Градостроительный кодекс в вопросах и ответах (стр. 5 )

Но тогда мы получаем следующую картину:

- Конституцией РФ определен местный уровень публичной власти в качестве полноценного субъекта публичной власти;

- субъект публичной власти не может быть полноценным (а значит называться таким субъектом), если он лишен возможности планировать свою деятельность и реализовывать свои собственные планы;

- лишенный возможности планировать свою деятельность субъект публичной власти, перестав быть таковым, может только выполнять волю другого субъекта публичной власти;

- значит, указанное лишение на самом деле «задним числом» упраздняет, превращается в фикцию то, что определено Конституцией РФ - требование о наличии в государстве трех уровней публичной власти.

Вывод: рассматриваемый случай невозможен по причине недопустимого противоречия Конституции РФ, то есть, нельзя федеральным законом (скажем, Градостроительным кодексом РФ) лишить какой-либо из уровней публичной власти полномочий по территориальному планированию.

Участниками одной из дискуссий по обсуждению Градостроительного кодекса РФ был поднят вопрос о том, нельзя ли законом субъекта РФ передать полномочия от нижестоящего уровня публичной власти вышестоящему уровню публичной власти, то есть, например, от поселений - муниципальным районам, или от поселений и муниципальных районов, а также городских округов - субъекту РФ? Здесь гипотетически можно обсуждать два варианта: 1) «перераспределение» полномочий законом субъекта РФ и 2) «насильственное делегирование» полномочий посредством закона субъекта РФ.

Обсуждая первый вариант, мы должны иметь в виду, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому законами субъектов РФ могут регулироваться только (а) те вопросы, которые непосредственно определены федеральным законом как область регулирования законов субъектов РФ, либо (б) вопросы, оставшиеся неурегулированными федеральным законом. Применительно к гипотетическому случаю «а» мы должны сказать, что федеральный закон не допускает возможность «перераспределения» полномочий как область регулирования законов субъектов РФ. В системе российского законодательства нельзя «перераспределять» полномочия, установленные федеральным законом. В противном случае такое перераспределение означало бы фактически, что полномочия на самом деле федеральным законом не установлены. Применительно к гипотетическому случаю «б» мы должны признать, что на самом деле такого случая нет и быть не может, поскольку такого рода вопросы федеральным законом уже должны быть урегулированы, а значит для законов субъектов РФ не осталось в этом отношении «недоурегулированной области».

Обсуждая второй вариант, мы должны поставить вопрос о том, допускает ли федеральное законодательство возможность «насильственного делегирования» установленных федеральными законами полномочий посредством законов субъектов РФ? Если речь идет о делегировании полномочий «сверху вниз» от субъекта РФ нижестоящему уровню публичной власти - органам местного самоуправления посредством закона субъекта РФ, то такое делегирование возможно. Если же речь идет о делегировании посредством закона субъекта РФ полномочий «снизу вверх» от органов местного самоуправления субъекту РФ, то такое делегирование невозможно. Оно означало бы насильственное лишение «слабого» посредством регионального закона того, что принадлежит «слабому» на основании федерального закона. Такое законодательство противоречило бы конституционным принципам федеративного государства.

Разновидность рассмотренного случая 2.1 (лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию). Некоторые профессионалы градостроительного проектирования предлагают следующий вариант: «пусть администрации городов подготавливают генеральные планы, а субъект РФ (а еще лучше - Правительство РФ) будет утверждать генеральные планы, после этого местные администрации будут реализовывать, выполнять то, что им утвердили, то есть предписали «сверху».

