Градостроительный кодекс в вопросах и ответах (стр. 4 )

В процессе подготовки и после введения в действие ФЗ-190 обсуждался со специалистами градостроительного проектирования вопрос, заданный в следующей формулировке: «Дает ли новый Градостроительный кодекс РФ органам государственной власти субъектов РФ вообще, Москвы и Санкт-Петербурга, в частности, права по дополнению, изменению установленного этим федеральным законом перечня документов территориального планирования? В ответе желательно учесть специфику Санкт-Петербурга как города с большой территорией, сложным административно-территориальным устройством (в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга» на территории Санкт-Петербурга находятся 30 городов и поселков, являющихся отдельными муниципальными образованиями). В статьях 7 и 8 такие полномочия отсутствуют. Как при этом предлагается применять, трактовать положения, установленные в части 2 статьи 18: «Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»?

Вопрос относительно перечня документов территориального планирования.

Градостроительный кодекс РФ устанавливает «закрытый» перечень документов территориального планирования. Это значит, что:

- каждый субъект РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) подготавливает схему или схемы территориального планирования;

- Москва и Санкт-Петербург подготавливают генеральные планы (причем содержание схем территориального планирования «поглощается» такими генеральными планами).

При этом в указанном случае расположения на территории Санкт-Петербурга нескольких десятков городов и поселков действует следующая норма части 2 статьи 23: «Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа».

Вопрос об отсутствии необходимости в дополнительных, иных не установленных Градостроительным кодексом РФ документов территориального планирования.

Такой необходимости не возникает по причинам того, что:

- поименован полный (без упущений) перечень содержательных позиций, которые должны быть предъявлены на утверждение в составе генерального плана (но без их детальной «внутренней» конкретизации, что оставляет свободу относительно того, как и в какой форме, то есть в форме каких входящих в состав генерального плана документов эти позиции будут предъявляться);

- генеральный план является документом постоянного действия, в который могут вноситься дополнения и изменения по мере необходимости, которую определяет сама публичная власть, имея в виду: а) различные тематические аспекты территориального планирования (например, схемы развития транспорта, инженерно-технической, социальной инфраструктуры и прочее) и б) конкретизацию решений применительно к различным частям территории.

Поэтому Градостроительный кодекс РФ не блокирует, но позволяет осуществлять разнообразные действия по территориальному планированию и все их сводит в одном постоянно действующем документе. Таким образом, утверждается ситуация, когда не будет подготавливаться множество отдельных и самостоятельных документов территориального планирования, но будет подготавливаться и постоянно действовать один документ территориального планирования, в состав которого в качестве его составных частей включаются различные тематические разделы. При необходимости дополнительных проработок и решений в соответствующие разделы генерального плана будут включаться соответствующие дополнения и изменения.

Вопрос относительно состава документов территориального планирования.

Градостроительный кодекс РФ определяет перечень тех позиций, которые должны быть: а) предъявлены на согласование и утверждение и б) предъявлены в качестве обоснования предлагаемых к утверждению решений. По существу Градостроительный кодекс РФ говорит о том, «что» должно быть предъявлено, но он не говорит в деталях, в какой форме это должно предъявляться. То есть он не говорит о структуре или составе документов территориального планирования, включая генеральные планы (за исключением выделения самых крупных блоков). Такой состав в виде, например, поименования тематических разделов генерального плана, перечня карт (схем) с их наименованиями, обозначением возможности подготовки фрагментов таких карт (схем) применительно к различным частям территории, с обозначением масштабов и прочее предлагается определить законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Основываясь на Градостроительном кодексе РФ и законах субъектов РФ, органы местного самоуправления имеют право детализировать этот состав своими нормативными правовыми актами.

При этом надо иметь в виду следующее:

- факт отсутствия соответствующих формулировок в статьях 7 и 8 ФЗ-190 (о полномочиях субъектов РФ и органов местного самоуправления) не означает: а) внутреннего противоречия и б) отсутствия указанных полномочий. Такие полномочия имеются по причине наличия прямой нормы части 2 статьи 18;

- субъекты РФ могут по разному действовать при определении состава документов территориального планирования (генеральных планов): а) не детализировать в этой части нормы Градостроительного кодекса РФ, т. е. не принимать по этому вопросу специальных законов и нормативных правовых актов. Тогда органы местного самоуправления сами определят состав разделов генеральных планов. То же самое может сделать и Санкт-Петербург, предъявляя на утверждение свой генеральный план в том составе, который сочтет нужным (но в рамках соответствия Градостроительному кодексу РФ относительно предъявляемых на утверждение позиций); б) детализировать нормы Градостроительного кодекса РФ путем принятия соответствующих законов и нормативных правовых актов и после этого подготавливать и предъявлять на утверждение генеральные планы.

