Налоговый механизм регулирования предпринимательской деятельности: методы, модели, инструменты (стр. 10 )

Рисунок 19. Отраслевая структура задолженности за 2002 год

Право на реструктуризацию утратили многие крупные предприятия ( «Спектр»), ( ), ( Невинномысской шерстяной комбинат), ( «Кавминкурортрозлив»), ( «Нефтегазгеотерм»). По отношению к ним инициирована процедура банкродства, введено конкурсное производство, введено наблюдение. По состоянию на 01.01.2003 г. в условиях реструктуризации работают 1446 предприятий, в том числе по федеральным налогам 1112 предприятий, сумма реструктурированной задолженности которых составила 5217,9 млн. руб. Налоговыми органами края в течение 2002 года в отношении крупных предприятий - недоимщиков применялись все меры принудительного взыскания с целью недопущения роста и сокращения сложившейся задолженности.

Основные факторы, которые влияют на поступления налогов в бюджет края, выявленные при анализе за период 2000 – 2002 г. являются:

1.  Ненадлежащее исполнение банками обязанностей срока исполнения поручений налогоплательщиков, неплатежеспособность банков при наличии денежных средств на счетах клиентов.

2.  Территориальное перемещение налогоплательщиков.

3.  Выпуск льготируемой продукции ( Минераловодский» г. Минеральные Воды. Наряду с производством спирта не облагается акцизы товара денатурированный спирт).

4.  Не своевременная уплата налога при налоговой проверке (начислен налог 1998 г., а оплата 2001 г.).

5.  Сокращено объемов реализации ( АОЗТ»)

6.  Увеличение расходов связанных с приобретением электроэнергии и топлива и увеличение амортизационных отчислений в 1,6 раза.

7.  Низкая платежеспособность (сельскохозяйственной продукция, плата за землю, перевод в аренду земли).

8.  Отмена платы за загрязнение окружающей среды от 01.01.2001 г. №

9.  Списание уровня недоимки.

При рассмотрении экономической ситуации в Ставропольском крае выяснилось, что основной задачей является – анализ динамики налоговой базы, на основе которой делятся краткосрочные и долгосрочные (на год и более) прогнозы поступления налогов по видам и по бюджетам. Прогнозы разрабатываются на основе многофакторного анализа, где учитываются темп роста и ожидаемую динамику производства, динамику товарооборота, влияние на налоговую базу нового налогового законодательства, изменения платежеспособности предприятий, через дебиторскую и кредиторскую задолженности, развитие финансового капитала в городе (банки, страховые компании, биржи, рынки ценных бумаг, графики поступления налогов).

2.2. Создание конкурентной среды в налогово-бюджетной сфере

Объективная необходимость реформирования российской налоговой системы обусловлена переходом на рыночные принципы хозяйствования. Мировой опыт свидетельствует, что налоговое регулирование в сочетании с кредитно-денежным регулированием является наиболее эффективной формой управления экономикой. Наряду с функцией финансового обеспечения государст­венных задач налоговый механизм заключает многие возможности для эконо­мического воздействия на общественное воспроизводство, его динамику и структуру, на развитие НТП, эффективность предпринимательской деятельности.

Становление российского налогово-бюджетного федерализ­ма происходило в сложных социально-политических и экономических условиях. Популистские предложения бывшего Президента России брать регионам столько полномочий, сколько они сумеют проглотить нанесло огромный вред всей финансовой системе страны. В результате основная масса налогово-бюджетных проблем России стала проис­текать от нарушения принципов налогообложения и перенесения традиций плано­вой системы на нынешнюю налоговую систему. Для по­строения современной налоговой системы России весьма полезно обратиться к осно­вам бюджетного устройства развитых стран.

В настоящее время схему распределения налогов и налоговых баз по уров­ням бюджетов в этих странах можно разделить на три вида. Принцип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы определяется как фиксированный процент от общих поступлений. Данный принцип можно назвать системой разделения налогов. Немаловажное значение имеет принцип реализующий право местных органов власти самостоятельно формировать уровень налоговых ставок, при этом налоговая база по налогам определяется на федеральном уровне. Следующий принцип используется в целях проведения региональной структурной политики. Региональные власти получают право предоставлять налоговые льготы и самостоятельно на местном уровне определять объекты налогообложения и став­ки налогов.