Если довести эту разновидность рассмотренного выше случая до логического завершения, то мы получаем следующую картину:

- в терминах российского законодательства применительно к публичной власти «подготавливать» документы означает иметь полномочия на их подготовку. Полномочия в сфере территориального планирования не могут быть ограничены только подготовкой, а с неизбежностью одновременно предполагают и утверждение соответствующих документов. Наличие полномочия у субъекта публичной власти есть неизбежная, обязательная и неразрывная связка - «подготавливать-утверждать»;

- с учетом сказанного, следует спросить: что означает фраза «утверждение субъектом РФ подготовленного местной администрацией генерального плана города»? Такое действие не может быть утверждением генерального плана в юридическом смысле. Использование слова «утверждение» применительно к субъекту РФ в данном случае не может означать ничего иного, как только форму превентивного контроля, предшествующего подлинному акту утверждения, который может выполнить только публичная власть города. Однако, контроль до утверждения генерального плана - это есть согласование, а не утверждение. Но это именно то, что зафиксировано в ФЗ-190: муниципалитеты подготавливают - субъект РФ согласовывает (в установленной части - по установленным «закрытым перечнем» предметам согласования) - муниципалитеты утверждают после согласования субъекта РФ, или по истечении установленного срока согласования - при непоступлении в установленный срок заключения о согласовании, или несогласовании.

Другими словами, с правовой точки зрения невозможна ситуация, когда администрации городов подготавливали бы генеральные планы, а субъекты РФ утверждали бы подготовленные не ими генеральные планы, а потом местные администрации реализовывали, выполняли бы то, что им утвердили и предписали «сверху».

Случай 2.2 - «особое регулирование»: лишение федеральным законом некоторых нижестоящих органов публичной власти полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому (вышестоящему) органу публичной власти, которое гипотетически может состояться применительно только к определенным случаям и при определенных условиях.

Этот общий случай потенциально содержит внутри себя три частных случая-института особого регулирования:

- особое регулирование градостроительной деятельности (случай 2.2.1);

- особое регулирование экономической деятельности на локальных территориях - институт «особых экономических зон» (случай 2.2.2);

- особое регулирование в зонах охраняемых объектов (случай 2.2.3).

Случай 2.2.1 - институт «особого регулирования градостроительной деятельности».

По поводу данного института обнаружилось противостояние позиций: ФЗ-73 допускал возможность его существования и применения, а ФЗ-190 - упразднил этот институт. Почему?

Будем разбираться. Приведем и проанализируем текст (выделен курсивом) ранее действовавшего ФЗ-73, статья 6 - «Особое регулирование градостроительной деятельности»:

«1. Особому регулированию подлежит градостроительная деятельность в случаях, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено.

Объекты градостроительной деятельности, подлежащие особому регулированию (далее - объекты градостроительной деятельности особого регулирования), могут быть федерального значения, значения субъектов Российской Федерации и местного значения. Отнесение указанных объектов к объектам федерального значения, значения субъектов Российской Федерации и местного значения осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

2. Особое регулирование градостроительной деятельности на территориях и в поселениях осуществляется посредством:

введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил;

введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации;

выдачи специальных разрешений на строительство (статья 63 настоящего Кодекса).

3. К территориям, на которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, могут относиться территории объектов историко-культурного наследия; особо охраняемые природные территории; территории традиционного проживания коренных малочисленных народов; территории свободных экономических зон; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия; территории депрессивных районов и иные территории.

4. К поселениям, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования, могут быть отнесены:

город Москва - столица Российской Федерации;

город Санкт-Петербург;

города - центры субъектов Российской Федерации;

города-курорты;

исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры;

городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности (военные городки и другие закрытые административно-территориальные образования, поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и тому подобное);

городские и сельские поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями или особо неблагоприятными экологическими условиями вследствие радиоактивного загрязнения, повышенной сейсмичности или которые подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

5. Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований и определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации».

Проведем анализ текста этой статьи.

Особому регулированию подлежит градостроительная деятельность не во всех, а только в некоторых случаях. Какие это случаи? Это те случаи, когда «без введения специальных правил... обеспечение частных, общественных или государственных интересов... невозможно или затруднено». Из текста упраздненного закона, однако, не ясно: какие это случаи, когда было бы невозможно без специальных правил обеспечить, например, государственные интересы?

