Градостроительный кодекс в вопросах и ответах (стр. 7 )

Первая группа объектов - это объекты федерального значения, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации. Допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения таких объектов является самоочевидной.

Вторая группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Это объекты, которые существуют не «ради самих себя», а для нормального существования и эксплуатации всех других объектов недвижимости. Кроме этого, в силу «линейности» и протяженности для таких объектов существенно ограничен маневр в выборе вариантов размещения, если сравнивать их со всеми другими локальными (не протяженными) объектами. По указанным причинам также достаточно очевидна допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения второй группы объектов.

Третья группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые не связаны с государственной безопасностью, обороной и другими экстраординарными федеральными нуждами и не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Для размещения таких объектов закон не предусматривает возможности принудительного выкупа, то есть в данном случае нельзя, ссылаясь на закон, заставить, принудить частное лицо продать какой-то объект, находящийся в частной собственности, с тем, чтобы на его месте возвести иной объект по инициативе публичной власти для ею определенных целей.

Для публичной власти во всех без исключения случаях есть два способа действий:

- размещать необходимые ей объекты на государственных или муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц;

- по договоренности (без права принудительного выкупа) в соответствии с нормами гражданского законодательства приобретать у частных лиц земельные участки для размещения объектов в целях публичной власти.

Кроме этого, в случаях размещения объектов первой и второй группы есть возможность принудительного выкупа.

При обсуждении норм Градостроительного кодекса РФ применительно к данной теме часто задается вопрос: что есть государственная, муниципальная нужда?

Прямого ответа в виде определения в законах этого понятия мы не находим. Также нет единого мнения относительно того, предметом какого законодательства должно стать определение данного понятия. На наш взгляд, этот вопрос должен быть предметом федерального законодательства о распределении полномочий органов публичной власти.

При обсуждении данного вопроса часто происходит неверное смешение содержания понятия «государственная, муниципальная нужда» со способом ее реализации. На наш взгляд, «государственная, муниципальная нужда» - это полномочия-обязанности, подлежащие в соответствии с законодательством выполнению государственными, муниципальными органами. Эти полномочия-обязанности и, соответственно, «государственная, муниципальная нужда» разделяются на две группы по способам реализации:

1) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой допускается принудительный выкуп недвижимости;

2) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой не допускается принудительный выкуп недвижимости.

Вопрос о способах определения полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости

Есть два потенциально возможных способа установления законом полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости:

1) посредством установления перечня соответствующих полномочий, объектов, которые допускается разместить на месте выкупленной в принудительном порядке недвижимости;

2) посредством процедур, в результате выполнения которых соответствующий уровень публичной власти мог бы решить вопрос о допустимости принудительного выкупа недвижимости в определенных случаях.

На данный момент в законодательстве используется только первый способ и не определена возможность второго способа. Например, ныне может быть остановлена реализация принятых представительными органами власти муниципальных программ переселения граждан из ветхого жилищного фонда. Причинами такой остановки может стать нежелание правообладателей недвижимости распорядиться ею в пользу муниципалитета, либо неадекватные требования по размерам компенсации, существенно превышающие рыночную оценку недвижимости. Использование только механизмов гражданско-правовых отношений для разрешения подобных правовых коллизий может оказаться недостаточным.

Факт доминирования только одного из нескольких возможных способов правового разрешения подобных и иных конфликтов следует расценить как неполнота законодательства и резерв для его будущего развития.

«Процедурный способ» тесно сопрягается с планировочными проработками территории при оценке возможностей ее реконструкции. Поэтому обсуждение вопроса о том, как этот способ мог бы применяться в существующих условиях и в будущем, перенесено в раздел проблемных вопросов по планировке территории.

Вопрос об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного

Понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» использовались без расшифровки их значения и в ФЗ-73, и в других законах. Используются эти понятия и в новом Градостроительном кодексе РФ также без определения того, что это такое. В этой связи возникает ряд вопросов:

- с каких содержательных позиций подходить к определению этих понятий;

- почему эти понятие не определены в новом Градостроительном кодексе РФ;

- как эти понятия могли бы, или должны определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами;

- как оперировать этими понятиями в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.

Попытаемся ответить на эти вопросы.

Вопрос о том, с каких содержательных позиций-оснований подходить к определению понятий «объекты федерального, регионального, местного значения»

Значения - это различия. Какова природа обсуждаемых различий? Содержание этих различий определяется сочетанием трех составляющих: 1) политико-административной, 2) технологической и 3) бюджетной. Особенности указанного сочетания наглядно проявляются применительно к трем группам объектов, выделенных при рассмотрении «вопроса о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости».