Фактически сложившаяся во всех странах схема распределения налогов и налоговых доходов зависит от соотношения двух противоборствующих сил. Во-первых, со стороны массового налогоплательщика выдвигается требование о при­ведении базы налогообложения в соответствие с федеральной, а значит и выделе­ние доли из общих поступлений от налога или применение собственной ставки на общую налоговую базу. Во-вторых, со стороны отдельных групп налогоплательщи­ков ставится условие по выделению специфических региональных льгот при уплате налогов, а значит, речь идет о разделении налоговой системы на две обо­собленные системы: федеральную систему, имеющую свои налоговые базы, льготы и налоговые ставки, и региональную систему со своими налоговыми базами, став­ками и льготами. Первая группа самая многочисленная, но не организованная. Цель её требований состоит в упрощении системы сбора налогов, что может реализо­ваться лишь когда объем и число льгот минимальны. Группы второго типа, хотя и относительно малочисленны, зато хорошо организованы.

Формирование бюджета предполагает моно­польное положение органов власти. Налоги взимаются в порядке, определяемом государством, без учета желания отдельного налогоплательщика. Естественно, та­кой монополизм не может оставаться вне поля зрения различных заинтересованных групп. Но при этом, как сторонники усиления государст­венного вмешательства, так и их противники едины в том, что для ограничения государственного монополизма и повышения качества принимаемых решений следует применять механизм разделения властей для поощрения взаимной конкурен­ции.

Первой страной, начавшей ограничивать монополизм не только рыночных агентов (предприятий), но и властных органов были Соединенные Штаты Америки. Дж. Э.Стиглиц выделяет несколько принципов федерализма.

Во-первых, принцип конкуренции между федерацией и штатами за предоставление услуг. Таким образом, выявляется роль каждого уровня власти в обеспечении населения общественными услугами, а значит и размер финансовых ресурсов используемых при этом.

Во-вторых, принцип регулирования политики регионов, который связан с та­кими задачами государственного управления как защита окружающей среды, а также предоставление льгот для людей с физическими недостатками.

В-третьих, принцип стимулирования региональных и местных органов вла­сти при реализации федеральных программ. Этот принцип реализуется через предоставление долевых грантов. Штаты разрабатывают определен­ные программы, соответствующие установкам федерального правительства. Такие федеральные гранты для специальных целей называются категориальными. Самые значительные из них направлены на образование и городское развитие. Расходы этих грантов могут расти вместе с расходами штатов и местных органов власти, т. е. помощь может соответствовать расходам штата (до определенной максимальной суммы), то это называется долевым грантом.

В-четвертых, принцип управления федеральными фондами, который состоит в осуществлении федеральных программ помощи социально-необеспеченным гражданам штатами и муниципалитетами. Финансирует эти программы федеральное правительство, а непосредственная помощь малообеспеченному населению оказывается муниципалитетами, которые могут определить нуждающихся в ней.

В-пятых, принцип распределения общих доходов, состоящий в том, что федеральное правительство предоставляет финансовые ресурсы штатам и муниципалитетам в форме блочных грантов, субсидий, которые могут быть использованы на любые цели по их желанию. Этим они отличаются от категориальных грантов. Принцип распределения общих доходов обусловлен двумя причинами: во-первых, федеральное правительство может быть более эффективным сборщиком налогов, чем штаты и местные органы власти; во-вторых, федеральное правительство вы­равнивает доходы между отдельными штатами, ибо их потенциальные налоговые доходы различны.

В Германии принципы федерализма дополняют усилия государства по развитию социально-ориентированной экономики. Поэтому в этой стране больше внимания уделяется вопросам выравнивания бюджетных доходов. В Германии активно применяется вертикальное (от федерации - землям) и горизонтальное (от богатых земель - бедным) выравнивание доходов. Например, существует налог в Фонд солидарности, расходы которого на­правлены на развитие так называемых "новых федеральных земель". Для новых земель предусмотрено несколько программ развития. Согласно одной из них они будут получать ежегодно с 1995 по 2004 гг. по 14 млрд. марок, согласно другой, но­вым землям выделяется дополнительно по 6,6 млрд. марок ежегодно. Вместе с тем будут осуществляться субсидии всем землям и старым и новым в размере 1,5 млрд. марок ежегодно. Следует подчеркнуть, что финансовая помощь имеет целевой характер, а дополнительная суб­сидия не предполагает таких ограничений.

В Соединенных Штатах наблюдается большая дифференциация в доходах граждан и контрастность органов власти, чем в ФРГ. "Наиболее значительными пороками экономического общества, в котором мы живем, являются его неспособ­ность обеспечить полную занятость, а также его произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов[32], - писал о проблемах общества XX в. Дж. М. Кейнс, который своими работами оказал огромное влияние на все формы экономи­ческой и налоговой политики.

В ФРГ разделение источников доходов по уровням бюджетов формулируется следующим образом: налоги, дающие основную долю в бюджет страны должны быть разделены между двумя или тремя уровнями бюджетов (табл.11). Федерация должна иметь большую долю в тех налогах, доходы от которых разнятся сильнее. Компетенция введения налогов имеется только у вышестоящего бюджета, а комитеты по сбору налога расположены в основном землях (кроме акцизов и пошлин, которые взимаются федеральными органами, и поземельного налога, он собирается совместно с общинами)[33]. В США налоговые системы штатов и федерации считаются формально независимыми, хотя разделение основных налогов наблюдается и там. Впрочем, такой способ разделения доходов достаточно широко практикуется в мире.

