2) по причине иллюзорности, якобы, созданной ФЗ-73 системы органов, ФЗ-190 не мог разрушить мнимую систему, которой фактически не было. ФЗ-190 разрушил другое - иллюзию, «а за это не прощают».
Новый Градостроительный кодекс РФ фактически вывел из тупика дискуссию о «единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности» из плоскости административного подчинения нижестоящих вышестоящим органам в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанным им законом полномочий, понимаемых как обязанность.
Вопрос о том, как ФЗ-190 определяет процесс формирования системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности
Следует подчеркнуть, что ФЗ-190 применительно к полномочиям органов публичной власти «не выбирал», в том смысле, что этот закон не навязывает волевым, волюнтаристским образом некоторую абсолютно новую и чуждую концепцию или систему.
Применительно к вопросу о полномочиях ФЗ-190, во-первых, прямо предъявляет объективно существующую правовую систему, предопределенную не этим законом, но Конституцией РФ, иными федеральными законами и, во-вторых, выстраивает вектор или «дает задание» для развития норм о полномочиях применительно к органам публичной власти «второго эшелона», которые должны устанавливаться не федеральным законом (иллюзия, созданная ФЗ-73), но:
- Правительством РФ - применительно к органам, органу, уполномоченным, уполномоченному в области градостроительной деятельности;
- законодательными и иными правовыми актами субъектов РФ - применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне субъектов РФ;
- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне муниципальных образований.
В качестве одного из примеров того, как «задание» федерального закона ФЗ-190 может быть выполнено на уровне закона субъекта Российской Федерации в части наименования органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности, а также описания его полномочий (то есть полномочий «второго эшелона» органов публичной власти, того «второго шага», который, якобы, был сделан ФЗ-73 и не сделан ФЗ-190), может быть приведенный ниже текст. При этом следует иметь в виду, что условием для приведения в законе субъекта РФ конкретного наименования такого органа, является наличие его наименования в основном законе (конституции, уставе) соответствующего субъекта РФ.
«Статья... Полномочия органа исполнительной власти... области, уполномоченного в области градостроительной деятельности
1. Органом исполнительной власти... области, уполномоченным в области градостроительной деятельности, является Главное управление архитектуры и градостроительства... области.
2. Правом возглавлять Главное управление архитектуры и градостроительства... области обладают лица, соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к должностным лицам, замещающим должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
3. Главное управление архитектуры и градостроительства... области для реализации полномочий в области градостроительной деятельности выполняет следующие функции:
1) подготавливает или обеспечивает подготовку, в том числе путем организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, проектов законов... области, иных правовых актов... области в области градостроительной деятельности, а также предложений по внесению изменений в такие законы и правовые акты;
2) подготавливает и представляет на утверждение Правительству... области:
сводное заключение на проект документа территориального планирования Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию... области;
заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию... области;
заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, имеющего общую границу с... областью;
заключения на проекты документов территориального планирования муниципальных образований в... области;
3) обеспечивает подготовку, согласование, утверждение и реализацию схемы территориального планирования... области, а также внесение изменений в схему территориального планирования... области путем:
организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на проведение научно-исследовательских работ, подготовку исходных аналитических, картографических и иных материалов, необходимых для разработки схемы территориального планирования... области, внесения в указанную схему необходимых изменений;
организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на разработку схемы территориального планирования... области;
обеспечения процесса согласования проекта схемы территориального планирования... области с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с... областью, органами местного самоуправления муниципальных образований в... области;
обеспечения проверки (в том числе, при необходимости путем: привлечения специализированных негосударственных организаций, проведения государственной экспертизы) проекта схемы территориального планирования... области на соответствие требованиям законодательства, решениям ранее принятых документов территориального планирования, ранее утвержденной документации по планировке территории, правилам землепользования и застройки, техническим регламентам;
подготовки и направления Правительству... области заключения по результатам согласования и проверки на соответствие требованиям законодательства проекта схемы территориального планирования... области с рекомендациями об утверждении схемы;
обеспечения процесса подготовки, согласования и утверждения плана (программы) реализации схемы территориального планирования ... области;
