Градостроительный кодекс в вопросах и ответах (стр. 11 )

6. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов муниципальных образований, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".

7. Уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности в соответствие с законодательством организует и проводит конкурс на размещение муниципального заказа по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.

8. Глава поселения, глава городского округа направляет подготовленный проект местных нормативов градостроительного проектирования Правительству ... области на согласование.

Предметом согласования является положение, определенное абзацем вторым части первой настоящей статьи.

Правительство ... области в течение тридцати дней со дня направления ему проекта местных нормативов градостроительного проектирования направляет главе поселения, главе городского округа решение о согласовании, либо о несогласовании проекта с обоснованием причин.

9. По истечении срока, указанного в части 8 настоящей статьи, но не позднее одного месяца со дня истечения этого срока, глава поселения, глава городского округа может принять одно из следующих решений:

- утвердить местные нормативы градостроительного проектирования;

- отклонить представленный проект местных нормативов градостроительного проектирования и направить его на доработку.

В случае, если по истечении срока, указанного в первом абзаце данной части настоящей статьи главой поселения, главой городского округа не принято решение, проект местных нормативов градостроительного проектирования считается отклоненным.

10. Решение об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".

11. В течение семи дней после принятия решения об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности обеспечивает размещения нормативов в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района (в случае утверждения местных нормативов для поселения).

12. Внесение изменений в местные нормативы градостроительного проектирования осуществляется в порядке, определенном настоящей статьей.

Вопрос о технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством закона (законов) технических регламентов

Согласно ФЗ-190 невозможно ни подготавливать, ни принимать решения об утверждении документов в системе градостроительного проектирования (документов территориального планирования - схем территориального планирования, генеральных планов; правил землепользования и застройки; документации по планировке территории - проектов планировки, проектов межевания) без технических регламентов. Технических регламентов, принятых посредством закона (законов) нет. Казалось бы «поезд заведен в тупик».

Нет, «дорога открыта», действует норма пункта 1 статьи 6 ФЗ-191: «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 01.01.01 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации».

В настоящее время обсуждается также вопрос о том, можно ли до принятия федеральными законами технических регламентов принимать на уровне субъектов Российской Федерации нормативные технические документы в области безопасности и руководствоваться ими. При ответе на этот вопрос приходится принимать во внимание следующие два обстоятельства.

Во-первых, в пункте 1 статьи 6 ФЗ-191 не сказано о времени принятия нормативных технических документов, на соответствие которым может проверяться документация в период отсутствия технических регламентов. Возможен был бы вариант формулировки - «проводится проверка соответствия... нормативным техническим документам, действовавшим до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации». Поскольку такой формулировки нет, то можно гипотетически предположить, что соответствующие нормативные технические документы могут подготавливаться и приниматься в период до вступления в силу технических регламентов.

Во-вторых, чтобы проверить высказанное предположение, надо обратиться к статье 46 «Переходные положения» федерального закона "О техническом регулировании" и выяснить, «могут ли и кто». Выясняется, что в период до вступления в силу соответствующих технических регламентов следует руководствоваться нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. При этом по факту отсутствия соответствующих норм в указанной статье федерального закона можно заключить, что в период отсутствия принятых посредством закона (законов) технических регламентов не подготавливаются и не принимаются «промежуточные» нормативные технические документы в области безопасности, в том числе и посредством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Вопрос о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования

В рамках этого общего вопроса рассмотрим три более частных вопроса:

- о том, что документы территориального планирования отныне становятся основанием для принятия решений о резервировании, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую;

- о том, что согласно ФЗ-190 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ФЗ-190 упразднены «пригородные зоны городов», не представлены «агломерации», иные типы урбанизированных территорий;

- о том, что в ФЗ-190, якобы, упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов - границ «земель поселений»;

- о принципе косвенного давления (через последствия) на публичную власть в целях принуждения осуществлять градостроительную деятельность и поднятия ее статуса.

