Комментарий к федеральному закону от 01.01.01 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (стр. 1 )

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 24 НОЯБРЯ 1995 Г. N 181-ФЗ

"О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 февраля 2009 года

И. А. СЛОБЦОВ, О. В. КУЗНЕЦОВА

- адвокат, член адвокатской палаты г. Москвы; вице-президент Общероссийской общественной организации инвалидов "Всероссийское общество глухих".

- юрист, автор ряда книг социальной тематики: "Пенсия: порядок расчета и выплаты", Комментарий к Жилищному кодексу РФ и т. д.

Федеральный закон от 01.01.01 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет государственную политику России в области социальной защиты инвалидов.

В связи с подписанием в 2008 году Конвенции о правах инвалидов Россия приняла на себя ряд серьезных обязательств по обеспечению надлежащего уровня гарантий для людей с ограниченными возможностями. Принципы, провозглашенные в Конвенции, являются отправной точкой для построения внутригосударственной системы норм в области социальной защиты прав инвалидов.

Комментируемый Закон играет в этой системе актов главенствующую роль, так как отвечает основным принципам Конституции РФ, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.

При подготовке настоящего издания использовались акты законодательства и нормативные правовые акты по состоянию на 1 февраля 2009 г.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая, вторая, третья и четвертая;

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;

УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации;

Бюллетень ВС РФ - Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации;

ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации;

СМИ - средства массовой информации;

МСЭ - медико-социальная экспертиза;

ВТЭК - врачебно-трудовая экспертная комиссия;

ПДПМ - Программы дополнительных пособий малоимущим;

ВОГ - Всероссийское общество глухих;

абз. - абзац;

гл. - глава;

п., п. п. - пункт, пункты;

разд. - раздел;

с. - страница;

сб. - сборник;

см. - смотри;

ст., ст. ст. - статья, статьи;

т. д. - так далее;

т. п. - тому подобное.

24 ноября 1995 года N 181-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов от 01.01.2001 N 125-ФЗ,

от 01.01.2001 N 5-ФЗ, от 01.01.2001 N 172-ФЗ,

от 01.01.2001 N 78-ФЗ, от 01.01.2001 N 74-ФЗ,

от 01.01.2001 N 123-ФЗ, от 01.01.2001 N 188-ФЗ,

от 01.01.2001 N 196-ФЗ, от 01.01.2001 N 57-ФЗ,

от 01.01.2001 N 15-ФЗ, от 01.01.2001 N 132-ФЗ,

от 01.01.2001 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004),

от 01.01.2001 N 199-ФЗ, от 01.01.2001 N 199-ФЗ,

от 01.01.2001 N 230-ФЗ, от 01.01.2001 N 309-ФЗ,

от 01.01.2001 N 18-ФЗ, от 01.01.2001 N 110-ФЗ,

от 01.01.2001 N 160-ФЗ)

Комментарий к преамбуле

Целью комментируемого Закона является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации принадлежащих им прав и свобод.

Права каждого человека независимо от его личных качеств, физических данных или социального статуса являются равными. Инвалиды, возможности которых в той или иной степени являются ограниченными, нуждаются в социальной защите больше, нежели иные категории граждан. Однако понятие "социальная защита" не должно умалять возможностей инвалидов проявлять свою индивидуальность в различных сферах общественной жизни, в том числе в учебе, в работе, в искусстве, культуре и спорте.

Комментируемый Закон является одним из основных правовых актов, определяющих уровень социальной защищенности людей с ограниченными возможностями. Приоритетное значение в системе законодательных актов имеют нормы Конституции РФ, а также нормы и принципы международного права и международные договоры РФ, которые определяют основные направления российской политики в отношении инвалидов. Общие нормы и принципы раскрываются в комментируемом Законе посредством определения конкретных мер, таких как обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, лекарственными препаратами, медицинскими услугами, предоставление льготы по оплате коммунальных услуг, выплата пенсии по инвалидности, пособия по случаю потери кормильца и т. п.