осуществление мониторинга реализации схемы территориального планирования... области;
4) подготавливает и представляет на утверждение Правительству... области проекты планов подготовки документов территориального планирования... областью совместно с Российской Федерацией, с субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с... областью, с органами местного самоуправления муниципальных образований в... области;
5) организует и проводит конкурсы на размещение государственных заказов, заключает государственные контракты с победителями конкурсов на разработку документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения... области в соответствии с утвержденной схемой территориального планирования... области; обеспечивает проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям законодательства, а также процесс согласования и утверждения указанной документации в установленном порядке;
6) на основе утвержденной документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения... области подготавливает и представляет на утверждение в установленном порядке проекты правовых актов об изъятии, в том числе резервировании земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных нужд... области;
7) организует и проводит конкурсы на размещение государственных заказов, заключает государственные контракты с победителями конкурсов на разработку проектной документации объектов капитального строительства, а также на строительство объектов капитального строительства, финансируемых из бюджета... области;
8) обеспечивает подготовку градостроительных планов земельных участков в случаях, когда:
применительно к соответствующим землям не устанавливаются градостроительные регламенты и при этом в соответствии со схемой территориального планирования... области и подготовленной в соответствии с этой схемой документацией по планировке территории в установленном порядке принято решение о размещении объектов для государственных нужд... области;
действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, находящихся в собственности... области, а также на земельные участки, находящиеся в собственности... области, на которых расположены линейные объекты;
9) выдает разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию в случаях, определенных пунктом 8 части 6 настоящей статьи;
10) обеспечивает опубликование документов и документации, утверждаемых органами государственной власти... области, а также передачу таких документов и такой документации в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности муниципальных районов и городских округов в... области;
11) в соответствии с законодательством и в необходимых случаях подготавливает и представляет на утверждение в установленном порядке проекты соглашений о передаче осуществления части полномочий в области градостроительной деятельности;
12) подготавливает предложения и представляет на утверждение в установленном порядке проекты программ об организационном, финансовом, методическом содействии органам местного самоуправления муниципальных образований в... области в регулировании градостроительной деятельности при подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, организации функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
13) подготавливает и распространяет методические рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований в... области по подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, организации функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
14) осуществляет государственный строительный надзор уровня... области;
15) осуществляет рассмотрение дел об административных нарушениях требований законодательства... области о градостроительной деятельности;
16) выполняет иные функции в соответствии с настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами... области о градостроительной деятельности, положением о Главном управлении архитектуры и градостроительства... области».
Вопрос о психологической притягательности ФЗ-73 для профессионалов-градостроителей в части наличия в нем наименований «органов архитектуры и градостроительства»
Такая психологическая притягательность состояла в том, что факт наличия наименования «органы архитектуры и градостроительства», якобы, гарантировал существование и спасал эти органы перед лицом, например, «несведущих» глав публичной власти субъектов РФ, муниципальных образований.
Применительно к полномочиям в ФЗ-190 заложена концепция, которая состоит в следующем.
1. Устанавливаются все без исключения (закрытым перечнем) полномочия в области градостроительной деятельности для всех уровней публичной власти. Следует отметить, что в этом отношении ФЗ-190 инициировал внесение изменений в соответствующие федеральные законы (ФЗ-95 и ФЗ-131).
2. Устанавливаются правовые последствия и сроки их наступления в случае невыполнения публичной властью, предписанных ей федеральным законом полномочий-обязанностей. Таких последствий ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ не устанавливал.
Как оценить эту новую правовую реальность? Только так, что повышается востребованность услуг профессионалов-градостроителей, значимость их деятельности, без которой публичная власть уже более не сможет обходиться.
ФЗ-190 и ФЗ-191, фактически, ставят точку предшествующему этапу, делают более невозможным продолжение ситуации неопределенности, когда применительно к документам градостроительного проектирования система федерального законодательства как бы говорила публичной власти - «хочешь - делай, не хочешь - не делай». Теперь надо будет делать.