Закон прямо не называл, но косвенно обозначал случаи, когда может возникнуть «особенность» регулирования. Особенность складывалась из трех позиций: 1) необходимость введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил; 2) необходимость введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; 3) необходимость выдачи специальных разрешений на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну. Очевидно, что третья позиция не может рассматриваться как «особенная» по причине ее универсальности и наличия в любых случаях, когда такую необходимость не приходится доказывать.

Поэтому рассмотрим две первые позиции на предмет выяснения, есть ли там «особенность», то есть нечто такое, чего нет в арсенале традиционных «не особенных» средств регулирования градостроительной деятельности.

Во-первых, что такое специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила, в чем их специальность, то есть особенность и отличие от всего того, что не является специальным и особенным?

Применительно к регулированию градостроительной деятельности посредством всего того, что объемлется названиями «стандарты», «нормативы» и «правила», имеется то, что является 1) обязательным и 2) рекомендательным. В соответствии с законодательством, обязательность - это требования безопасности, которые должны определяться техническими регламентами. Требования безопасности должны предусматривать все без исключения случаи, не могут не перекрывать все случаи, не могут распространяться на одни случаи и не распространяться на другие «особые случаи». В этом отношении технические регламенты универсальны, а не специальны. Универсальность технических регламентов предполагает также их дифференциацию применительно к различным региональным ситуациям. Для универсальных технических регламентов нет и не может быть «особых объектов», все объекты равны в части обязательности выполнения требований безопасности, а применительно к специфике объектов производится дифференциация обязательных требований. Что же касается рекомендательной части, то очевидна правовая нерелевантность рекомендаций при обсуждении «особых случаев», когда предположительно невозможно обеспечить, например, государственные интересы.

Таким образом, нет никаких особых и специальных случаев, когда бы потребовалось сверх и помимо универсальных, общераспространенных «стандартов, нормативов и правил», сфера применения которых объемлет все без исключения случаи с их необходимой дифференциацией, подготавливать некие дополнительные и специальные правила, выходящие за пределы универсальных правил.

Значит, это положение не может считаться обоснованием необходимости введения особого порядка регулирования градостроительной деятельности.

Во-вторых, о введении «особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации».

Надо отметить, что содержание самого порядка закон Фз-73 не раскрывал. Попытаемся договорить то, о чем умолчал закон ФЗ-73. В чем могла бы состоять особенность такого порядка?

Через косвенное указание закон «намекал» на содержание этой особенности посредством следующей нормы: «Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований...». Из этого следует, что главное содержание «особого порядка» могло состоять только в одном - в замене публичного органа, утверждающего соответствующие документы, с нижестоящего на вышестоящий.

Например, такой «особый порядок» номинально мог бы быть распространен на уже рассмотренный выше случай, когда субъекты РФ «утверждали» бы, или сама Российская Федерация «утверждала» бы генеральные планы «избранных» городов и территорий, и на многие другие подобные случаи, неправомерность которых с юридической точки зрения была доказана выше. Такой «особый порядок» был бы равнозначен антиконституционному лишению полномочий соответствующих органов публичной власти при отсутствии каких бы то ни было правовых оснований для такого лишения. По существу мы имели бы дело с насильственным созданием федеральных или региональных анклавов, изъятых из юрисдикции местных органов публичной власти, а также с отсутствием правовых препятствий (по причине отсутствия объективных критериев-оснований) для последовательного превращения таких анклавов в «зону сплошного покрытия».

Таким образом, введенный ФЗ-73 институт «объектов градостроительной деятельности особого регулирования»: а) не имел под собой никаких содержательных обоснований для утверждения какой бы то ни было «особенности» при б) одновременном наличии явственных формально-юридических признаков противоречия с Конституцией РФ. Этот юридический факт и стал причиной неизбежного упразднения указанного института, которое осуществил ФЗ-190.