Таблица 9. Разделения налоговв ФРГ[34]

Виды налогов	Доля в налоговых доходах в 1993 г., %	Звенья бюджетной системы, в ведении которых
Законода-тельная компетенция	Управление по взиманию налогов	Распределение налогов
Подоходный налог с населения и налог на зарплату	39	Федеральный	Земли по поручению федерации	Фед.-42,5 %, земли-42,5 %, общины-15 %
Корпорационный налог	3,7	То же	То же	Фед-50 %, земли-50 %
НДС и налог с оборота	29	-//-		Фед-65 %, земли-35 %
Поимущественный	0,9	-//-	Земли	Земли
Налог с наследств и дарений	0,4	-//-	То же	То же
Акцизы	11,4	-//-	Федеральное	Федеральный
Пошлина	1,0	-//-	-//-	-//-
Автомобильный	1,8	-//-	Земли	Земли
Поземельный и приобретение земли	2,1	-//-	Земли, общины	Общины
Промысловый	4,2	Земли	Земли	Общины, Земли, Федерация
Налог на собак		То же	То же
Налог на охоту и рыбную ловлю		-//-	-//-	-//-
Налог на развлечения	0,05	-//-	-//-	-//-

В последние годы во многих странах мира усиливается внимание к распреде­лению бюджетных средств на основе грантов. Это связано, во-первых, с целевым характером предоставления средств на основе грантов, и, во-вторых, с возможной экономией этих средств. Так как существующую некоторую расточительность в расходовании бюджетных средств в конце отчетного года объясняют возможным ростом ассигнований от достигнутых расходов в те­чение всего года. Эта система грантов получила наибольшее распространение в странах с высокой степенью централизации управления бюджетными ресурсами и большим удельным весом трансфертов из федерального бюджета. В том же случае, когда регион наделен конституционным правом самостоятельно обеспечивать здравоохранение, образование и социальное страхование как, например, в Канаде, то жесткость требований центра становится неуместной.

В Канаде децентрализованном государстве, провинции имеют широкие права в установлении и регулировании налогов и налоговой базы. Ис­ходным принципом федерализма в Канаде является конкуренция, осуще­ствляемая между провинциями за качество предоставляемых услуг и за размеры налогового бремени. Параллельно имеет место конкуренция с соседней страной - США, поэтому в про­граммных документах по налоговой реформе большое внимание уделяется снижению (относительно США) налогового бремени[35]. Канадская система выравнивания доходов бюджетов нижестоящих уровней построена на тех же принципах, что и в США. Оказание помощи из федерального бюджета также связывается с уровнем налогообложения. Чем ниже налоговое бремя, тем ниже возможность получения трансфертов. Так, трансферты составляют до 20% бюджета провинций Онтарио. Альберта и Британская Колумбия, а в других провинциях эта доля доходит до 40 %. Аналогичная ситуация и в Швейцарии[36].

Рассматривая бюджетное устройство, России следует отметить, что из всего комплекса элементов российского федерализма ос­новное внимание отечественными экономистами уделяется совершенствованию ме­ханизма «бюджетного выравнивания» с помощью централизованного перераспреде­ления средств. Чрезмерное значение, которое в СССР придавалось бюджетному выравниванию, и по инерции сохраняется в современной России, не соответствует по­требностям необходимой поддержки регионов. Некоторым подтверждением тому служат данные об увеличении количества дотационных бюджетов субъектов федера­ции - в 1993 г. их было% общего числа), в 1994 г%), в 1995 г%), в 1996 г%), в 1997 г%)[37].

Причина повышенного внимания к выравниванию и, соответственно, низкой роли альтернативного принципа конкуренции кроется в традициях российской и со­ветской финансовой науки. Одной из важнейших задач советской бюджетной системы являлось обеспечение граждан страны общественными услугами в равной степени вне зависимости от места проживания, фактически это была реализация принципа выравнивания региональных и местных бюджетов. Решение этой задачи облегчалось плановым регулированием заработной платы, а также существованием централизованной системы распределения производственных фондов и потребительских товаров. Важным примером такого подхода является содержание принципов советского федерализма.