Причина такой двойственности применительно к подготовке документов градостроительного проектирования («хочешь - делай, не хочешь - не делай») в значительной мере определялась и будет еще некоторое время определяться, так называемыми, процедурами «предварительного согласования мест размещения объектов строительства», которые установлены Земельным кодексом РФ. Эти процедуры характеризуются двумя примечательными особенностями:
1) они «удобны и взаимовыгодны» администрациям и заявителям - будущим застройщикам. Они выведены из системы публичного рассмотрения, ориентированы на приватные переговоры, позволяют сочетать натуральные (квартирами) и денежные выплаты при отсутствии прозрачности предоставления таких выплат. Кроме того, эти процедуры повышают значимость и политический вес должностных лиц, причастных к принятию индивидуальных неподконтрольных общественности решений. Для вовлеченных в этот процесс лиц факт «удобности и взаимовыгодности» психологически является более значимым по сравнению с другим фактом, который этими лицами затушевывается, и состоящим в том, что соответствующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут на продолжительное время «резервироваться», то есть выводиться из оборота, не принося в бюджеты соответствующих доходов. Это происходит по причине того, что продолжительность срока между принятием решения о согласовании места размещения объекта и другого решения о предоставлении «обещанного» конкретному лицу земельного участка может составлять 3 года с возможностью продления этого строка. Очевидно, что такие процедуры способствуют монополизму - формированию неформальных партнерств между администрациями и приближенными к ним структурами с подавлением конкуренции, вытеснением иных претендентов на участие в строительном бизнесе со всеми вытекающими отсюда последствиями, включая коррупцию, неоправданное повышение цен на строительную продукцию;
2) они могут выполняться при отсутствии документов градостроительного проектирования (генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории), которые, в отличие от «индивидуально-точечных» и внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов строительства, часто являются «невыгодными»: требуют «напряжения» в части подготовки и публичного предъявления продуманной политики развития территорий, затрат средств на оплату услуг профессионалов-градостроителей и не сулят немедленной отдачи.
Понятно, что при «выгодности» индивидуальных процедур, практикуемых по каждому отдельному случаю, и «невыгодности» системных действий по подготовке документов градостроительного проектирования, которые при этом еще и не являются обязательными, такие действия просто отодвигаются «на потом», а потом о них и вовсе забывают.
Фактически, процедура предварительного согласования мест размещения объектов строительства стала «троянским конем», разрушающим систему градостроительного проектирования. ФЗ-190 и ФЗ-191 останавливают это разрушение. В частности, это делается путем нормы, содержащейся в статье 17 ФЗ-191, согласно которой в ФЗ-137 ("О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации") вводится следующая норма: «С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется».
Парадокс дискуссии о «ликвидации» новым Градостроительным кодексом РФ системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности состоит в том, что ее инициаторы, с одной стороны, опираются на зыбкие иллюзорные основания (в части ложного представления о наличии такой системы до вступления в силу нового кодекса, который ее разрушил, и нежелания понять ее принципиальную невозможность в федеративном государстве), а с другой стороны, не замечают подлинных причин принижения статуса профессиональной градостроительной деятельности, которые, прежде всего, имеют законодательные корни и предопределяли все последнее время невостребованность и необязательность этой профессиональной деятельности.
ФЗ-190 вводит законодательные основания для коренного изменения ситуации, но одновременно вскрывает болевые точки, слабые места и открыто ставит для решения проблемные вопросы в части, например, усиления органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, соотношения новых вызовов и возможности профессионального сообщества градостроителей ответить этим вызовам.
Вопрос об опасениях в части возможной ликвидации органов архитектуры и градостроительства на местах
Этот вопрос также адресуется ФЗ-190 в том смысле, что новый кодекс «способствует ликвидации органов архитектуры и градостроительства». Логика таких обвинений проста и одновременно наивна: по факту отсутствия наименования «органов архитектуры и градостроительства» в федеральном законе представители некоторых местных администраций воспринимают это как сигнал, даваемый ФЗ-190, и упраздняют указанные органы. Надо спросить, кому направляется это обвинение - закону, или другому адресату? Закону такое обвинение может направляться только вопреки элементарной логике. Противоречие логике состоит в следующем:
1) выше был с предельной ясностью показан тот очевидный факт, что специальный федеральный закон, в данном случае ФЗ-190, не может вторгаться в полномочия соответствующих органов публичной власти, давая конкретные наименования (имена собственные) органам, уполномоченным осуществлять какую-либо деятельность, включая градостроительную деятельность;
2) ФЗ-190, в отличие от ФЗ-73, превращает градостроительную деятельность публичной власти из «факультативной» в обязательную в том смысле, что впервые закон устанавливает последствия за неисполнение этой деятельности и тем самым побуждает действовать, определяет необходимость и значимость органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности (хотя и не называет их именами собственными).