Основная нагрузка в части обеспечения финансирования мероприятий, направленных на предоставление инвалидам социальной защиты от государства, ложится в первую очередь на федеральный бюджет. Региональные бюджеты несут бремя оплаты только таких социальных мероприятий, которые, во-первых, отнесены федеральным законодательством к расходным обязательствам субъектов РФ, а во-вторых, повышают уровень социальных гарантий в регионе по сравнению с гарантиями, предоставляемыми на федеральном уровне.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Понятие "инвалид", основания определения группы инвалидности

Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья дает общее понятие инвалида и устанавливает основания определения группы инвалидности. Инвалидом признается лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

По определению Конвенции о правах инвалидов (принята в г. Нью-Йорке 13 декабря 2006 года Резолюцией 61/106 на 76-м пленарном заседании 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН; подписана Российской Федерацией 27 сентября 2008 г.) инвалидность является результатом взаимодействия, которое происходит между людьми, имеющими нарушения здоровья, и отношенческими и средовыми барьерами. Она мешает полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими.

Так, например, гипертоническая болезнь, даже стойкая, не является поводом к установлению инвалидности; если же гипертония привела к осложнению в виде инсульта и параличу конечностей, человеку оформляется инвалидность.

Законом определены несколько видов ограничений жизнедеятельности: во-первых, нарушение функций самообслуживания, во-вторых, нарушение функций передвижения и, в-третьих, нарушение контроля за своим поведением, а также нарушение ориентации, общения, обучения, а также способности к трудовой деятельности.

Понятие "инвалид" конкретизируется во многих федеральных законах - н-р, в Законе РФ от 01.01.01 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральном законе от 01.01.01 года N 5-ФЗ "О ветеранах", в Федеральном законе от 01.01.01 года N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" и в некоторых других.

2. Исторически в России понятия "инвалидность" и "инвалид" связывались с понятиями нетрудоспособности и болезни.

Специалисты долгое время рассматривали понятие "инвалидность", отталкиваясь преимущественно от биологических предпосылок, расценивая ее возникновение в основном как следствие неблагоприятного исхода лечения. Зачастую методические подходы к анализу инвалидности заимствовались из здравоохранения, по аналогии с анализом заболеваемости. В связи с этим социальная сторона проблемы была сужена до нетрудоспособности как основного показателя инвалидности.

В настоящее время некоторые из пережитков прошлого остались, во внимание принимается только социальный аспект: в определении указывается на необходимость социальной защиты инвалида, но ничего не говорится о необходимости многопрофильной реабилитации, использующей социальные, экономические, психологические, образовательные и другие необходимые технологии.

В целом инвалидность должна рассматриваться как проблема деятельности человека в условиях ограниченной свободы выбора, которая включает в себя несколько аспектов: правовой, социальный, психологический, общественно-идеологический, экономический, анатомо-функциональный.

3. В нормах международного права термин "инвалид" трактуется несколько иначе, нежели в российском праве.

В частности, Декларация о правах инвалидов (утв. Резолюцией тринадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 3447 (XXX) от 9 декабря 1975 года) признает инвалидом "лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и/или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или умственных способностей".

Инвалидность означает значительное число различных функциональных ограничений. Люди могут стать инвалидами вследствие физических, умственных или сенсорных дефектов, состояния здоровья или психических заболеваний. Такие дефекты, состояния или заболевания по своему характеру могут быть постоянными или временными.

В комментируемом Законе указанные особенности никак не отражены.

4. Группа инвалидности или категория "ребенок-инвалид" устанавливаются в зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности. При этом под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.

Порядок и условия признания лица инвалидом установлены Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 года N 965 "О порядке признания граждан инвалидами" и будут рассмотрены в комментарии к ст. 7.

Статья 2. Понятие социальной защиты инвалидов

Комментарий к статье 2

1. Комментируемая статья имеет декларативный характер: в ней дается понятие социальной защиты и социальной поддержки инвалидов. Оба названных понятия представляют собой систему мер, имеющих конечной целью обеспечение прав и законных интересов инвалидов.

Под социальной защитой инвалидов понимается система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки. При этом социальная поддержка инвалидов - это система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам. Отсюда можно сделать вывод, что понятия "социальная поддержка" и "социальная защита" соотносятся как часть и целое.

При реализации мер социальной защиты должны учитываться особенности той или иной группы инвалидов, а также индивидуальные особенности каждого конкретного инвалида. Например, для инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы необходим длительный период адаптации к условиям современного общества. При этом для инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы трудоспособного возраста требуется создание рабочих мест.

В целом реализация названных мер должна создавать условия для сокращения численности инвалидов и их возвращения к профессиональной, общественной и бытовой деятельности.