Проводящиеся в настоящее время реформы в сфере налогов, бюджета и межбюджетных отношений идут в направлении усиления конкурентных начал в бюд­жетных отношениях. Первоочередными были меры по усилению бюджетной ответственности субъектов федерации и органов местного самоуправления. Во-первых, разделение бюджетов на три уровня и предоставления прав самостоятельного их принятия. Во-вторых, повышение доли "закрепленных" доходов субъектов федерации с примерно 25% до 70%. В-третьих, приданием законодательной основы, так называемым средствам, поступивших из вышестоящих бюджетов. В настоящее время основная часть таких средств направляется из Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Реализация принципа конкуренции в нашей стране может иногда иметь свое­образную форму. Государственная Дума РФ зачастую принимает многие социально значимые законы без учета финансовых источников обеспечения этих законов. Практика переложения Федеральными органами ответственности за принимаемые решения встречает серьезное возражение не только со стороны региональных руководителей, но и со стороны независимых экспертов.

Становление современной федеративной системы бюджетно-налоговых отношений в России началось с принятия в декабре 1991 г. федеральных законов « Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации», утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. В ответ на потребности практики развития феде­ративных отношений после принятия Конституции России в 1993 г. и под воздействием массированной критики, в 1994 г. были произведены кардинальные изменения в механизме бюджетного выравнивания. В основе реформы межбюджетных отношений этого года среди прочих лежали два принципиально новых для бюджетной системы России подхода: субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль, поступающую в их бюджеты. При этом максимальная ставка была ограничена 24 %; введены единые для всех регионов нормативы отчислений от феде­ральных налогов в региональные бюджеты. Наконец, самое главное, в составе федерального бюджета был образован Федеральный фонд финансовой поддержки регионов.

Однако пока это не более чем "экспериментный" бюджетный федерализм. Его механизм имеет целый ряд существенных пробелов и недостатков, действует со сбоями, и самое главное, не опирается на сколько-нибудь целостную нормативно-законодательную базу. Пока препятствий на пути российского бюджетного федерализма больше, чем достижений.

В зависимости от социально-экономических приоритетов развития территории, где они размещались, предприятия могли менять уровень подчинения, то есть иметь как союзный, так и республиканский статус. Относительно небольшие предприятия, объединенные по экономическим причинам во второе подразделение, подчинялись местным Советам. Платежи из прибыли этих предприятий назывались закрепленными доходами местных бюджетов.

Подобная "система регулирования местных бюджетов позволяет обеспечивать их необходимыми средствами независимо от производства местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития от­дельных территориальных единиц[38].

В России, начиная с 1991 г. было ясно, что концепция формирования дохо­дов местных бюджетов изначально построена на устаревших принципах. Ее суть заключается в закреплении за каждым бюджетом определенных источников, а недостающие средства региональные бюджеты получают в виде дотаций и субвенций. Такая модель не ликвидирует зависимости формирования местных бюджетов от вышестоящих инстанций.

Кроме того, именно дотации и субвенции увеличивают зависимость от центра, в то время как отчисления от всех видов доходов бюджета, зафиксированные на продолжительное время требуют более активной деятельности региональной администрации.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть оказана в формах предоставления:

дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов;

бюджетных кредитов;

бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Как можно видеть, термин «финансовая помощь» означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды как возвратные, а в отдельных случаях и возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение форм финансовой помощи приводится в БК РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применятся в межбюджетных отношениях и в общем виде как форма расходов бюджетов:

­  дотация – бюджетные средства, представляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;

­  субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу
на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

­  субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

­  бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

­  бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Отдельно остановимся на термине «трансферт», который широко используется в экономической литературе, но не определен в БК РФ

Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лиц, иногда – финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам.

Ранее в бюджетной практике при исполнении бюджетов использовался такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты. Если в течении бюджетного года вышестоящие органы власти принимали какие – либо решения например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), которые не были учтены пи формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны были подкрепляться передачей доходов или предоставлением компенсаций для нижестоящих бюджетов.

В экономической теории неоднократно поднимался вопрос о противоречивом характере финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений Многие экономисты отмечают, «что дотации, субвенции и субсидии как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части бюджетов, ослабляет финансовый контроль»[39]. Однако не следует стремиться к полной замене этих форм помощи, так как они необходимы по ряду объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, социальных особенностей и т. д.

Вместе с тем финансовая помощь имеет и целый ряд преимуществ:

­  обеспечивает финансирование передаваемых полномочий;

­  используется в качестве механизма выравнивания;

­  гарантирует исполнение минимальных стандартов и нормативов, установленных федеральным уровнем.

Наконец, в случаях, когда возникают проблемы с налоговым администрированием (сбором налогов), возможно создание более справедливой системы распределения налоговых источников через общий фонд. Данная система, кроме того, обеспечивает эффективный контроль со стороны центра. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь – это необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако ее конкретные формы определяются как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития.

Таблица 10. Финансовая помощь и безвозмездные поступления в бюджет в Ставропольском крае