Вопрос о том, что документы территориального планирования отныне становятся основанием для принятия решений о резервировании, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую

Поскольку обсуждение нового Градостроительного кодекса РФ (ФЗ-190) ведется в контексте его сопоставления с прежде действовавшим Градостроительным кодексом РФ (ФЗ-73), нельзя не отметить еще один факт принципиальной значимости. ФЗ-73 не определял, а ФЗ-190 определяет документы территориального планирования как обязательное условие для выполнения органами публичной власти иных действий в сфере управления развитием территорий.

Согласно статье 3 ФЗ-191 с 1 января 2006 года при отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о:

1) резервировании земель, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

3) переводе земель из одной категории в другую.

Следует также принять во внимание то, что указанные решения (применительно к позициям 1 и 2) не могут быть приняты при отсутствии документации по планировке территории, подготовленной и утвержденной в порядке реализации документов территориального планирования. Об этом свидетельствует совокупность норм, регламентирующих действия по планировке территории, в частности:

- согласно части 3 статьи 44 ФЗ-190 в составе градостроительного плана земельного участка указываются, среди прочего, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Понятно, что планируемое размещение может предполагать также и резервирование с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- градостроительные планы, в которых определяются границы зон предстоящего резервирования, являются составной частью и одним из результатов, содержащихся в документации по планировке территории.

Другими словами, ФЗ-190 фактически установил необходимость «связки» двух компонентов градостроительной деятельности - одновременного наличия двух видов документов (документов территориальным планированием и документации по планировке территории) как обязательное основание для принятия решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Вопрос о том, что согласно ФЗ-190 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ФЗ-190 упразднены «пригородные зоны городов», не представлены «агломерации», иные типы урбанизированных территорий

Ответ на первый вопрос относительно прост в том отношении, что в ФЗ-190 зафиксированы следующие положения:

- каждый орган публичной власти в составе материалов по обоснованию проектов документов территориального планирования может подготавливать направляемые другим органам публичной власти предложения об изменении административно-территориальных границ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

- органы публичной власти, обладающие полномочиями утверждать соответствующие административные границы, могут использовать свои документы территориального планирования, а также предложения, содержащиеся в документах территориального планирования других органов публичной власти, для принятия решений об изменении таких границ.

В этом состоит механизм последовательного упорядочения, уточнения, корректировки административно-территориального деления, заложенный в ФЗ-190. Смысл этого механизма предельно прост и раскрывается он через следующие три позиции:

1) территориальное планирование является самым действенным и адекватным инструментом для оценки сложившегося положения дел и выработки предложений по упорядочению ситуации с точки зрения комплексного взаимосвязанного развития территории в целом и ее отдельных компонентов с учетом фактора «управляемости и рациональности административных границ»;

2) при необходимости такие реальные и целостные образования (если они таковыми являются) как «пригородные зоны», «локальные агломерации» в документах территориального планирования могут быть оконтурены и объединены в пределах измененных административных границ, представляемых для рассмотрения в качестве предложений и утверждения в установленном порядке;

3) существующие и измененные административные границы всегда фиксируют границы территории юрисдикции органов публичной власти, обладающих суверенным и неотъемлемым правом осуществлять в таких пределах территориальное планирование.

Представленные позиции исчерпывают смысл механизма совершенствования административно-территориального деления с использованием предложений, содержащихся в документах территориального планирования. Ничего иного сверх того, нет и не может быть в федеративном государстве. О невозможности «выдавливать» публичных субъектов территориального планирования, «замещать» их другими публичными субъектами мы говорили выше, исчерпав этот вопрос до полного логического завершения.

Между тем эти самоочевидные позиции были подвергнуты нападкам со стороны оппонентов ФЗ-190, которые формулировались следующим образом: «игнорируется актуальная проблема правовой делимитации таких градостроительных объектов, как агломерации, пригородные зоны городов, иных типов урбанизированных территорий, выходящих за границы отдельных поселений, муниципальных образований, а в ряде случаев - пересекающих границы субъектов Федерации».