Экономическими мерами социальной защиты инвалидов являются:

- создание системы реабилитационных и экспертных организаций, обеспечивающих реабилитацию инвалидов и интеграцию их в общество;

- развитие реабилитационной индустрии как промышленной основы системы комплексной реабилитации инвалидов, формирование национального рынка технических средств реабилитации и реабилитационных услуг;

- оснащение оборудованием реабилитационных организаций;

- оснащение объектов социальной инфраструктуры для обеспечения к ним беспрепятственного доступа инвалидов;

- поддержка предприятий, находящихся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов, в целях создания дополнительных рабочих мест и многие другие.

В качестве правовых мер социальной защиты инвалидов можно назвать:

- совершенствование законодательства о правах инвалидов, в частности расширение номенклатуры предоставляемых инвалидам технических средств реабилитации и реабилитационных услуг;

- консультирование инвалидов по правовым вопросам;

- освещение проблем инвалидов и правовых путей их решения в СМИ;

- установление дополнительных льгот для инвалидов при обращении в правоохранительные органы, в частности освобождение от уплаты госпошлины за рассмотрение дела в суде.

Меры социальной поддержки в первую очередь включают в себя финансирование социальных выплат, в частности государственных и трудовых пенсий по инвалидности, компенсаций инвалидам и членам их семей, в том числе по оплате коммунальных платежей, и т. п.

Меры социальной поддержки инвалидов, принимаемые на региональном и муниципальном уровне, могут иметь различный характер.

Пример. Инвалидам города Рязани могут безвозмездно передаваться земельные участки для проведения сезонных сельскохозяйственных работ <1>. При этом обеспечение земельными участками производится на основании заявления инвалида либо его уполномоченного представителя, которое подается в отдел по обеспечению дополнительных мер социальной поддержки населения администрации города Рязани.

<1> См.: приложение N 5 к Постановлению главы администрации города Рязани от 01.01.01 года N 2823.

В качестве другой меры социальной поддержки инвалидов I группы и инвалидов II группы III степени ограничения трудоспособности, а также инвалидов ВОВ города Рязани предусматривается возможность размещения на муниципальном имуществе на безвозмездной основе временного сооружения ВС-2 <2>.

<2> См.: приложение N 7 к Постановлению главы администрации города Рязани от 01.01.01 года N 2823.

Право на размещение временного сооружения ВС-2, как дополнительная мера социальной поддержки, предоставляется на основании заявления гражданина либо его уполномоченного представителя, подаваемого на имя заместителя главы администрации по муниципальной собственности в отдел по обеспечению дополнительных мер социальной поддержки населения администрации города Рязани. В заявлении указывается причина обращения, обоснование необходимости в постоянном использовании транспортного средства.

Заявление рассматривается в течение 5 дней, и подготовленные документы предоставляются в комитет по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Рязани. Заявителю не приходится заниматься сбором многочисленных документов и хождением по инстанциям.

Пример. В городе Касимов Рязанской области действует комиссия по изучению социально-бытовых условий жизни и оказанию необходимой помощи ветеранам, инвалидам и одиноко проживающим пенсионерам <3>. Комиссия образуется с целью улучшения социальной поддержки и повышения жизненного уровня граждан, а также принятия своевременных мер по конкретным обращениям ветеранов.

<3> См.: Постановление главы МО - городской округ город Касимов от 01.01.01 года N 1766 "Об урегулировании работы Комиссии по изучению социально-бытовых условий жизни и содействию в оказании необходимой помощи ветеранам, инвалидам и одиноко проживающим пенсионерам".

Комиссия уполномочена изучать социально-бытовые условия жизни, состояние медицинского, лекарственного обслуживания и организации отдыха инвалидов; регистрировать письменные заявления на оказание помощи; формировать списки граждан, нуждающихся в оказании помощи; содействовать в оказании необходимой помощи инвалидам.

Пример. Инвалидам Саратовской области, проживающим в жилых помещениях частного жилищного фонда, с 1 января 2009 года в качестве меры социальной поддержки предоставляется снижение на 50 процентов оплаты жилого помещения <4>. Указанная мера социальной поддержки предоставляется организациями, оказывающими соответствующие услуги по содержанию многоквартирных жилых домов, на основании документов, подтверждающих право инвалида на социальную поддержку.

<4> См.: Закон Саратовской области от 2 июля 2008 года N 152-ЗСО "О социальной поддержке инвалидов по оплате жилого помещения в Саратовской области".