Иногда высказывается модифицированная версия того же самого обвинения: ФЗ-190 ориентирует на упразднение соответствующих органов «не сразу, но последовательно, по частям». Под эти имеется в виду следующее: по мере того, как будут подготовлены генеральные планы, правила землепользования и застройки, необходимость органов, регулирующих градостроительную деятельность, отпадет, и они с неизбежностью будут упразднены. При этом ненамеренно или намеренно упускаются из виду принципиальные новшества, введенные ФЗ-190:
- генеральные планы, правила землепользования и застройки - это не одноразовые акции и документы, которые, однажды подготовив, можно будет «положить на полку» и забыть о них (что часто происходило прежде). Это документы постоянного действия, в которые могут и должны периодически вноситься дополнения и изменения. В том числе, в части постоянно действующих и периодически обновляемых планов реализации документов территориального планирования, которые, среди прочего, должны предусматривать и подготовку документации по планировке территории применительно к различным элементам планировочной структуры соответствующих территорий. Кроме того, эти документы открытые и публичные, как на стадии их подготовки и согласования, так и на стадии постоянного каждодневного использования. Потребителями этих документов являются уже не только (и не столько) административные органы, но и все граждане, все правообладатели недвижимости, у которых к этим документам будет не отвлеченно абстрактный, а вполне конкретный, имущественный интерес, в том числе и в части контроля за их исполнением. Документы эти всегда доступны по причине их размещения в сети «Интернет» и в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности. Иными словами, эти документы находятся в сфере «постоянного поддержания», а также в сфере общественных и частных интересов, что по необходимости сопрягается с постоянной деятельностью органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, а также с контролем за деятельностью не только этих органов, но и администрации в целом со стороны общественности;
- изменяется содержание и статус таких важных и постоянно применяемых на практике документов как разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию. Смысл таких разрешений - проверка на соответствие градостроительным планам земельных участков проектной документации, а также построенных, реконструируемых объектов. Технология такого постоянно осуществляемого в городах и иных населенных пунктах процесса с необходимостью предполагает, что такие разрешения от имени органов местного самоуправления будут выдавать органы, уполномоченные в области градостроительной деятельности.
Если вспомнить указанные обстоятельства и новшества ФЗ-190, то станет очевидным, что новый кодекс в гораздо большей степени, чем прежний, «напрягает» публичную власть в том отношении, что повышается ее ответственность перед избравшими эту власть гражданами за организацию и регулирование градостроительной деятельности. Понятно, что повышение такой ответственности делает абсолютно необходимым существование органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности.
Вопрос о том, что Градостроительным кодексом Российской Федерации «не установлены обязательные квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства»
Этот вопрос распадается на два - применительно к должностным лицам и применительно к физическим и юридическим лицам.
Вопрос о правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к должностным лицам
ФЗ-190 не содержит обязательных требований к должностным лицам, в том числе главным архитекторам субъектов РФ и муниципальных образований. Это не является пробелом правового регулирования градостроительной деятельности.
Основания для такого заключения состоят в следующем. Во-первых, ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ (ФЗ-73) такие требования не содержал. Во-вторых, в ФЗ-169 («Об архитектурной деятельности в Российской Федерации») такие требования содержатся. Чтобы разобраться в ситуации надо: 1) рассмотреть, какие это требования, 2) почему эти требования содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ФЗ-73, 3) действуют ли требования ФЗ-169, 4) мог ли специальный закон, в данном случае ФЗ-190, содержать указанные требования.