Применительно к первой группе объектов (объекты, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) доминирует политико-административная составляющая. Здесь не возникает проблем относительно решения вопроса, куда отнести такие объекты - к объектам федерального, или объектам регионального значения. Ответ самоочевиден.

Применительно ко второй и третьей группам объектов на первое место выходит «связка» технологической и бюджетной составляющих. То есть, технологические характеристики определенных объектов (например, показатели их мощности, пропускной способности) увязываются с объемом их «нагрузки на бюджет» и способностью, обязанностью соответствующих субъектов бюджетного процесса (субъектов различных уровней публичной власти) нести эту нагрузку, путем выделения соответствующих средств и обеспечения строительства соответствующих объектов. Таким образом, «значение» (федеральное, региональное, или местное) - это завершение ответа на вопрос: кто (какой уровень публичной власти), за строительство чего (каких конкретно объектов, дифференцируемых по их технологическим характеристикам) отвечает своим бюджетом.

Вопрос о том, почему понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в новом Градостроительном кодексе РФ

Представленные выше содержательные позиции-основания для определения понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» делают понятным ответ на данный вопрос. Формулируется он следующим образом:

1) определение понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» может быть дано только как результат увязки двух содержательных позиций:

- единой классификации по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых финансируется из бюджетных источников;

- распределения классифицированных по указанным технологическим признакам объектов по бюджетам различных уровней («привязка объектов к бюджетам») с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетной системы в части доходных источников и их существующих и прогнозируемых объемов;

2) в свете сказанного выше становится очевидным, что:

- по причине того, что процесс реформирования административной и бюджетной систем в стране находится на начальной стадии, на текущий момент отработка указанных двух содержательных позиций должна рассматриваться как задача для нахождения окончательного решения, которого сейчас пока еще нет;

- определение понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» выходит за рамки предмета Градостроительного кодекса РФ, и может фиксироваться в нем в порядке внесения дополнений, выработанных в результате решения поставленной задачи, решаемой в области совершенствования бюджетного законодательства.

Таким образом, задача определения в новом Градостроительном кодексе РФ понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» не может рассматриваться как непосредственная задача именно этого федерального закона и не могла быть решена в принципе на этапе его подготовки. Это задача, которую предстоит решать в дальнейшем путем комплексного совершенствования не только и не столько градостроительного законодательства как такового, а всей системы российского законодательства.

Вопрос о том, как понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» могли бы, или должны определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами

Имеются три потенциально возможных способа решения этого вопроса, посредством:

- законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов;

- использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования;

- сочетания и перечня, и процедур.

Рассмотрим преимущества и недостатки каждого из этих способов.

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов

Содержание данного способа было изложено выше при обсуждении «вопроса о том, почему понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в новом Градостроительном кодексе РФ». Гипотетическое преимущество такого способа состоит в том, что с его помощью можно было бы «раз и навсегда» формализовать этот процесс и до предельной ясности и простоты довести процесс взаимодействия органов публичной власти различных уровней при осуществлении ими территориального планирования. Такой способ был бы возможным в качестве универсального и единственного только в случае, если он удовлетворял бы следующим двум условиям:

1) перечень был бы «глубоко дифференцированным», соотнесенным с широким разнообразием специфики различных регионов огромной страны. Не следует забывать об относительности понятия «значимость». В развитых регионах и большой объект может оказаться не столь значимым и должен быть отнесен, скажем, не к объектам регионального, а к объектам местного значения. В удаленных и депрессивных регионах - наоборот: и малому объекту может быть придано значение федерального объекта (например, дорога малой пропускной способности, но исключительной значимости для целей безопасности, или освоения новых месторождений полезных ископаемых);

2) позволял бы решать вопросы динамики изменения значимости во времени.

Выполнение первого условия не наталкивается на непреодолимые препятствия теоретического и методологического характера. За исключением только одного - предложенная законом степень дифференциации может оказаться недостаточной, что усложнит процесс территориального планирования.

Другое дело - выполнение второго условия. Поскольку перечень устанавливается законом, то учет динамики изменений должен сопровождаться периодическими внесениями изменений в закон, потребность в которых может возникать достаточно часто. Внесение необходимых изменений всегда будет запаздывать и не будет гарантировано.

По указанным причинам рассмотренный способ не может быть признан универсальным и единственным. А значит, он должен быть сочетаемым с процедурами, использование которых наряду с установленным законом перечнем позволит вводить необходимые и оперативные уточнения, обусловленные спецификой территориального планирования в соответствующих регионах страны.