Финансирование расходов, связанных с предоставлением меры социальной поддержки по оплате жилого помещения инвалидам, проживающим в жилых помещениях частного жилищного фонда, осуществляется за счет средств областного бюджета.

Пример. В городе Обнинске Калужской области создана комиссия по рассмотрению обращений неработающих пенсионеров и инвалидов, нуждающихся в оказании адресной социальной помощи. Комиссия действует на основании Постановления администрации города Обнинска от 6 сентября 2007 г. N 1273-п.

Комиссия рассматривает заявления граждан и готовит списки кандидатур получателей адресной социальной помощи, исходя из выделенных лимитов; представляет для регистрации в Управление Пенсионного фонда РФ по г. Обнинску заявления с приложенными к ним оформленными документами пенсионеров, обратившихся за адресной социальной помощью (в частности, по вопросам оказания единовременной материальной помощи; газификации домовладений неработающих пенсионеров и т. п.).

Все предусмотренные Законом меры социальной поддержки и защиты инвалидов связаны одной целью и направлены на комплексное решение проблемы инвалидности. Их эффективность напрямую зависит от того, насколько слаженно работает механизм реализации.

2. Согласно ст. 28 Конвенции о правах инвалидов меры социальной защиты включают в себя следующие меры:

- по обеспечению инвалидам равного доступа к получению чистой воды и по обеспечению доступа к надлежащим и недорогим услугам, устройствам и другой помощи для удовлетворения нужд, связанных с инвалидностью;

- по обеспечению инвалидам, в частности женщинам, девочкам и пожилым лицам с инвалидностью, доступа к программам социальной защиты и программам сокращения масштабов нищеты;

- по обеспечению инвалидам и их семьям, живущим в условиях нищеты, доступа к помощи со стороны государства с целью покрытия связанных с инвалидностью расходов, включая надлежащее обучение, консультирование, финансовую помощь и временный патронажный уход;

- по обеспечению инвалидам доступа к программам государственного жилья;

- по обеспечению инвалидам доступа к пенсионным пособиям и программам.

Результатом реализации указанных мер должно являться достижение достаточного жизненного уровня для самих инвалидов и их семей.

Надо признать, что понятие "достаточный жизненный уровень" в российском законодательстве вообще не применяется. Хотя это понятие можно было бы определить с учетом российской реальности, чтобы обеспечить достаточный уровень социальной помощи.

3. Не секрет, что в последние годы в России наблюдается рост численности инвалидов. Основными причинами являются высокий уровень заболеваемости и травматизма населения, а также недостаточное качество медицинской помощи и услуг.

Наиболее значительную долю в общей численности составляют инвалиды II группы (более половины всех инвалидов). Вместе с инвалидами I группы этот показатель составляет около 80%.

Увеличивается число инвалидов трудоспособного возраста и детей-инвалидов. В настоящее время лишь в 3 - 5% случаев удается восстановить трудоспособность и устранить ограничения жизнедеятельности у этой категории граждан. Только 15% инвалидов трудоспособного возраста вовлечены в профессиональную деятельность <5>.

<5> См.: Федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2годы", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года N 832.

В настоящее время государственная политика в области социальной защиты и поддержки инвалидов базируется на положениях Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года N 832.

Целями Программы является создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышение уровня их жизни.

В указанной Федеральной целевой программе отмечается необходимость разработать систему мер, направленную на увеличение количества реабилитированных инвалидов, включая инвалидов боевых действий и военной травмы.

Задачу создания в стране полноценной системы комплексной реабилитации инвалидов и интеграции их в общество предполагается решить с помощью реализации инвестиционных и научно-технических проектов, а также координации усилий органов государственной власти различных уровней и негосударственных организаций.

Путем совершенствования деятельности учреждений медико-социальной экспертизы, реализации мероприятий по обеспечению для инвалидов беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры, а также расширения производства современных технических средств реабилитации предполагается повысить качество и увеличить объем услуг по реабилитации и интеграции инвалидов.

Исходя из поставленных в Программе целей, предполагается уменьшить удельный вес численности реабилитированных инвалидов в общей численности инвалидов, ежегодно переосвидетельствуемых в федеральных государственных учреждениях медико-социальной экспертизы, а также увеличить количество реабилитированных инвалидов.

На настоящий момент времени в рамках Программы проведены опытные разработки и реализованы некоторые пробные инвестиционные проекты. В текущем и следующем году планируется проводить анализ, обобщение и распространение выработанных инновационных технологий реабилитации инвалидов.