1. Какие требования. Требования к должностным лицам содержатся в частях 4 и 5 статьи 22 ФЗ-169: «4. Органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура главного архитектора отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов (слова «имеющих лицензии» исключены из действующей редакции ФЗ-169) и утверждается соответствующим органом исполнительной власти. 5. В городах и иных поселениях с населением менее пятидесяти тысяч жителей (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование».
2. Почему соответствующие требования содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ФЗ-73? Нормы ФЗ-169 действовали параллельно с нормами ФЗ-73, поэтому отсутствовала необходимость во включении в ФЗ-73 дублирующих норм. ФЗ-73 устанавливал только полномочия органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности без институционального выделения глав таких органов и, соответственно, без определения квалификационных требований к главам таких органов.
3. Действуют ли указанные требования ФЗ-169 в настоящее время?
С одной стороны, требования ФЗ-169 в части квалификационных требований к главным архитекторам по формально-юридическим основаниям продолжают действовать, поскольку они не отменены в установленном порядке.
С другой стороны, данная норма ФЗ-169 в части квалификационных требований вошла в противоречие с принятым позднее законодательством в области государственной и муниципальной службы. Например, установление в федеральном законе ФЗ-169 квалификационных требований к государственным служащим субъекта Российской Федерации и муниципальным служащим, а тем более указание на наименование их должностей, может рассматриваться как неправомерное вмешательство в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы. Так, например, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 01.01.2001 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О системе государственной службы в Российской Федерации» предусматривает (ст. 9), что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. То есть, субъекты Российской Федерации должны, прежде всего, руководствоваться более поздним федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.
Такое заключение касается, в первую очередь, наименования должности главного архитектора субъекта Российской Федерации и означает, что законом субъекта Российской Федерации может быть установлено иное наименование данной должности, чем то, которое определено ФЗ-169 (или определялось ФЗ-73). Аналогичная ситуация и с главными архитекторами городов и иных муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Кроме того, муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды по результатам квалификационного экзамена или аттестации, которые указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды и порядок их присвоения опять же устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Поэтому квалификационные требования к лицам, возглавляющим уполномоченные органы в области градостроительной деятельности регионального и муниципального уровня, определяются не федеральным законом ФЗ-169 (несмотря на номинальное наличие в нем соответствующих норм), а законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Ими же, а не ФЗ-169, устанавливаются и наименования должностей государственных и муниципальных служащих. Квалификационные требования к профессиональному образовательному уровню должностного лица (формально предусмотренные частью 5 статьи 22 ФЗ-169) могут применяться при условии их непротиворечия более поздним федеральным законам в области государственной и муниципальной службы.
Таким образом, требования ФЗ-169 в части квалификационных требований к главным архитекторам в настоящее время могут противоречить принятому позднее законодательству, поэтому могут применяться в том случае, если они не входят в противоречие с федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.
4. Может ли специальный закон - ФЗ 190 содержать указанные требования?
Теоретически ФЗ-190 может предусматривать квалификационные требования к главным архитекторам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, при условии соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе, однако практически в этом отсутствует объективная необходимость. Во-первых, в ФЗ-190 в данной части сохраняет преемственность правового регулирования, заложенного ФЗ-73. Во-вторых, ФЗ-190 не предусматривает функциональное наполнение компетенции главных архитекторов. Следовательно, отсутствует объективная необходимость в предъявлении к данным, а также к иным должностным лицам специальных квалификационных требований, поскольку они не выступают в регулируемых ФЗ-190 общественных отношениях в качестве самостоятельных субъектов. В-третьих, указанные нормы ФЗ-169 официально не отменены, а следовательно продолжают действовать в той части, которая не противоречит более позднему законодательству. При подготовке ФЗ-190 не ставилась задача инкорпорировать (включить) положения ФЗ-169 в проект Градостроительного кодекса РФ, поскольку концепция законопроекта предусматривала, что нормы ФЗ-190 не распространяется на правовое регулирование архитектурной деятельность вне контекста архитектурно-строительного проектирования. Поскольку квалификационные требования к главным архитекторам не связаны напрямую с архитектурно-строительным проектированием, постольку соответствующие требования не были включены в ФЗ-190. То есть квалификационные требования к должностным лицам могут быть в будущем включены в ФЗ-190, но только при условии включения в предмет ФЗ-190 правового регулирования всех юридически значимых аспектов архитектурной деятельности с обязательным учетом требований законодательства о государственной и муниципальной службе, а также при обязательном условии функционального наполнения их деятельности - установления компетенции - прав, обязанностей, ответственности указанных должностных лиц.