Вопрос относительно того, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа

Ниже представлен один из возможных примеров того, как в законе субъекта РФ может быть сделан «следующий шаг вперед» по отношению к ФЗ-190 в части определения состава генерального плана поселения, городского округа.

«Статья... Состав генерального плана поселения, городского округа

1. Состав генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов в... области в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации определяются данной статьей настоящего Закона.

2. Генеральный план поселения, генеральный план городского округа состоит из двух частей:

- часть первая - положения о территориальном планировании,

- часть вторая - схемы территориального планирования.

3. Часть первая генерального плана «Положения о территориальном планировании» включает два раздела:

- раздел 1 - описание целей и задач территориального планирования;

- раздел 2 - описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения.

Раздел 2 «Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения» используется при подготовке плана (программы) реализации генерального плана в соответствии со статьей... настоящего Закона.

4. Часть вторая генерального плана «Схемы территориального планирования» включает три раздела:

- раздел 3 - сводная схема (основной чертеж) генерального плана (схема 1),

- раздел 4 - схемы границ территорий, земель и ограничений (схемы 2-5),

- раздел 5 - схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (схемы 6-8).

5. На схеме 1 - сводной схеме (основном чертеже) генерального плана отображается информация, указанная в частях 6-14 настоящей статьи.

6. В состав раздела 4 «Схемы границ территорий, земель и ограничений» включаются:

- схема функциональных зон (схема 2),

- схема административных границ (схема 3),

- схема ограничений использования территорий (схема 4),

- схема границ территорий и земель (схема 5).

7. На схеме 2 - схеме функциональных зон устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон и с учетом информации, отображаемой на иных схемах генерального плана.

8. На схеме 3 - схеме административных границ:

1) отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;

2) могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

9. На схеме 4 - схеме ограничений использования территорий:

1) отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

10. На схеме 5 - схеме границ территорий и земель:

1) отображаются существующие, а также утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границы территорий объектов культурного наследия;

2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации применительно к установлению, изменению границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель для обеспечения космической деятельности, границ земель обороны и безопасности, границ земель иного специального назначения, границ земель лесного фонда, границ земель водного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границ территорий объектов культурного наследия (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

11. В состав раздела 5 «Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения» включаются:

- схема развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения (схема 6),

- схема развития объектов транспортной инфраструктуры (схема 7),

- схема развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания (схема 8).

12. На схеме 6 - схеме развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо - и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;

2) отображаются:

- границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети;

- утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

- границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

13. На схеме 7 - схеме развития объектов транспортной инфраструктуры:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;

2) отображаются:

- границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты;

- утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;

- границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

14. На схеме 8 - схеме развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания:

1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа;

2) отображаются:

- границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты;

- утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

- границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7;

3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7 (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).

15. Предложения по подготовке документов территориального планирования, внесению изменений в такие документы, адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району, в составе которого расположено соответствующее поселение, и определяемые пунктом 2 части 8, пунктом 2 части 9, пунктом 2 части 10, пунктом 3 части 12, пунктом 3 части 13, пунктом 3 части 14 нстоящей статьи могут отображаться на отдельной схеме в составе генерального плана.

16. Каждая из схем генерального плана может быть представлена в виде:

- одной схемы,

- нескольких схем, включая фрагменты соответствующих схем.

Сводная схема (основой чертеж) генерального плана, иные схемы, фрагменты схем представляются в масштабах, которые определяются заданием заказчика на подготовку проекта генерального плана, или разработчиком по согласованию с заказчиком, с учетом площади территории, на которую распространяется действие генерального плана, а также с учетом численности населения (существующей и прогнозируемой) соответствующих населенных пунктов:

- масштаб 1:25:10000 - при численности населения 500 тысяч и более человек;

- масштаб 1:10:5000 - при численности населения 100-500 тысяч человек;

- масштаб 1:5000 - при численности населения от 10 до 100 тысяч человек.