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования

С точки зрения перспектив развития системы территориального планирования, которая в части правовых основ находится на начальной стадии формирования в Российской Федерации (что необходимо признать), такой способ может применяться только как дополнение к способу, обусловленному установлением посредством закона ныне пока еще отсутствующего перечня соответствующих объектов. В нынешних условиях отсутствия указанного перечня данный способ должен рассматриваться как переходный. Поэтому особенности его применения рассмотрены ниже при обсуждении «вопроса о том, как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения» в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения».

Способ определения «объектов федерального, регионального, местного значения» посредством сочетания и перечня, и процедур

Понятно, что возможность применения такого способа возникнет тогда, когда будет введен в действие установленный законом перечень. Поэтому, не входя в детальное рассмотрение особенностей применения этого способа, следует охарактеризовать базовые положения, на которых он должен быть основан. В порядке примера возьмем подготовку проекта генерального плана поселения:

1) орган местного самоуправления поселения в своем генеральном плане устанавливает (утверждает) границы зон планируемого размещения объектов местного значения, определенных в соответствии с законодательством. При этом в обязательном порядке в генеральном плане отображаются (не утверждаются) границы зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения - при наличии утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации. При отсутствии указанных документов в генеральном плане могут отображаться предложения по расположению границ зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения;

2) реализация решений документов территориального планирования по размещению и строительству объектов регионального и местного значения может осуществляться «автономно» каждым уровнем публичной власти в строгом соответствии с определениями этих объектов, даваемыми законом, а также в соответствии с планами реализации документов территориального планирования. Наряду с «автономными» действиями также может осуществляться реализация документов территориального планирования таким образом, что при определенных условиях и при соблюдении определенных процедур органы публичной власти вышестоящего уровня (муниципального района, субъекта РФ) берут на себя финансовые обязательства, или часть финансовых обязательств по обеспечению строительства определенных объектов местного значения поселения. Такого рода действия осуществляются при соблюдении следующих принципов:

а) органы публичной власти нижестоящего уровня - поселений и городских округов могут обеспечивать своим бюджетом только строительство объектов местного значения поселений и городских округов в соответствии с утвержденными генеральными планами, планами реализации генеральных планов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год;

б) органы публичной власти вышестоящего уровня - муниципального района, субъекта РФ могут обеспечивать своим бюджетом не только строительство объектов местного значения муниципального района, регионального значения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, планами реализации таких документов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год, но также и строительство определенных объектов местного значения поселений, городских округов на основании:

- формализованных в соответствии с законом (федеральным и, или региональным) расчетных процедур, определяющих возможность финансовой помощи в установленных законом случаях;

- совместных планов и программ реализации документов территориального планирования, утверждаемых в соответствующей части представителями исполнительной власти различных уровней - поселения, городского округа, муниципального района, субъекта РФ.

Вопрос о том, как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения» в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения

На основании предъявленных выше аргументов необходимо со всей определенностью сказать, что:

- во-первых, этот способ является переходным в том отношении, что применяется он до введения в действие посредством федерального закона соответствующего перечня, увязывающего технологические характеристики определенных объектов с финансовыми обязательствами соответствующих уровней публичной власти по обеспечению их размещения и строительства;

- во-вторых, этот способ является объективно необходимым переходным этапом. Его необходимость определяется не мнимой «недоработанностью» нового Градостроительного кодекса РФ, а иными обстоятельствами общесистемного характера, которые были показаны выше.

Непонимание второго положения, к сожалению, еще является достаточно распространенным. Происхождение его состоит не столько в нежелании понять, сколько в позиции. Позиция эта определяется таким лозунгом: «все сразу и немедленно, если же не все сразу и немедленно, то лучше вообще ничего».

Объективно такая позиция игнорирует принципиальную невозможность одноразовым действием (посредством принятия одного закона - в данном случае Градостроительного кодекса РФ) наладить запущенную область правового регулирования градостроительной деятельности. Запущенную - не только и не столько по причине неупорядоченности, неопределенности и противоречивости ранее действовавшего градостроительного законодательства, сколько по объективной причине комплексности градостроительного законодательства, когда даже минимальные действия по его совершенствованию по необходимости влекут за собой неизбежные действия по упорядочению иных видов законодательства, или формируют «заказ» на такое упорядочение. Такой заказ, который не может быть выполнен сразу и немедленно, в том числе и по причине противостояния такому заказу, нежелания понять его необходимость и выполнять его.