Предлагается выяснить существо вопроса, проанализировав ситуацию с «пригородными зонами». ФЗ-190 действительно упразднил «пригородные зоны», при том, что таким зонам посвящена отдельная статья 86 в Земельном кодексе Российской Федерации и целая глава из двух статей 49 и 50 в ФЗ-73. Почему, чем обоснована такая «наглость» ФЗ-190?

Начнем со статьи 86 Земельного кодекса Российской Федерации. Ключевая норма этой статьи зафиксирована частью 3: «Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации».

Итак, утверждаются два компонента 1) границы и 2) правовой режим. Очевидно, что границы не являются административными границами. Иначе рассматриваемые нормы не содержались бы в Земельном кодексе РФ по той причине, что установления административных границ не является предметом земельного законодательства. Значит, границы устанавливаются исключительно для установления правового режима в пределах таких границ.

Посмотрим, что происходит с правовым режимом. В пределах пригородной зоны могут располагаться всех семь категорий, определенных статьей 7 Земельного кодекса РФ. Применительно к шести категориям правовой режим определяется соответствующими статьями самого Земельного кодекса РФ. Значит, здесь нет места для законов субъектов Российской Федерации.

Исключение составляют «земли поселений», основу правового режима которых, согласно части 2 статьи 85 Кодекса, определяют градостроительные регламенты, приписанные к соответствующим территориальным зонам в пределах поселений, определяемые в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - правил землепользования и застройки. Указанные правила, согласно Земельному кодексу РФ, утверждаются органами местного самоуправления, а не законами субъектов Российской Федерации.

Получается, что имеет место внутреннее противоречие в Земельном кодексе РФ: нормы статьи 86 противоречат нормам иных статей. По причине внутреннего противоречия статью 86 невозможно применять. Если доводить логику до завершения (а это необходимо делать) указанная статья должна быть упразднена.

Кроме того, статья 86 Земельного кодекса РФ вошла в противоречие с ФЗ-190 и в соответствии со статьей 7 ФЗ-191 не должна применяться: «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации».

Теперь посмотрим статьи 49 и 50 главы IX «Регулирование использования территорий пригородных зон городов при осуществлении градостроительной деятельности» прежде действовавшего Градостроительного кодекса РФ. Следует обратить внимание на две нормы, содержащиеся в части 2 статьи 49 и части 2 статьи 50.

Часть 2 статьи 49 ФЗ-73: «Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с настоящим Кодексом и земельным законодательством Российской Федерации». Только что мы видели как «рассыпались» нормы Земельного кодекса РФ, относящиеся к «пригородным зонам» по причине внутренних противоречий в этом федеральном законе. Значит, «рассыпается» и рассматриваемая норма ФЗ-73.

Часть 2 статьи 50 ФЗ-73: «Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле - и лесоустроительной документации». Здесь мы обнаруживаем уже обсуждавшийся выше порок ФЗ-73, который закрепил неприемлемое в федеративном государстве положение, согласно которому одну и ту же функцию (зонирование) осуществляют последовательно два различных органа публичной власти (и субъекты Российской Федерации, и органы местного самоуправления) без внутреннего разделения этой функции в части определения, кто что делает и за что отвечает.

Таким образом, и с формально-юридической и с содержательной точек зрения заложенная в ФЗ-73 конструкция пригородных зон «рассыпается». А вместе с ней «рассыпается» и аналогичное представление о таких зонах оппонентов ФЗ-190. Новый Градостроительный кодекс РФ, вопреки недодуманным мыслям его оппонентов, был обязан упразднить правовой институт «пригородных зон» и он вполне обоснованно и с логической неизбежностью выполнил эту задачу.

Вопрос о том, что в ФЗ-190, якобы, упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов - границ «земель поселений»

Такое неверное заключение делается по причине отсутствия в ФЗ-190 упоминания особого вида градостроительной документации - «проектов черты городских и сельских поселений», которые содержались в ФЗ-73. Требуется разобраться в следующих вопросах:

- о соотношении понятий «поселения», «населенные пункты»;

- какие органы публичной власти утверждают черту населенных пунктов и посредством каких документов происходит утверждение;

- на основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении черты населенных пунктов.