Вопрос о правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства
Есть два потенциально возможных способа установления обязательных квалификационных требований к указанным физическим и юридическим лицам: 1) посредством лицензирования и 2) посредством механизмов саморегулирования.
Установление квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством лицензирования. Этот способ, практикуемый специальным законом (будь то федеральный закон «Об архитектурной деятельности», или прежний Градостроительный кодекс РФ), перестал быть возможным с вступлением в силу Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», поскольку лицензирование перестало быть предметом иных специальных законов и стало исключительно предметом законодательства о лицензировании.
ФЗ-128 применительно к градостроительной деятельности предусматривает три вида лицензируемой деятельности:
- проектирование зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом;
- строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом;
- инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом.
В соответствии с ФЗ-128 принято постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства», в котором установлены квалификационные требования в отношении физических и юридических лиц, осуществляющими проектирование, строительство, а также инженерные изыскания применительно к строениям и зданиям I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом.
Кроме того, в статье 18 ФЗ-128 содержатся следующие нормы: «1. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом. 2. Лицензирование видов деятельности, не указанных в пункте 1 статьи 17 настоящего Федерального закона, прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона». Это означает, что:
- глава II ФЗ-169 «Лицензирование архитектурной деятельности» утратила силу;
- в новый Градостроительный кодекс РФ не могли быть включены нормы об установлении посредством лицензирования квалификационных требований к физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное и архитектурно-строительное проектирование за исключением норм отсылочного характера, переадресующих решение данного вопроса законодательству о лицензировании. Либо включенные в Градостроительный кодекс Российской Федерации нормы о лицензировании носили бы исключительно бланкетный (отсылочный) характер к законодательству о лицензировании и не содержали бы самостоятельного правового регулирования указанных общественных отношений.
Вопрос об установлении квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством механизмов саморегулирования.
Обсуждая этот вопрос нельзя не принять во внимание тот факт, что на период подготовки нового Градостроительного кодекса РФ не было общего федерального закона о саморегулируемых организациях. В условиях отсутствия такого общего закона есть только две потенциально возможные схемы применительно к реализации обсуждаемого способа установления квалификационных требований:
1) непосредственно в Градостроительном кодексе РФ до принятия общего федерального закона о саморегулируемых организациях с последующим внесением в кодекс изменений, если возникнет такая необходимость, обусловленная формулировками указанного закона, принятого после введения в действие Градостроительного кодекса РФ;
2) не включать в Градостроительный кодекс РФ соответствующих норм до принятия общего федерального закона о саморегулируемых организациях с последующим внесением изменений в кодекс.
На начальной стадии подготовки проекта нового Градостроительного кодекса РФ отрабатывалась первая схема, когда в первую редакцию законопроекта была включена отдельная глава «Саморегулируемые организации, аттестация лиц, ответственных за проектирование и строительство». На завершающей стадии подготовки законопроекта возобладала позиция, согласно которой утверждалась невозможность выбора, было принято, что из двух указанных схем правомочной является только вторая схема. По этой причине указанная глава была изъята из законопроекта.
Таким образом:
1) нельзя считать справедливым упрек, адресуемый новому Градостроительному кодексу, относительно того, что он не установил обязательные квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства;
2) перспектива решение обсуждаемого вопроса складывается из двух шагов: а) принятие базового закона о саморегулируемых организациях, б) последующее внесение в Градостроительный кодекс РФ дополнений, связанных со спецификацией норм базового закона применительно к деятельности саморегулируемых организаций и аттестации лиц, ответственных за градостроительное и архитектурно-строительное проектирование и строительство.
Вопрос о том, обладают ли субъекты Российской Федерации полномочиями устанавливать дополнительные виды документов территориального планирования, а также в чем состоит полномочие субъектов Российской Федерации определять состав документов территориального планирования
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 |