Положение о том, что совершенствование градостроительного законодательства «провоцирует» в позитивном смысле совершенствование иных законов уже иллюстрировалось в данном комментарии и будет иллюстрироваться в дальнейшем на конкретных примерах.

Отвечая на вопрос о том, как оперировать понятиями «объекты федерального, регионального, местного значения» в то время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения, возьмем в качестве примера, как и ранее, подготовку проекта генерального плана поселения.

При этом будем иметь в виду самую неблагоприятную ситуацию, когда такой проект подготавливается в условиях отсутствия документов территориального планирования и муниципального района, и субъекта Российской Федерации. В рамках этой неблагоприятной ситуации следует рассмотреть два вида случаев: 1) «благоприятный случай» совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа и документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации; 2) «неблагоприятный случай», когда проект генерального плана подготавливается «автономно» соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа без того, чтобы параллельно осуществлялась подготовка документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации.

Первый, «благоприятный случай» совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа и документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации. Последовательность действий может выглядеть следующим образом:

1) орган местного самоуправления поселения, или городского округа, начиная подготовку генерального, руководствуется нормами статьи 27 Градостроительного кодекса РФ и инициирует «параллельный процесс» - совместную подготовку документов территориального планирования с участием соседних поселений, городских округов, а также муниципального района и субъекта РФ. При этом:

- решения о совместной подготовке документов территориального планирования могут состояться в «факультативном порядке», или в обязательном порядке - в случаях, когда в соответствии с частью 6 статьи 27 Градостроительного кодекса РФ не допускается отказ от совместной подготовки документов территориального планирования;

- в зависимости от конкретных обстоятельств, подготовка документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации может осуществляться «полномасштабно» - комплексно по всем вопросам и применительно ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти, или «частично» - не по всем вопросам и применительно не ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти, а только применительно к ее части в соответствии с потребностями развития определенного муниципального образования;

2) в процессе совместной подготовки документов территориального планирования разработчики, представители соответствующих органов публичной власти совместно:

- в составе проектов документов территориального планирования подготавливают и обосновывают (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения поселения, городского округа, объектов местного значения муниципального района, а также объектов регионального значения;

- подготавливают и обосновывают предложения к плану (программе) реализации документов территориального планирования, в том числе в части первоочередных объектов, источников, объемов и сроков финансирования работ по подготовке к строительству и финансирования строительства объектов различного значения;

3) после утверждения в установленном порядке совместно подготовленных документов территориального планирования, а также совместно подготовленных планов (программ) реализации документов территориального планирования:

- орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации);

- орган местного самоуправления муниципального района обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения муниципального района (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование, или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения из средств бюджета муниципального района;

- уполномоченный государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает с использованием средств бюджета субъекта Российской Федерации работы по подготовке к строительству и строительство объектов регионального значения (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование, или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения, городского округа, муниципального района из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Второй, «неблагоприятный случай», когда проект генерального плана подготавливается «автономно» соответствующим органом местного самоуправления поселения, или городского округа без того, чтобы параллельно осуществлялась подготовка документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации. Последовательность действий может выглядеть следующим образом:

1) орган местного самоуправления поселения, или городского округа обеспечивает «автономную» подготовку проекта генерального плана по причине того, что:

- предложения о совместной подготовке документов территориального планирования не направлялись органам публичной власти иных административно-территориальных образований;

- был получен отказ на предложения о совместной подготовке документов территориального планирования, направленные органам публичной власти иных административно-территориальных образований - в случаях, которые в соответствии с частью 6 статьи 27 нового Градостроительного кодекса РФ не подпадают под определение случаев, когда не допускается отказ от указанных предложений;

2) в процессе подготовки проекта генерального плана подготавливаются и обосновываются (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о распределении и последовательности строительства объектов:

- местного значения поселения, городского округа, применительно к которым не возникает вопросов относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению их строительства из средств бюджета поселения, городского округа;

- местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

3) в процессе подготовки и согласования проекта генерального плана с органами местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения), органами государственной власти субъекта Российской Федерации согласовываются предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

4) в составе генерального плана поселения, городского округа утверждаются положения о зонах планируемого размещения и последовательности строительства:

- объектов местного значения поселения, городского округа, применительно к которым на стадии подготовки проекта генерального плана не возникли вопросы относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению их строительства из средств бюджета поселения, городского округа;

- иных объектов, относительно которых в процессе согласования соответствующих предложений с органами местного самоуправления муниципального района, органами государственной власти субъекта Российской Федерации были приняты решения об отнесении к объектам местного значения поселения, городского округа с признанием обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства таких объектов из средств бюджета поселения, городского округа;

5) после утверждения в установленном порядке генерального плана поселения, городского округа, а также плана (программы) реализации генерального плана:

- орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа;

- орган местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения), органы государственной власти субъекта РФ используют содержащиеся в составе обосновывающих материалов к утвержденному генеральному плану поселения, городского округа предложения о зонах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, объектов регионального значения.

