Градостроительный кодекс в вопросах и ответах (стр. 8 )

С одной стороны, в каждом документе территориального планирования имеется только часть информации в статусе утвержденных решений, поскольку утвердивший такой документ орган публичной власти не правомочен отвечать «за все, а только за порученную ему часть».

С другой стороны, в каждом документе территориального планирования должна содержаться не только часть информации в статусе утвержденных соответствующим органом публичной власти решений, но и другая информация, позволяющая судить о том, как некая часть согласуется с другими частями и как они вместе формируют общую картину планируемого развития соответствующей локальной территории.

Возникает вопрос о том, как эта коллизия решается, или вопрос о том, как в документах территориального планирования отображается с необходимой полнотой вся информация о развитии территории?

Для наглядности ответ на этот вопрос лучше всего дать в виде двух представляемых ниже таблиц. Как и ранее используется пример генерального плана поселения. При этом используются позиции в части состава генерального плана, предложенные при обсуждении «вопроса относительно того, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа» (см. ответы на вопросы к главе 2).

Таблица...

«Комплексность - ведомственность» генерального плана поселения

«Комплексность» генерального плана - совокупность информации, обеспечивающая его полноту	«Ведомственность» генерального плана - статус и источники информации
Утверждаются ОМС (устанавливаются)	Не утверждаются ОМС
отражаются в ГП зоны с особыми условиями использования территорий, установленные в соответствии с законодетельством РФ	отражаются в ГП из документов территориального планирования других органов публичной власти:
РФ	Субъекта РФ	Муници-пального района
1. Административные границы				***
2. Функциональное зонирование	******	******
3. Зоны ограничений (с особыми условиями использования территорий)
- охранные, санитарно-защитные зоны, водоохранные зоны, другие		******	******	******	******
- подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций		******	******	******	******
- зоны охраны объектов культурного наследия		******	******	******	******
4. Границы категорий земель, территорий
сельскохозяйственного назначения				******
лесного фонда, водного фонда			******
особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения			******	******
иные			******	*******
5. Зоны планируемого размещения объектов
местного значения поселения	******
местного значения муниципального района					******
регионального значения				*******
федерального значения			*******
6. Предложения, адресуемые РФ, субъекту РФ, муниципальному району по позициям - 1, 4, 5			*******	*******	******

Таблица...

Статус информации, содержащейся в составе генерального плана поселения

СОСТАВ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА ПОСЕЛЕНИЯ (согласно предложениям, представленным в ответах на вопросы к главе 2 - «вопрос относительно того, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа»	СТАТУС ИНФОРМАЦИИ
Утверждает-ся -«устанавливается»	Не утверждает-ся -«отобража-ется»
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ - ПОЛОЖЕНИЯ О ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ПЛАНИРОВАНИИ	****
раздел 1 - описание целей и задач территориального планирования	****
раздел 2 - описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения	****
ЧАСТЬ ВТОРАЯ - СХЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
раздел 3 - СХЕМА 1 - СВОДНАЯ СХЕМА (ОСНОВНОЙ ЧЕРТЕЖ) ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА	**** В части, утверждаемой в составе разделов 4, 5
раздел 4 - схемы границ территорий, земель и ограничений (схемы 2-5)
СХЕМА 2 - СХЕМА ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЗОН, устанавливаются: границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон	****
СХЕМА 3 - СХЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ГРАНИЦ: отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана)		******
СХЕМА 4 - СХЕМА ОГРАНИЧЕНИЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий	*** отражаются указанные зоны, установлен-ные в соответст-вии с законода-тельством РФ	******* отражаются указанные зоны, установлен-ные в соответст-вии с законода-тельством РФ
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий		******
раздел 5 - схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (схемы 6-8).
СХЕМА 6 - СХЕМЕ РАЗВИТИЯ ОБЪЕКТОВ И СЕТЕЙ ИНЖЕНЕРНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо - и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа	***
отображаются: - границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети; - утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района; - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения		******
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района		******
СХЕМА 7 - СХЕМА РАЗВИТИЯ ОБЪЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа	****
отображаются: - границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты; - утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района; - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры;		******
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района		*******
СХЕМА 8 - СХЕМА РАЗВИТИЯ ИНЫХ ОБЪЕКТОВ, ВКЛЮЧАЯ ОБЪЕКТЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа;	****
отображаются: - границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты - утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7 - границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7		*******
могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7		*******