Тем не менее, для оппонентов ФЗ-190 именно этот, фактически не имеющий легитимности, институт продолжает сохранять «особую» притягательность. Примечательна позиция, выразившаяся в следующем тексте (выделен курсивом) предложений к проекту ФЗ-190 на стадии его подготовки:

«Зонами и объектами особого градостроительного регулирования федерального уровня являются и могут быть:

субъекты Российской Федерации с особыми условиями развития их территории и социально-экономического развития (например, Калининградская область); города являющиеся субъектами Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, большая часть территории которых охвачена их пригородными зонами (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область);

зоны с важными для России особыми требованиями к условиям развития их территории развития (например, зоны бассейнов крупнейших рек; зоны распространения стратегических запасов энергетического и минерального сырья; зоны расселения малых народов);

города, социально-культурные и хозяйственные центры регионов охватывающих территории более чем одного субъекта Российской Федерации, их пригородные зоны с агломерациями городских поселений, (например, города центры федеральных округов);

города, городские и сельские поселения памятники градостроительного искусства или истории и культуры России, центры туризма и курорты, особо охраняемые зоны и объекты историко-культурного наследия федерального значения (например, города Ростов; Суздаль; Сочи);

заповедники, заказники, другие особо охраняемые объекты, водоохранные и другие природоохранные зоны, федерального значения;

курортные зоны и объекты федерального значения;

муниципальные образования со статусом объектов федерального значения, в силу расположения на их территории объектов и зон федерального значения;

узлы и участки транспортных, инженерных и информационных коммуникаций федерального значения;

используемые силовыми ведомствами зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур);

производственные зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, поставщики стратегически важной продукции, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур)».

Приведенный текст свидетельствует о наличии противоречащей конституционным принципам идеи превратить всю территорию страны в одну сплошную «зону особого регулирования» с вытеснением «лишних» субъектов публичной власти, а лучше - с передачей всех полномочий представителю только одного субъекта публичной власти.

Случай 2.2.2 - особые экономические зоны.

На момент подготовки данного комментария еще не принят соответствующий общий базовый федеральный закон об особых экономических зонах. Поэтому ограничимся изложением логики правового регулирования особых экономических зон, которая существует вне зависимости от наличия или отсутствия специального федерального закона. Прежде всего, необходимо отметить два главных обстоятельства.

Во-первых, в таких зонах осуществляется особое экономическое регулирование. Способ такого регулирования - установления особого экономического режима посредством, например, налоговых, таможенных и иных льгот. Необходимости же в установлении особого, отличного от обычной ситуации, порядка регулирования именно градостроительной деятельности не возникает.

Во-вторых, применительно к экономическому регулированию возникает, или может возникнуть необходимость особого субъекта регулирования. Такая необходимость может быть реализована путем «лишения» соответствующего органа публичной власти полномочий в части экономического регулирования на локальной территории (в пределах территории распространения режима особой экономической зоны) и передачи таких полномочий иному органу, в частности, органу, который может быть специально создан для такого особого экономического регулирования в специальной зоне. Необходимость создания такого особого субъекта экономического управления может повлечь за собой постановку и необходимость решения вопроса о целесообразности или рациональности действия на одной и той же локальной территории других субъектов управления в других сферах, помимо экономической. В частности, субъектов, осуществляющих в обычном, «не особом» режиме регулирование градостроительной деятельности. Возможно принятие такого решения, когда оба эти субъекта будут объединены , который воспримет также на себя и обычное, «не особое» регулирование градостроительной деятельности в пределах особой экономической зоны.

Таким образом, в особых экономических зонах всегда возникает необходимость особого регулирования экономической деятельности, но в таких зонах никогда не возникает необходимости в создании особого правового механизма регулирования градостроительной деятельности.