О соотношении понятий «поселения», «населенные пункты». На данный момент мы имеем дело с пока еще не преодоленными терминологическими разночтениями, имеющими место в Земельном кодексе РФ и в ФЗ-131. В Земельном кодексе РФ используется понятие «поселения» не в значении административного образования, а в значении особой категории земель, границы которой устанавливаются посредством черты поселений. В ФЗ-131 - наоборот, поселения - это административные (муниципальные) образования. Согласно ФЗ-131 в составе поселения может быть несколько населенных пунктов, имеющих свою черту не как административную границу, а как границу особой категории земель. Новый Градостроительный кодекс РФ (ФЗ-190) по необходимости воспроизводит понятия и определения ФЗ-131:

- поселения, городские округа - это муниципальные образования, границы которых являются административными границами. Эти административные границы устанавливаются и изменяются субъектами Российской Федерации, в том числе, на основании предложений, содержащихся в документах территориального планирования (схемах территориального планирования субъекта РФ, схемах территориального планирования муниципальных районов, генеральных планах поселений, городских округов);

- населенные пункты в составе поселений, городских округов - это не административные образования, а территории «земель населенных пунктов» ( в терминологии Земельного кодекса РФ - «земель поселений»), границы этих территорий-земель устанавливаются и изменяются посредством черты населенных пунктов.

Какие органы публичной власти утверждают черту населенных пунктов и посредством каких документов происходит утверждение. Согласно Земельному кодексу РФ: 1) утверждение и изменение черты городских, сельских населенных пунктов (поселений - в терминологии кодекса) осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением черты городов федерального значения, которая утверждается федеральными законами; 2) установление черты населенных пунктов (поселений - в терминологии кодекса) проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. То есть, не в самой указанной документации содержится решение об утверждении черты, а в отдельном документе.

На основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении, изменении черты населенных пунктов. Новый Градостроительный кодекс РФ (ФЗ-190):

1) опирается на нормы Земельного кодекса РФ в части того, что: а) черта населенных пунктов устанавливается, изменяется решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации; б) такие решения принимаются, в том числе, на основании утвержденных документов территориального планирования («градостроительной документации» - в терминологии Земельного кодекса РФ);

2) номинально упраздняет отдельный вид документации «проекты черты населенных пунктов», но переводит их в состав документов территориального планирования как предложения по установлению, изменению черты населенных пунктов.

Такие предложения могут содержаться в составе соответствующих карт (схем) документов территориального планирования:

- субъекта Российской Федерации - см. пункт 4 части 11 статьи 14 ФЗ-190;

- муниципальных районов - см. пункт 3 части 9 статьи 19 ФЗ-190;

- поселений, городских округов - см. пункт 5 части 11 статьи 23 ФЗ-190.

Таким образом, в новом Градостроительном кодексе РФ (ФЗ-190) не упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов - границ «земель поселений» (в терминологии Земельного кодекса РФ).

Вопрос о принципе косвенного давления (через последствия) на публичную власть в целях принуждения осуществлять градостроительную деятельность и поднятия ее статуса

Новый Градостроительный кодекс РФ, в отличие от ФЗ-73, в совокупности с другими сопутствующими новому кодексу законами побуждает, принуждает публичную власть осуществлять градостроительную деятельность.

Речь идет о статье 17 федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ФЗ-191): «Статью 3 Федерального закона от 01.01.01 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 44, ст. 4148; 2003, N 28, ст. 2875; N 50, ст. 4846; 2004, N 41, ст. 3993) дополнить пунктом 14 следующего содержания: "14. С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации».