Рассмотрение всего разнообразия «благоприятных» и «неблагоприятных» случаев позволяет сделать заключение о том, что факт отсутствия в федеральном законодательстве формального определения понятий «объекты федерального, регионального и местного значения» не блокирует процесс территориального планирования, не создает правовых препятствий для осуществления действий публичной власти в этом направлении.

Следует отметить также еще одно обстоятельство. Речь идет о правовой возможности «опережающих действий» на региональном уровне. Представляется возможным при наличии соответствующей инициативы и до того, как на федеральном уровне будет решена задача, сформулированная при обсуждении «вопроса о том, почему понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» не определены в новом Градостроительном кодексе РФ», решать эту задачу в определенной части на региональном уровне, а именно:

- подготовить классификацию по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых должно финансироваться из регионального бюджета, бюджетов муниципальных районов, бюджетов поселений, городских округов;

- распределить классифицированные по указанным технологическим признакам объекты по бюджетам различных уровней («привязка объектов к бюджетам») с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетов на региональном и местном уровнях в пределах соответствующих субъектов Российской Федерации в части доходных источников, их существующих и прогнозируемых объемов.

Вопрос о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии органов публичной власти различных уровней

Этот вопрос распадается на две составляющих - «негативную» и «позитивную».

«Негативная» часть - это вопрос о том, как заставить органы публичной власти различных уровней не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие.

«Позитивная» часть - это вопрос о том, как побудить органы публичной власти различных уровней делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки.

Вопрос о том, как «заставить» не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие

Каждый уровень публичной власти может делать (утверждать) только то, что ему предписано и не может делать (утверждать) то, что предписано другому уровню публичной власти. При этом то, что сделали (утвердили) другие уровни публичной власти на соответствующей территории становится ограничением, подлежащим обязательному учету для всех других уровней публичной власти при осуществлении территориального планирования на соответствующей территории.

Следует отметить, что запрет что-то делать (утверждать) всегда может сочетаться с разрешением побуждать (посредством предложений) другой уровень публичной власти делать то, что не является для него запретом. В этом отношении «негативная» сторона всегда сосуществует с «позитивной» стороной.

В порядке примера посмотрим, как «негативная» часть подхода к территориальному планированию осуществляется в случае генерального плана поселения. Органы местного самоуправления поселения не могут утверждать решения:

1) об изменении (в целях освоения и иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, об изменении границ иных территорий по причине того, что такого рода решения принимаются Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации при утверждении соответствующих документов территориального планирования;

2) не соответствующие:

- решениям утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования других органов публичной власти - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района, соседних муниципальных образований;

- требованиям законодательства, устанавливаемым применительно к зонам с особыми условиями использования территорий - охранным, санитарно-защитным зонам, зонам охраны объектов культурного наследия, водоохранным зонам, зонам охраны источников питьевого водоснабжения, зонам охраняемых объектов, иным зонам.

Вопрос о том, как побудить делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки

Для «симметрии» и в порядке того же примера посмотрим, как «позитивная» часть подхода к территориальному планированию осуществляется в случае генерального плана поселения. Органы местного самоуправления поселения могут:

1) отображать в составе материалов генерального плана предложения:

- адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации по изменению (для иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, по изменению границ иных территорий;

- адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району по границам зон планируемого размещения объектов федерального значения, регионального значения, местного значения муниципального района;

2) направлять предложения субъекту Российской Федерации, муниципальному району, органам местного самоуправления соседних муниципальных образований - поселений, городских округов по совместной подготовке документов территориального планирования;

3) участвовать в совместной подготовке документов территориального планирования, отвечая на предложения, направленные субъектом Российской Федерации, муниципальным районом, органами местного самоуправления соседних муниципальных образований;

4) в случае совместной подготовки документов территориального планирования подготавливать план (программу) реализации генерального плана поселения, предусматривающий участие субъекта Российской Федерации, муниципального района в обеспечении финансирования соответствующих объектов местного значения поселения по согласованному перечню и в согласованные сроки.

Ранее уже неоднократно отмечалось что, обсуждая тему комплексности территориального планирования в федеративном государстве, мы всегда с неизбежностью имеем дело с коллизией объективного характера.