17. Информация, отображаемая на схемах раздела 5 генерального плана - «Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения» может представляться путем наложения такой информации на схемы раздела 4 генерального плана - «Схемы границ территорий, земель и ограничений».

Вопрос о комплексности территориального планирования и о различном понимании того, как обеспечивается комплексность территориального планирования

Одна из фундаментальных характеристик территориального планирования - его комплексность. Это является всеми признанным фактом, который не нуждается в пространном обсуждении и доказательстве.

Назначение обсуждаемого федерального закона ФЗ-190 - утвердить такие правовые нормы, которые не только обеспечили бы возможность комплексности, но и заставили, принудили бы органы публичной власти к комплексным, взаимосогласованным действиям и предотвратили, сделали бы невозможными иные несогласованные действия в этой сфере.

Поэтому ожесточенная дискуссия, возникшая при обсуждении проекта ФЗ-190 и продолжающаяся после вступления его в силу, должна быть сфокусирована не на взаимных призывах оппонентов к комплексности, но на другом, главном вопросе - как, какими правовыми механизмами и способами обеспечить комплексность территориального планирования при понимании, уважении и соблюдении имеющихся правовых реалий организации публичной власти в федеративном государстве.

Оппоненты ФЗ-190 утверждают, что этот закон устанавливает ведомственный, отраслевой подход, который несет прямую угрозу лоббирования интересов естественных монополий и отраслевых, в том числе транснациональных корпораций. В такой системе невозможно реализовать государственные интересы в обеспечении единства и целостности национальной территории, развитии стратегически важных регионов и экономических центров, оздоровления депрессивных городов и регионов.

Задача приводимого ниже анализа состоит в том, чтобы непредвзято и до предельного логического завершения обсудить существо данного вопроса с различных позиций и точек зрения.

Предлагается последовательно продвигаться к пониманию существа дела через обсуждение следующих вопросов: 1) о заданных фактах-основаниях, предопределяющих выбор реальных способов обеспечения комплексности территориального планирования; 2) о гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода; 3) о содержании реального подхода «взаимодействия суверенитетов», обеспечивающего комплексность территориального планирования.

Вопрос (8.1) о заданных фактах-основаниях, предопределяющих выбор не отвлеченных, но реальных в правовом отношении способов обеспечения комплексности территориального планирования

Выше уже отмечалось и необходимо подчеркнуть еще раз, что ФЗ-190 не существует в правовом вакууме, нормы этого закона не могут быть результатом «свободного» ничем не ограниченного выбора из широкой области гипотетически возможных правовых схем. Этот выбор в значительной части уже предопределен.

Заданные факты-основания - это административно-правовой контекст, в котором существует ФЗ-190. Этот контекст определяется Конституцией РФ, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства государства, развиваемые другими федеральными законами (в частности, ФЗ-95, ФЗ-131). Указанные базовые принципы существуют в виде правовых фактов-оснований, своего рода «правовых аксиом», игнорировать которые нельзя. К числу таковых относятся следующие факты-основания.

Первый факт-основание: наличие трех уровней публичной власти - а) Российская Федерация, б) субъекты Российской Федерации, в) органы местного самоуправления - муниципальных районов, поселений, городских округов;

Второй факт-основание: наличие определенной автономии, суверенитета каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням публичной власти. Такая автономия, такой суверенитет обеспечивается наличием своих собственных полномочий у каждого из трех уровней публичной власти, которые не могут пересекаться между собой, накладываться друг на друга. Пересечение полномочий было бы неправомерным и не допускается, поскольку такое пересечение равнозначно тому, что один уровень публичной власти будет «поедать», фактически упразднять другой уровень публичной власти, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трех уровней публичной власти.

Такого рода суверенитет не является «непроходимой стеной». Существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти, что станет ниже предметом особого рассмотрения. Следует отметить, что полномочия - это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы - это прежде всего бюджетная система. Ресурсная обеспеченность - это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и четкого знания того, кто, за что, когда и в каком объеме отвечает. Таким образом, «круг замкнулся» - непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой стороны - предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.