Если же применительно к особым экономическим зонам и возникает «лишение» каких-либо органов публичной власти полномочий в сфере территориального планирования (и градостроительной деятельности в целом) с передачей таких полномочий иному публичному органу, то это происходит не по причине наличия специфики градостроительной деятельности в таких зонах (которой нет), а по другой причине, так сказать, «побочного характера», связанной с соображениями рациональности сосредоточения в руках одного публичного субъекта разных функций управления.

Поэтому, следует признать ошибочным представление, согласно которому ставится знак равенства между особыми экономическими зонами и «зонами особого регулирования градостроительной деятельности». В отношении порядка осуществления градостроительной деятельности нет разницы между особыми экономическими зонами и другими территориями, которым не придан статус особых экономических зон.

Случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов.

Применительно к регулированию в указанных зонах могут возникнуть особенности, которые не возникают в иных случаях. Чтобы вскрыть существо эти особенностей предлагается рассмотреть следующие нормы:

- норму пункта 4 статьи 1 ФЗ-190, согласно которой зоны охраняемых объектов отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий;

- норму части 5 статьи 36 ФЗ-190: «Применительно к... зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации».

- норму статьи 15 ФЗ-191: «Статью 1 Федерального закона от 01.01.01 года N 57-ФЗ "О государственной охране" ... дополнить абзацем следующего содержания: "зоны охраняемых объектов - территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством Российской Федерации."

Хотя установление градостроительных регламентов не относится к территориальному планированию, а относится к градостроительному зонированию, рассмотрение указанных норм «выводит» нас на обсуждение еще одной схемы, связанной с «лишением» полномочий одного органа публичной власти и передачей «отобранных» полномочий другому органу публичной власти на вышестоящем уровне.

Предлагается обратить внимание на следующие положения:

1) зоны с особыми условиями использования территорий - это, в действительности, зоны, в пределах которых устанавливаются ограничения на использование земельных участков и иных объектов недвижимости;

2) по факту наличия нормы части 5 статьи 36 ФЗ-190, а также нормы статьи 15 ФЗ-191 возникает возможность трех способов регулирования в пределах зон с особыми условиями использования территорий:

- первый способ регулирования - с учетом ограничений, определенных проектом. Этот способ относится к регулированию в пределах зон охраны объектов культурного наследия, определенных посредством проектов зон охраны памятников истории и культуры, подготовленных и принятых в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия;

- второй способ регулирования - с учетом ограничений, установленных федеральными законами. Этот способ относится, например, к регулированию в пределах санитарно-защитных, водоохранных зон;

- третий способ регулирования, который относится к зонам охраняемых объектов, при использовании которого одновременно: а) должны учитываться ограничения, установленные федеральным законом применительно к зонам охраняемых объектов, при установлении градостроительных регламентов; б) должно проводиться согласование Правительством РФ градостроительных регламентов, предлагаемых в составе проекта правил землепользования и застройки органами местного самоуправления.

Третий способ отличается от первого и второго способов следующим.

Прежде всего, тем, что в первых двух способах ограничения предписываются органам местного самоуправления как данность, которую они в обязательном порядке должны учитывать при подготовке документов градостроительного проектирования, а предметом согласования является проверка соблюдения предустановленных ограничений.

При третьем способе органы местного самоуправления: 1) не только должны учитывать как данность ограничения, предписанные федеральным законом (в части, например, расстояний от охраняемых объектов, содержания ограничений в пределах зон охраны), но и 2) предъявлять свои предложения органу публичной власти вышестоящего уровня на согласование по вопросам, выходящим за пределы требования о соблюдении предустановленных ограничений.

Наличие зафиксированного в законах третьего способа создает противоречие, содержание которого состоит в следующем.

В случае, когда имеется только одно положение (первый и второй способы), состоящее в обязательном учете ограничений, предписанных как данность федеральными законами, сохраняются действия по согласованию проектов документов местных самоуправлений со стороны органов публичной власти вышестоящего уровня (см. соответствующие нормы ФЗ-190). Содержание такого согласования заключается только в одном - это проверка предоставленных проектов на соответствие предписанных федеральными законами ограничений. При этом и орган публичной власти, представляющий проект документа на согласование, и орган публичной власти, осуществляющий согласование заведомо знают и соблюдают установленные ограничения.