Вопрос о неверном утверждении относительно того, что «Градостроительным кодексом РФ не предусмотрено решение генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения»

Это утверждение является следствием неверной позиции, согласно которой один уровень публичной власти (в данном случае органы местного самоуправления) при подготовке генеральных планов должны, якобы, решать «всё и за всех» - и за Российскую Федерацию, и за субъект Российской Федерации. Эта позиция прямо противоречит нормам федеральных законов и и принципам организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации.

Вопреки указанному утверждению Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает решение задач размещения объектов федерального и регионального значения при разработке генеральных планов органами местного самоуправления поселений, городских округов. Нормами Кодекса предусмотрены все без исключения возможные способы решения этих задач (за исключением противоречащего федеральному законодательству способа, когда один орган публичной власти в пределах территории своей юрисдикции решает «всё и за всех»). Все предусмотренные и не противоречащие законодательству возможности решения рассматриваемой задачи включают следующие способы.

1. Объекты федерального и регионального значения размещаются на территории поселений, городских округов на основании документов территориального планирования, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в порядке, определенном Градостроительным кодексом Российской Федерации. Решения о размещении таких объектов в указанной документации могут приниматься, в том числе и по предложениям, содержащимся в обосновывающих материалах к генеральным планам, адресуемым Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, то есть представителям тех уровней публичной власти, которые (в отличие от органов местного самоуправления) правомочны принимать решения о размещении объектов федерального и регионального значения.

2. Решения о размещении объектов федерального и регионального значения принимаются по результатам совместной подготовки документов территориального планирования (включая генеральные планы) федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления поселения или городского округа.

3. При подготовке, а также после утверждения генеральных планов органы местного самоуправления могут адресовать федеральным органам исполнительной власти, государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения (в том числе, о размещении объектов федерального и регионального значения), содержащиеся в составе обосновывающих материалов к генеральным планам.

Иных правомерных способов решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения на территории муниципальных образований не существует.

Неверное утверждение относительно того, что «Градостроительным кодексом РФ не предусмотрено решение генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения» является не столько результатом неверной трактовки норм самого Кодекса, сколько отражением позиции, которая не приемлет зафиксированные в этом законе принципы территориального планирования в условиях федеративного государства и утверждает прямо противоположные принципы, согласно которым должен быть только один субъект территориального планирования в пределах границ города.

В известном смысле такая позиция является обратным отображением позиции, утверждающей необходимость наличия института «особого регулирования градостроительной деятельности». Если идеология той позиции (при условии ее честного предъявления - см. ответ на вопрос об институте «особого регулирования градостроительной деятельности») состоит в намерении «лишить полномочий нижестоящий уровень публичной власти и передать отобранные полномочия вышестоящему уровню публичной власти», то здесь ситуация обратная - «отнять полномочия от вышестоящих уровней публичной власти и передать отобранные полномочия только одному представителю нижестоящего уровня публичной власти».

Обсуждение правовых аспектов данной темы не было бы завершено без обсуждения ситуации, предусмотренной законодательством применительно к согласованию генерального плана города Москвы. Речь идет о норме части 4 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой «Проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации». На данный момент мы имеем следующую ситуацию:

1) органы государственной власти города Москвы уже несколько лет назад обеспечили подготовку проекта генерального плана города Москвы, в том числе содержащегося в составе этого проекта раздела по обеспечению столичных функций, который в соответствии с федеральными законами подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации;

2) до выполнения Правительством Российской Федерации акта согласования генеральный план города Москвы не может быть утвержден и не может вступить в силу.