Третий факт-основание: каждый уровень и орган публичной власти имеет право и не может быть «насильно» лишен права осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Получается следующая объективная ситуация, которая при ответственном отношении к делу не может игнорироваться ни при написании федерального закона о градостроительной деятельности, ни при высказывании обвинений в адрес этого закона: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее - должны) осуществлять территориальное планирование путем подготовки трех разных видов документов представители трех уровней публичной власти - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен указанного права, поскольку это означало бы нарушение Конституции РФ.

Осмысление указанных фактов-оснований приводит к простому и неотвратимому выводу: по причине того, что Россия является федеративным государством, на локальных территориях всегда будут иметь неотчуждаемое право осуществлять территориальное планирование представители нескольких (трех) субъектов публичной власти, что с неизбежностью приводит к объективному факту наличия элементов «некомплексности», «ведомственного подхода». Не считаться с этим объективным фактом нельзя, недопустимо.

Вопрос (8.2) о гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства

Для того, чтобы прийти к обоснованным утверждениям, необходимо в обсуждении исчерпать, проанализировать до логического завершения все гипотетически возможные подходы к обеспечению комплексности территориального планирования. Требуется первоначально зафиксировать эти подходы.

С позиции соотношения действий публичных субъектов территориального планирования существует возможность только двух подходов:

- подход первый, согласно которому на локальной территории присутствуют и взаимодействуют представители нескольких уровней публичной власти;

- подход второй, согласно которому на локальной территории действует представитель только одного уровня публичной власти.

Выше было доказано, что в условиях современной России мы по необходимости и без выбора имеем дело с возможностью осуществления и, соответственно, закрепления в обсуждаемом федеральном законе ФЗ-190 только первого подхода к организации системы территориального планирования. Этот подход может быть назван как «взаимодействие суверенитетов». Он является единственно реальным подходом. При дальнейшем изложении будет более подробно рассмотрено, в чем состоит содержание этого подхода.

Несмотря на доказанное отсутствие возможности иного выбора, чем выбор подхода, называемого «взаимодействие суверенитетов», нам все же необходимо, так сказать, для полноты картины понять две «вещи»:

1) почему оппоненты ФЗ-190 допускают наличие второго подхода, который в действительности не может быть реализуемым, и

2) почему прежний Градостроительный кодекс (ФЗ-73) не вызывает возражений у оппонентов ФЗ-190 в части комплексности территориального планирования, а ФЗ-190 - напротив, по их мнению, не отвечает требованиям комплексности.

Рассмотрим попытки реализации логики второго подхода. В самом концентрированном, предельно завершенном и откровенном виде она сводится к простой установке: придумать такие правовые нормы, которые позволили бы сократить количество суверенных субъектов публичной власти, имеющих право действовать на локальной территории, с трех до двух, а еще лучше - до одного.

Спрашивается, в каких случаях была бы возможна такая ситуация и возможна ли она вообще?

Такая ситуация возможна при унитарном государстве, когда мы имеем дело только с одним субъектом публичной власти, а других просто не существует. По понятным причинам эту ситуацию мы рассматривать не будем.

В России как федеративном государстве такая ситуация:

1) реально возможна в случаях, когда некоторые субъекты публичной власти добровольно отказываются от выполнения принадлежащих им полномочий по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегируют эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому субъекту публичной власти;

2) гипотетически возможна в случаях, когда некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню, или другому субъекту публичной власти.

Рассмотрим эти случаи.

Случай 1 - соответствующий уровень публичной власти добровольно отказывается от выполнения принадлежащего ему полномочия по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегирует эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому уровню публичной власти, но «не навсегда, а на время»

Такой случай был возможен и до, и после введения в действие нового Градостроительного кодекса РФ и вне зависимости от наличия, или отсутствия этого закона по той простой причине, что этот вопрос регулируется иными федеральными законами. При этом, делегирование полномочий не является их передачей «навсегда», но определяется некоторым ограниченным периодом времени, в течение которого соответствующее полномочие, или оговоренная часть такого полномочия, будет осуществляться другим органам публичной власти, согласившимся выполнять в пределах определенного срока переданное ему вместе с соответствующими ресурсами полномочие.

Гипотетическая разновидность первого случая - добровольная передача полномочий по соглашениям.

В процессе подготовки проекта ФЗ-190 его оппонентами был предложен текст (ниже представлен курсивом), в котором фиксировался не предусмотренный законодательством способ определения полномочий между уровнями публичной власти в области территориального планирования посредством, так называемых, соглашений.