Государственным заказчиком Программы является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которое осуществляет руководство и текущее управление реализацией Программы, разрабатывает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, необходимые для ее реализации. В случае необходимости Минздравсоцразвития России подготавливает предложения по уточнению перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, уточняет механизм реализации Программы и размер затрат на реализацию программных мероприятий.

Программа реализуется путем заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд.

Для обеспечения контроля и независимой оценки Программы создан координационный совет, состоящий из представителей государственных органов власти и общероссийских общественных организаций инвалидов. Совет проводит анализ и оценку социально-экономической эффективности результатов реализации Программы.

Эффективность реализации Программы оценивается по показателям, характеризующим состояние и динамику инвалидности, прежде всего по ежегодному показателю, характеризующему соотношение количества реабилитированных инвалидов и количества лиц, прошедших переосвидетельствование. К 2010 г. этот показатель планируется довести до 6,5% (для сравнения - в 2005 г. он был равен 5,9%), что составит примерно 162 тыс. человек в год.

Реализация мероприятий Программы позволит возвратить к профессиональной, общественной и бытовой деятельности около 800 тыс. инвалидов (из них 20,85 тыс. человек стали инвалидами вследствие боевых действий и военной травмы).

Экономический эффект, который получит государство вследствие реализации Программы, составит в среднем 2,6 - 3,5 млрд. руб. ежегодно. При этом в расчет принимаются средства федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов, сэкономленные за счет прекращения выплат гражданам, с которых в результате проведения реабилитационных мероприятий будут сняты инвалидность и ограничения трудовой деятельности (пенсии по инвалидности, ежемесячные денежные выплаты, компенсации и другие расходы). Тем самым реализация Программы является экономически выгодной для государства.

4. Субъекты РФ и муниципальные образования разрабатывают собственные региональные программы в области социальной защиты и поддержки инвалидов, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов.

Например, в Калужской области действует Областная целевая программа "Старшее поколение и инвалиды в Калужской области (2годы)" <6>.

<6> Закон Калужской области от 01.01.01 года N 248-ОЗ "Об Областной целевой программе "Старшее поколение и инвалиды в Калужской области (2годы)".

В городе Рязани действует Муниципальная целевая программа "Обеспечение дополнительными мерами социальной поддержки и помощи отдельных категорий граждан на 2годы" <7>.

<7> Решение Рязанского городского Совета от 01.01.01 г. N 70-III "Об утверждении Муниципальной целевой программы "Обеспечение дополнительными мерами социальной поддержки и помощи отдельных категорий граждан на 2годы".

6. Инвалиды из числа иностранных граждан и лиц без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Исключения из этого правила могут быть установлены федеральным законом или международным договором РФ (например, право на участие в общественных организациях может быть ограничено в случаях, перечисленных в комментарии к ст. 33 Закона).

Комментируемый Закон гарантирует социальную защиту инвалидам в России независимо от их гражданства либо отсутствия такового.

Порядок и условия признания лица инвалидом для любого человека независимо от его гражданства устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 года N 965. Если иностранный гражданин будет признан в установленном порядке инвалидом, он имеет полное право на меры социальной поддержки.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" фактом постоянного проживания иностранного гражданина на территории Российской Федерации является вид на жительство в Российской Федерации. Местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

В соответствии со ст. 11.1 комментируемого Закона технические средства реабилитации предоставляются инвалидам по месту их жительства уполномоченными органами, Фондом социального страхования РФ, а также иными заинтересованными организациями (подробнее см. комментарий к ст. 11.1 Закона).

Статья 3. Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов

Комментарий к статье 3

1. Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов представляет собой совокупность законов и иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Понятие социальной защиты инвалидов содержится в ст. 2 Закона.

Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов является частью системы российского законодательства, которое также включает в себя нормы муниципального законодательства и нормы международного права.

Создание нормативно-правовой базы в области социальной защиты прав инвалидов ведется по многим направлениям, основными из которых являются:

- разработка основных положений социальной защиты инвалидов;

- регулирование проблем трудоустройства инвалидов;

- решение вопросов воспитания детей-инвалидов и образования инвалидов;

- регулирование проблем обеспечения лекарствами, средствами реабилитации, медицинского обслуживания;

- регулирование вопросов выплаты пенсий, пособий, компенсаций, обеспечения льгот и др.