Проанализируем эту ситуацию с двух позиций - с позиции действующих законодательных норм и с позиции отношения к этим нормам.

Анализ ситуации с позиции действующих законодательных норм.

1. С формально-юридической точки зрения на данный момент новый генеральный план города Москвы не может считаться действующим. Спрашивается, есть ли генеральный план у города Москвы? Да, есть, но только тот, который был утвержден ранее. Причина - применительно к прежнему генеральному плану не было принято в установленном порядке решения о прекращении его действия. Аргументы в части того, что прежний генеральный план давно устарел и не соответствует действительности (в частности, по причине истечения «срока его действия»), не имеют правовой силы.

2. Судебные иски по поводу противоречия прежнему, но официально действующему генеральному плану города Москвы принятых и принимаемых решений, осуществленных и осуществляемых действий имеют перспективу быть удовлетворенными в пользу истцов.

3. Обсуждается вопрос о возможности реализации схемы, согласно которой до согласования Правительством Российской Федерации раздела об обеспечении столичных функций принимается и вступает в силу новый генеральный план города Москвы в части за исключением указанного раздела. Указанной возможности нет по причине того, что такая схема не предусмотрена федеральным законодательством.

4. Вопрос о том, что означает факт наличия подготовленного в составе нового генерального плана города Москвы раздела об обеспечении столичных функций? Руководствуясь системным прочтением норм Градостроительного кодекса РФ, можно утверждать, что этот факт означает то, что органы государственной власти города Москвы, по существу, обеспечили подготовку не только раздела в составе «своего» генерального плана, но и вдобавок к этому - предложения к схеме территориального планирования Российской Федерации в части, относящейся к территории города Москвы.

5. Если Правительство Российской Федерации согласовывает указанный раздел, то что означает такой акт согласования? Это означает, что Правительство Российской Федерации:

а) «открывает дорогу» для легитимного завершения процесса утверждения генерального плана;

б) одновременно с согласованием указанного раздела генерального плана города Москвы утверждает схему территориального планирования Российской Федерации в части, относящейся к территории города Москвы;

в) утвердив схему территориального планирования Российской Федерации в части, относящейся к территории города Москвы, берет на себя обязательства по реализации этой схемы.

6. Спрашивается, в какой мере подготовленный в составе проекта генерального плана города Москвы раздел об обеспечении столичных функций соответствует требованиям Градостроительного кодекса применительно к содержанию и составу схемы территориального планирования Российской Федерации? Смысл данного вопроса простой: «согласовать чужой документ» в данном случае автоматически означает «утвердить свой документ» (и иного не дано), чтобы утвердить свой документ надо, чтобы он соответствовал требованиям федерального закона. Имея в виду специфику города Москвы, а также содержание поставленного вопроса, следует обратить внимание на норму части 6 статьи 10 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой на схеме территориального планирования Российской Федерации должны быть обозначены среди прочего «границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в федеральной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения».

7. Таким образом, если четко выдерживать нормы федерального законодательства, то коллизия, возникшая с утверждением нового генерального плана города Москвы, разрешается одним из двух принципиально возможных способов:

- если проект раздела по обеспечению столичных функций подготовлен в соответствии с требованиями части 6 статьи 10 Градостроительного кодекса РФ, то происходит содержательное согласование соответствующих вопросов и Правительство РФ одновременно: а) согласовывает проект генерального плана города Москвы и б) схему территориального планирования Российской Федерации применительно к территории города Москвы;

- если проект раздела по обеспечению столичных функций подготовлен не в соответствии с требованиями части 6 статьи 10 Градостроительного кодекса РФ, то организуются работы по совместной подготовке федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти города Москвы: а) в составе проекта генерального плана - проекта раздела по обеспечению столичных функций и б) проекта схемы территориального планирования Российской Федерации применительно к территории города Москвы.