Приведем этот текст с тем, чтобы потом рассмотреть, является ли реализуемой с правовой точки зрения предложенная схема:

«Соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предмета регулирования градостроительной деятельности устанавливают:

состав зон и объектов, особого (федерального уровня) регулирования градостроительной деятельности, с установленными сочетаниями ограничений изменений состояния и использования территории и связанной с ней недвижимости, в пределах каждой из этих зон и каждого из этих объектов;

распределение между федеральными и региональными органами государственной власти видов полномочий регулирования градостроительной деятельности, на территории этих зон и объектов».

Применительно к представленному тексту следует отметить, во-первых, тот очевидный факт, что в рамках действующего федерального законодательства невозможно разграничивать полномочия посредством соглашений. Установление и перераспределение полномочий может быть осуществлено только посредством федерального закона, но не соглашений. На основании соглашений возможна передача осуществления части полномочий между РФ и субъектами РФ, уже определенных федеральным законом.

Во-вторых, выясняется, что с правовой точки зрения предлагается некая технология процесса, который должен быть организован в два этапа, поскольку нет иного способа реализовать предлагаемую схему:

- сначала должна быть подготовлена схема с предложениями о распределении «зон и объектов ответственности» и только потом применительно к таким предложениям будут определяться путем договоренностей полномочия;

- схема с предложениями о «распределенных» зонах и объектах, а также с предложениями о распределении полномочий различных уровней власти применительно к этим зонам и объектам станет предметом переговоров для достижения соглашения.

Получается: сначала проект схемы - потом полномочия. Это противоречит федеральному законодательству, смысл которого: «сначала полномочия, установленные федеральным законом, потом - действия согласно полномочиям».

В порядке обсуждения рассматриваемой гипотетической схемы правомерно спросить: кто, какой уровень власти в условиях отсутствия заведомо ясных, «распределенных» полномочий будет иметь полномочие подготавливать такую предварительную схему, не имеющую реального юридического статуса? Это равносильно либо действиям «вслепую» и с большими рисками «работы в корзину», когда нет гарантий того, что усилия соответствующего органа публичной власти будут потрачены не впустую (нет гарантии заключения итогового соглашения), либо проявлением «силовых методов» - административного диктата со стороны вышестоящего уровня публичной власти.

Приведенный пример иллюстрирует высказанное выше положение, согласно которому не встроенные в законодательный контекст, «не замечающие» нормы законодательства предложения превращаются в абстрактные проектные технологии, отвлеченные от реалий права и дискредитирую конкретную практику управления развитием территорий.

Случай 2 - некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню, или другому субъекту публичной власти.

Указанная гипотетическая возможность нуждается в проверке, в итоге которой должно быть достигнуто либо утверждение, либо отрицание такой возможности.

Понятно, что при наличии указанной возможности соблазн такого лишения был бы реализован по принципу «устранения слабого» - применительно к нижестоящему уровню и нижестоящим органам публичной власти, то есть, прежде всего, применительно к органам местного самоуправления. Этот гипотетический случай распадается на два других, когда на основании федерального закона:

- лишение состоялось «навсегда» применительно к какому-то уровню публичной власти (случай 2.1);

- лишение может состояться только при определенных условиях и применительно только к определенным органам публичной власти - «особое регулирование градостроительной деятельности» (случай 2.2).

Случай 2.1 - лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию.

Такой случай был бы равнозначен отнесению одних уровней публичной власти к «достойным» осуществлять территориальное планирование, а других - к «недостойным». При этом такое лишение означало бы не просто запрет на осуществление полномочий, но передачу того, что отбирается, от одного другому уровню публичной власти.

Переложим эту ситуацию на гипотетический пример. Скажем, органы местного самоуправления лишаются полномочий по территориальному планированию (например, по подготовке, утверждению и реализации генеральных планов поселений). В данном случае такое лишение не означает «превратить нечто в ничто», поскольку необходимость рассматриваемого полномочия как вида деятельности не исчезает (невозможно представить абсурдную ситуацию, когда полномочие территориального планирования упраздняется вовсе по причине его ненужности). Значит, кто-то должен воспринять «отобранное». Кто? Наиболее вероятное предположение - субъект Российской Федерации.