Это означает следующее:

1) речь идет об одном из способов распоряжения государственной, муниципальной землей - посредством процедуры «предварительного согласования мест размещения объектов». Эта такая процедура, применяя которую местная публичная власть может вообще не осуществлять градостроительную деятельность в части подготовки и утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Напомним в этой связи норму части 11 статьи 30 Земельного кодекса российской Федерации: «Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий)...». То есть, используя эту процедуру можно не производить упорядочение территории, а действовать «абы как», совершая индивидуально-выборочные действия, оставаясь в позиции «реципиента заявок» и реагируя на них «в режиме ответов на чужую инициативу», используя разрешаемые законом процедуры выбора, основанные не на системном видении развития территории, а на принципе хаотичного «латания дыр». По существу, речь идет о «троянском коне», разрушающем систему градостроительной деятельности местной публичной власти;

2) ФЗ-190 и ФЗ-191 посредством инициирования внесения изменений в ФЗ-137 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" «говорят»:

- процедуры, основанные на хаотичных, бессистемных, индивидуально-выборочных действиях по «латанию дыр» не могут продолжаться бесконечно, должен быть поставлен срок, по истечении которого эти процедуры должны быть объявлены вне закона;

- по истечении установленного законом срока представители администрации не должны иметь права самолично распоряжаться не принадлежащей им государственной, муниципальной землей без того, чтобы публично предъявить и утвердить в соответствующих документах понимание об упорядоченном развитии территории;

3) парадоксальным образом сохраняется ранее действовавший применительно к градостроительному проектированию официально не артикулированный лозунг - «хочешь - делай, не хочешь - не делай». Однако, кардинально меняется его содержание. Если раньше этот лозунг имел продолжение - «все равно за бездействие ничего не будет», то сейчас действует другое продолжение - «за бездеятельностью наступят последствия».

Адресуемое публичной власти послание «хочешь - делай, не хочешь - не делай, но знай, что за бездеятельностью наступят последствия» является одним из ключевых фундаментальных оснований нового Градостроительного кодекса РФ.

Некоторые оппоненты ФЗ-190 подвергают сомнению саму необходимость такого основания, говоря приблизительно так: «зачем напрягать, нет профессиональных кадров, нет денег, все равно ничего не будет сделано, а по этой причине остановится строительство, будет только вред». В действительности такая мысль не доведена до своего логического завершения. Додумаем то, что не додумывают, не хотят додумывать или не произносят оппоненты ФЗ-190.

С одной стороны, годами с различных трибун, экранов и страниц прессы провозглашается необходимость поднять общественную значимость профессиональной градостроительной деятельности. С другой стороны, высказываются возражения против, на самом деле единственного и самого эффективного, способа поднять эту значимость путем принуждения публичной власти к действию и установления последствий за бездеятельность, но не путем «уговоров-причитаний» о том, что без профессионалов-градостроителей никак нельзя.

Противоречие это слишком очевидное, чтобы списать факт резко оппозиционного отношения к ФЗ-190 просто на непонимание, инфантильность и атрофию аналитического мышления. Это было бы недопустимым упрощением. Надо искать другие причины. Но другие причины находятся за пределами логики, в сфере интереса.

Такие причины оказываются на поверхности. Дело в том, что намеченное ФЗ-190 последовательное выстраивание системного градостроительного регулирования не всем выгодно, в том числе и некоторым профессионалам градостроительного профиля. За предшествующее десятилетие сложилась целая индустрия «градостроительного обслуживания», основанная на непрозрачных процедурах предварительного согласования мест размещения объектов строительства, где на первое место выдвигаются «лица, принимающие индивидуальные решения по любому поводу». То, что по объективной логике вещей является «троянским конем», разрушающем систему градостроительной деятельности, очень для многих стало выгодным и привычным источником профессионального существования. В этом отношении материальный интерес становится подчас выше абстрактных соображений о престиже градостроительной профессии. При этом не следует забывать, что ориентированная на непрозрачные процедуры система за истекшее время обросла и зацементирована толстым слоем региональных законов и нормативных правовых актов, писанных теми, кто эту систему обслуживает.

В таком случае объективно не приходится ждать ничего иного, как только резкой оппозиции по отношению к ФЗ-190, который все это останавливает и проявляет с предельной наглядностью.

Обсуждение данного вопроса было бы незавершенным, если бы не был рассмотрен самый крайний и неблагоприятный случай, когда по прошествии установленного законом срока - через пять лет, публичная власть ничего не сделала бы, или по объективным основаниям (отсутствие денег, специалистов) не смогла бы ничего сделать в сфере градостроительной деятельности: не подготовила и не приняла ни генерального плана, ни правил землепользования и застройки.