В другом случае (третий способ), когда имеется не одно, а два положения: и об обязательном учете ограничений, предписанных как данность федеральными законами, и о согласовании по вопросам, выходящим за пределы соблюдения установленных ограничений и содержащим помимо такого соблюдения некоторые необозначенные и неформализованные аспекты согласования, возникает коллизия, состоящая в следующем.

Прежде всего, возникает нелогичная с формально-правовой и содержательной точек зрения ситуация, когда первое положение противоречит второму и второе элиминирует первое. Тот факт, что имеется нечто иное, не установленное федеральным законом в части содержания ограничений, означает, что такой федеральный закон не выполнил свою задачу, «не закрыл вопрос», а значит - создал неопределенность. Наличие неопределенности - это дефект логики закона, который становится неполноценным. Неполноценный закон в данном случае - это прямое следствие наличия второго положения, объективно (благодаря, или вопреки намерениям законодателя) создающего дополнительную сферу регулирования вне пределов обозначенной законом сферы регулирования. Получается замкнутый круг противоречий, который не может быть разорван при наличии второго положения.

Во-вторых, то, что органы местного самоуправления лишены права знать заранее, каков полный объем вопросов, подлежащих согласованию органом публичной власти вышестоящего уровня (помимо только части вопросов о некоторых известных ограничениях, установленных федеральным законом) означает: 1) наличие неформализованного процесса согласования, то есть такого согласования, результат которого заведомо не может быть известен, которое может быть «по закону» основано на волюнтаристических позициях согласующего органа, а также отсутствие возможности для органов местного самоуправления обоснованно апеллировать в суд в случае несогласовании, что в совокупности может быть расценено как наличие признаков административного произвола; 2) то, что органы местного самоуправления, фактически, неправомерно лишены соответствующего полномочия (в данном случае полномочия осуществлять градостроительное зонирование).

В третьих, если поставить вопрос о том, как вернуть органам местного самоуправления неправомерно отобранные у них полномочия, то ответ может быть только один: упразднить второе положение (переформулировать норму части 5 статьи 36 ФЗ-190 и изъять норму статьи 15 ФЗ-191). Только в этом случае могут быть сняты отмеченные противоречия правового и содержательного характера.

Таким образом, можно сделать заключение о том, что и в случае «особого регулирования в зонах охраняемых объектов», так же как и в иных случаях «особого регулирования» нет оснований для утверждения о наличии особенностей применительно к градостроительной деятельности. Корректно осуществляемое в соответствии с конституционными нормами, логикой законодательства и технологией процесса «особое регулирование в зонах охраняемых объектов» может осуществляться без лишения органов местного самоуправления соответствующих полномочий в области градостроительной деятельности.

Проведенный анализ всех типологически возможных случаев и их разновидностей дает основание дать отрицательный ответ на вопрос о правомерности лишения федеральным законом некоторых уровней и органов публичной власти полномочий по территориальному планированию.

Вопрос о концептуальном принципе нового Градостроительного кодекса РФ, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти

Опираясь на приведенные выше аргументы можно с уверенностью сказать, что непродуктивными являются попытки выстраивать федеральный закон в области градостроительной деятельности с намерением сократить количество представителей трех уровней публичной власти, осуществляющих территориальное планирование, с трех до двух, или до одного.

Если сделать следующий шаг и продвинуться в содержательном рассмотрении концептуального принципа нового Градостроительного кодекса РФ, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти, то надо отметить следующее обстоятельство.