2. Социальная защита инвалидов в первую очередь основывается на положениях Конституции Российской Федерации:

- ст. 7 - в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты;

- ст. 19 - государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

- ст. 37 - каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы;

- ст. 39 - каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом;

- ст. 40 - каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами;

- ст. 41 - каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений;

- ст. 42 - каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

- ст. 43 - каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;

- ст. 44 - каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям;

- ст. 45 - каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;

- ст. 46 - каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод;

- ст. 48 - каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно;

- ст. 53 - каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

- иных положениях.

Таким образом, Конституция РФ закрепляет равные права всех граждан, в том числе инвалидов. Специальных норм о правах инвалидов она не содержит. Общие принципы политики социальной защиты инвалидов базируются на вышеуказанных положениях Конституции РФ.

Для сравнения приведем принципы политики социальной защиты инвалидов Канады: во-первых, инвалиды являются полноценными членами канадского общества; во-вторых, инвалиды должны иметь возможность участвовать во всех сферах жизни общества; в-третьих, необходимо создавать условия для превращения инвалидов в максимально независимых членов общества. При этом акцент делается на то, что инвалиды являются участниками государственных программ, а не пассивными получателями государственных дотаций. Включение подобных принципов в комментируемый Закон помогло бы более четко обозначить направления социальной политики в отношении инвалидов в России.

Россия провозглашается социальным государством. Соответственно, социальная защищенность, благополучие и создание условий для развития каждого человека признаются важнейшей задачей государства.

Современные представления о социальном государстве базируются на его характерных признаках, к числу которых относятся:

- доступность социальной поддержки государства для всех членов общества;

- наличие социального законодательства;

- обеспечение занятости;

- существование системы социального обеспечения, включающей социальную поддержку за счет бюджетных средств;

- принятие государством ответственности за уровень благосостояния своих граждан;

- наличие гражданского общества <8>.

<8> См.: Калашников теории социального государства. М.: Экономика, 2006.

Законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов РФ <9>.

<9> Определение Конституционного Суда от 6 ноября 1998 года N 149-О.

Конституционные положения находят отражение в федеральных законах, законах субъектов РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных документах соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

3. Ведущую роль в регулировании правоотношений в сфере социальной защиты инвалидов играют федеральные законы, которые обладают высшей юридической силой в отношении иных нормативных актов. Это означает, что принимаемые Правительством РФ, министерствами, ведомствами, службами, органами власти субъекта РФ и муниципальными органами власти нормативные акты, регулирующие данную сферу деятельности, не должны противоречить федеральному законодательству.

К нормативным актам, регулирующим вопросы социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, относятся:

- Трудовой кодекс Российской Федерации, устанавливающий условия труда инвалидов;

- Гражданский кодекс Российской Федерации, закрепляющий порядок предоставления жилища инвалидам в бессрочное пользование и порядок возмещения вреда здоровью, в результате которого наступила инвалидность;

- Жилищный кодекс Российской Федерации, в котором содержатся правила и порядок постановки на учет и предоставления жилых помещений инвалидам;

- Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающий льготные условия налогообложения для организаций, в которых трудоустроены инвалиды или которые являются учредителями организаций (например, ст. 149 НК РФ);

- Градостроительный кодекс Российской Федерации. Он закрепляет порядок планировки и застройки городов, других населенных пунктов, формирования жилых и рекреационных зон, разработки проектных решений на новое строительство и реконструкции зданий, сооружений и их комплексов для приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов.

В частности, Трудовой кодекс РФ устанавливает основные гарантии трудовых прав инвалидов:

- сокращенную продолжительность рабочего времени не более 35 часов в неделю (ст. 92 ТК РФ) для работников, являющихся инвалидами I или II группы;

- неполный рабочий день (смену) или неполную рабочую неделю по просьбе одного из родителей (опекуна, попечителя), имеющего ребенка-инвалида в возрасте до 18 лет (ст. 93 ТК РФ);

- иные дополнительные гарантии охраны труда, такие как создание для инвалидов условий труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации и другие мероприятия.

В Налоговом кодексе РФ в настоящее время сохранено лишь небольшое количество льгот по сравнению с законодательством, действовавшим до 1998 г. В частности, отменена льгота по налогу на прибыль и уплате взносов в Пенсионный фонд для общественных организаций инвалидов и предприятий инвалидов, ими созданных.