Можно ли в таком случае говорить о том, что благодаря федеральному закону остановится нормальная жизнь в поселениях, оказавшихся неготовыми к выполнению его норм? Не чрезмерно ли жестоко наказывает в этом случае федеральный закон безвинных людей, которые живут в таких бедных поселениях? Не делает ли федеральный закон ситуацию еще более худшей, чем была ранее, без этого «сомнительного и вредоносного закона»?

Жизнь даже в бедном поселении характеризуется минимальной активностью в сфере градостроительной деятельности. Можно ли будет обеспечить такую минимальную активность при отсутствии всего того, что предписывает федеральный закон и что не удалось сделать, то есть при отсутствии генерального плана и правил землепользования и застройки?

Что такое минимальная активность в сфере градостроительной деятельности для публичной власти? Это, как минимум, поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры. Но такое поддержание можно осуществлять и без генерального плана, и без правил землепользования и застройки. На указанные объекты, за которые в первую очередь отвечает публичная власть, не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладка новых дорог и новых трасс инженерно-технического обеспечения может продолжать осуществляться и без указанных документов, и без документации по планировке территории, а с использованием актов предварительного согласования мест размещения указанных объектов строительства. Конечно, это не самый лучший способ для упорядочения территории и принятия решений о ее развитии. Но в ситуации, «когда ничего нет», для публичной власти сохраняется способ минимального поддержания жизнедеятельности на подведомственной ей территории. В этом отношении не происходит ничего не поправимого, а по существу все продолжается именно так, как было ранее и без нового Градостроительного кодекса РФ, который, хотя и «напрягает» публичную власть для улучшения ситуации, но все же не блокирует минимально необходимую деятельность для того, чтобы «жизнь продолжалась».

Что такое минимальная активность в сфере градостроительной деятельности для частных лиц? Это, как минимум, поддержание существующего жилища и возможность строительства нового жилья своими силами на землях, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Для поддержания существующего жилища обсуждаемый закон не устанавливает никаких препятствий. Для возможности строительства нового жилья своими силами по истечении пяти лет могут возникнуть препятствия: требуются правила землепользования и застройки, а их нет. На этот счет новым Градостроительным кодексом предусмотрены «послабления». Речь идет о части 4 статьи 31: «Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа». Во-первых, можно обойтись без генерального плана, на подготовку которого не нашлось денег в течение пяти лет и не находится по истечении этого срока. Во-вторых, можно обойтись и без подготовки полномасштабных правил землепользования и застройки, на подготовку которых также нет денег, а ограничиться установлением, например, только одной территориальной зоны (трактуя ее как «часть территории поселения»), например, для индивидуального жилищного строительства. Причем, имея в виду крайний случай бедности публичной власти, такая зона может устанавливаться применительно к ограниченным текущим нуждам - для строительства, скажем, 5-10 индивидуальных домов.

Следует отметить, что, рассматривая самый крайний случай бедности публичной власти небольшого поселения, мы не обсуждаем возможности делегирования полномочий на вышестоящий уровень (например, на уровень муниципального района), или финансовой помощи со стороны соответствующего субъекта Российской Федерации, который мог бы подготавливать и реализовывать программы содействия органам местного самоуправления в осуществлении градостроительной деятельности.

Таким образом, новый Градостроительный кодекс РФ, с одной стороны, «напрягает» публичную власть в части активизации градостроительной деятельности и устанавливает последствия за бездеятельность, но, с другой стороны, не блокирует минимальные проявления такой деятельности - в случае крайней бедности публичной власти поселений, которые по объективным причинам нехватки финансов и специалистов окажутся не в состоянии в установленные сроки выполнить все то, что определено федеральным законом.

Поэтому вскрывается еще один принцип нового Градостроительного кодекса РФ - «напрягать тех, кто может и должен и не наказывать чрезмерно тех, кто пока еще не готов делать должное».