНГ, внешнепо­литическое сотрудничество, экономика и право, культура, наука, образование, спорт, охрана границ и правопорядка, таможенный союз, миротворчество и урегулирование конфликтов, информаци­онно-аналитические вопросы.

Таким же образом формируются и функциональные подразде­ления министерства. Все они, за исключением некоторых управле­ний и самостоятельных отделов и групп, также именуются депар­таментами. Среди них правовой (ДП), государственного протокола (ДГП), информации и печати (ДИП), экономического сотрудниче­ства (ДЭС), международных организаций (ДМО), общеевропей­ского сотрудничества (ДОС), безопасности и разоружения (ДБР), Управление по вопросам новых вызовов и угроз (УНВ), Управле­ние общеазиатских проблем (УАП), Департамент по делам сооте­чественников и правам человека (ДСПЧ), культурных связей и дел ЮНЕСКО (ДКСЮ), консульской службы (ДКС), кадров (ДК), внешнеполитического планирования (ДВП) и некоторые другие. Имеются в виду департаменты и управления, относящиеся к об­служиванию министерства в целом: Управление делами (УД), Валютно-финансовый департамент (ВФД), Юридическое управление (ЮрУ), Главное производственное коммерческое управление по обслуживанию дипкорпуса в Москве. Специальное место в этой схеме занимают Историко-документальный департамент (ИДЦ), в котором сосредоточен архив министерства.

В рамках сложившихся структурных подразделений и на соот­ветствующих государственных должностях организуется прохожде­ние дипломатической службы в центральном аппарате МИДа. Эти должности могут быть названы должностями дипломатической службы, которые и определяют социально-политический, право­вой, властно-управленческий статус дипломатического служащего, содержание, полномочия, пределы его реального участия в реали­зации внешнеполитических функций своего ведомства. Поэтому дипломатическую должность без какого-либо преувеличения можно считать первичным, базовым организационно-структурным элементом дипломатической службы. Должность определяет место служащего в общей системе дипломатической службы, концентрирует в себе права, обязанности и ответственность работника, пределы его компетенции.

Дипломатические должности в центральном аппарате МИД, как и в дипломатических, консульских и загранпредставительствах, начинаются с референтов. Однако принято считать, что под­линно (по статусу и содержанию работы) дипломатическая долж­ность начинается с должности атташе, поскольку она соответству­ет первому дипломатическому рангу — атташе. Далее идут долж­ности третьего секретаря, второго секретаря и первого секретаря, советника, старшего советника и главного советника. На долж­ность начальника отдела департамента, как административную, может претендовать дипломатический работник, имеющий опыт советника и выше. Должность заместителя директора департамента может занимать дипломат, как правило, имеющий опыт не ниже главного советника.

В назначении на должность может иметь значение ранг дипло­матического работника, так или иначе свидетельствующий о его зрелости. Дипломатический ранг — особое звание, которое при­сваивается в соответствии с занимаемой государственной должнос­тью в Министерстве иностранных дел, дипломатических предста­вительствах и консульских учреждениях. Эти ранги были установ­лены еще в 1943 г. и сохранились практически неизменными до сих пор. Это ранги атташе, третьего секретаря, второго секретаря II класса и второго секретаря I класса, первого секретаря двух классов и советника также двух классов, — все они присваиваются приказом Министра иностранных дел. Высшие ранги Чрезвычай­ных и Полномочных Посланников I и II классов и ранг Чрезвы­чайного и Полномочного посла — присваиваются Президентом Российской Федерации[48].

Обычно ранг совпадает по наименованию с должностью, но деление их на классы позволяет назначать на дипломатическую должность либо более высокую, либо на должность ниже. Так, на­пример, первый секретарь I класса может быть назначен, как ис­ключение, на должность советника, а II класса — на должность второго секретаря. Это несоответствие зависит от штатного распи­сания. Такое положение обычно существует не долго и при первой возможности «пострадавший» получает повышение в должности, а занимавший более высокую должность — повышение в ранге.

Что касается такой должности, как директор департамента, то, как правило, на нее назначаются дипломаты, имеющие высшие ранги.

Оперативная работа центрального аппарата МИД России

Строгие формулировки документов, определяющие статус, функции и структуру Министерства иностранных дел РФ, объек­тивно не могут дать исчерпывающей картины повседневной прак­тической деятельности этого ведомства. Никакая, даже самая со­вершенная схема не в состоянии предусмотреть действия, выте­кающие из информации, поступающей из-за рубежа и от внутри­государственных ведомств, не может учесть характер и особеннос­ти инициативных предложений, которые поступают в Центр; не может предугадать результаты многочисленных встреч и бесед, ко­торые изо дня в день приходится проводить министру и другим сотрудникам МИД с представителями иностранных держав. Объем этой работы немал и требует не только времени, но и огромной затраты энергии, не говоря уже о большой ответственности за каждое сказанное слово, за каждый предпринятый шаг.

Работа подразделений центрального аппарата: департаментов, управлений отделов регламентируется Положениями о каждом из них, утверждаемыми министром. В указанных документах опреде­лены основные задачи и функции этих подразделений, пределы рабочего времени, основные права и обязанности их работников.

Рабочий день в министерстве, причем как на высших руково­дящих должностях, так и в подразделениях начинается в 9 часов 00 минут с разбора накопившихся документов. Это переписка ми­нистерства с ведомствами и почта, поступившая из загранучреждений, нотная переписка с иностранными представительствами и письма различных организаций, решения, запросы, ответы и много другое. Но помимо документационного потока, для минис­терства главными являются вопросы, которые реально определяют действенность того или иного подразделения МИД в соответствии с его статусом и функциональной спецификой.

В территориальных департаментах это вопросы, которые каса­ются дипломатических отношений cо странами, входящими в их компетенцию. В департаментах функциональных, например, пра­вовом, это может быть работа над текстом, правовая и лингвисти­ческая экспертиза проекта договора, который со временем станет предметом обсуждения между его эвентуальными участниками.

Но каковы бы ни были эти вопросы, их решение всегда опира­ется на необходимые информационно-аналитические материалы. Поэтому сбор и накопление служебной информации составляют одну из важнейших сторон деятельности сотрудника дипломатического ве­домства. Умение извлечь необходимую информацию из источни­ков, анализировать ее, обобщить все, что удалось добыть и ис­пользовать в своей работе, определяет одно из важнейших деловых качеств дипломатического служащего и каждого дипломата.

Это умение приходит не сразу. Оно приобретается с опытом. Именно поэтому молодым специалистам начинают прививать такой опыт с малого: с ежедневного или тематического обзора прессы, составления характеристики иностранного политического деятеля, написания краткой информации о том или ином собы­тии. Только со временем поручают написание аналитической справки с соответствующими выводами и предложениями. Так по­степенно формируется дипломатический работник.

Работа дипломатического сотрудника сегодня немыслима без использования новой техники, в частности, компьютера. Пользо­вание компьютером, во-первых, позволяет занести в его память накапливаемую информацию извне, а также материалы, которые готовит сам сотрудник: справки, характеристики политических де­ятелей, анализы тех или иных документов, словом все, что ранее составляло содержание многочисленных тематических досье, иног­да насчитывавших не один десяток страниц. Компьютер позволяет значительно сократить их. Во-вторых, подключение компьютера к системе Интернет позволяет быстро получить практически любую информацию: данные о тех или иных международных организаци­ях, их уставах, структурах, характеристики отдельных стран, сведе­ния о персоналиях и т. п. Все это в значительной мере освобождает сотрудника от необходимости искать интересующие его сведения по другим источникам, позволяет более рационально использовать рабочее время.