Этот принцип следует понимать как потенциальную возможность, но не как абсолютное право «присутствовать везде и всегда». Здесь мы опять приходим к вопросу о «непересекающихся полномочиях» уровней публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности в целом. Этот вопрос будет рассматриваться далее с необходимой полнотой. Пока лишь отметим в качестве иллюстрации рассматриваемого принципа следующее:

1) правовая возможность «присутствия» не означает фактическое «присутствие везде и всегда»;

2) правовая возможность «присутствия» означает возможность подготовки предложений по территориальному планированию применительно ко всем территориям органами публичной власти всех уровней, включая те предложения, решения по которым не правомочны принимать соответствующие органы публичной власти с переадресованием таких предложений органам публичной власти, имеющим соответствующие полномочия. Например, органы публичной власти соответствующего уровня, в обязательном порядке учитывая решения других органов публичной власти и принимая свои собственные решения в области территориального планирования, могут подготавливать соответствующие предложения и направлять их соответствующим органам публичной власти, не имея полномочий принимать решения:

- применительно к землям лесного фонда, водного фонда, землям сельскохозяйственного назначения - в случае органов местного самоуправления;

- применительно к землям лесного фонда, водного фонда - в случае субъектов Российской Федерации;

- применительно к землям сельскохозяйственного назначения - в случае Российской Федерации.

Указанный вопрос сопрягается с другим вопросом (11) - о полномочиях органов публичной власти различных уровней планировать размещение и развитие определенных типов объектов и об отсутствии таких полномочий применительно к другим тапам объектов.

Вопрос о переходе к обсуждению содержания реального подхода «взаимодействия суверенитетов», основанного на признании фактов правового характера

Проведенный выше анализ дает твердое основание для того, чтобы далее перейти к рассмотрению следующей группы дискуссионных вопросов о комплексности территориального планирования.

Это основание является ступенькой для следующего шага предстоящего анализа, который должен опираться на юридическую данность: с правовой точки зрения на любой локальной территории России (за исключением территорий, которые федеральными законами изъяты из оборота) имеют право действовать, осуществлять территориальное планирование одновременно три субъекта публичной власти: 1) Российская Федерация, 2) субъекты Российской Федерации, 3) органы местного самоуправления. При этом:

- ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен права на осуществление территориального планирования, даже посредством федерального закона, поскольку такой закон вошел бы в противоречие с Конституцией РФ. Возможно только «добровольное лишение» и на определенный срок в случае, если какой-либо орган публичной власти сам откажется от такого полномочия и передаст его в порядке, установленном федеральным законом, другому органу публичной власти;

- даже территории, которые федеральными законами изъяты из оборота, «не выключены из игры», поскольку другие уровни публичной власти имеют право в своих документах территориального планирования давать предложения о развитии и использовании указанных территорий, направляя такие предложения Российской Федерации.

Принимая указанный факт как неопровержимую данность, мы можем зафиксировать и еще раз подчеркнуть, что в условиях современной России имеется только один реальный подход к обеспечению комплексности территориального планирования - это «взаимодействие суверенитетов», взаимодействие соответствующих органов, представителей трех уровней публичной власти.

Как это взаимодействие может и должно быть обеспечено в федеральном законе и на практике?

Для получения аргументированных ответов предлагается перейти к рассмотрению следующей группы вопросов:

- о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования (вопрос 11);

- о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии суверенных органов публичной власти (вопрос 12).

Общая содержательная направленность следующего этапа аналитического рассмотрения указанных вопросов такова:

- для эффективного взаимодействия необходимо знать конкретно, кто и за что отвечает (при том, что «двое или трое не могут отвечать за одно и то же»);

- «кто и за что отвечает» - это перечень полномочий, правомочных решений, утверждаемых в одних документах территориального планирования и не утверждаемых в других. При этом возникает необходимость дифференцировать полномочия на две группы: полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости;

-«решения, утверждаемые в одних документах территориального планирования и не утверждаемые в других» - это различный правовой статус различной информации, содержащейся в документах территориального планирования;

- арсенал установленных законом способов по «принуждению к комплексности» - от обязательного взаимного учета решений «других» через «факультативное» взаимодействие к обязательному взаимодействию.

Вопрос о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования