Градостроительный кодекс в вопросах и ответах (стр. 2 )

Вопрос о том, почему в главе 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации указаны не все полномочия органов публичной власти в области градостроительной деятельности

Предлагается этот вопрос разбить на два:

- вопрос о различных подходах к фиксации в законе полномочий органов публичной власти,

- вопрос о том, как следует определять весь набор полномочий органов публичной власти в ситуации, когда Градостроительный кодекс РФ фиксирует в главе 2 не все полномочия, а только часть полномочий.

Вопрос о различных подходах к фиксации в законе полномочий органов публичной власти в области градостроительной деятельности

В процессе подготовки проекта Градостроительного кодекса РФ применительно к данному вопросу выявилось два противоположных подхода:

- зафиксировать в специальной главе «закрытым списком» весь без исключения перечень полномочий различных органов публичной власти - органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- не выделять отдельную главу, посвященную полномочиям органов публичной власти в области градостроительной деятельности, по причине того, что текст такой главы будет дублировать позиции, содержащиеся в тексте самого закона, когда применительно к различным случаям описываются соответствующие полномочия.

В итоге состоялся такой вариант текста, когда, например, в специальной главе о полномочиях содержится четыре вида полномочий применительно к субъектам Российской Федерации, а остальные одиннадцать полномочий - в тексте других глав закона.

Вопрос о том, как следует определять весь набор полномочий органов публичной власти в ситуации, когда Градостроительный кодекс РФ фиксирует в главе 2 не все полномочия, а только часть полномочий

Весь набор полномочий каждого уровня публичной власти определяется по совокупности полномочий, определенных как в главе 2, так и в иных главах федерального закона. Так например, полный набор полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется списком из следующих пятнадцати наименований:

1) принятие в соответствии с законами Российской Федерации законов субъектов Российской Федерации, иных актов в области градостроительной деятельности в пределах компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) согласование проектов документов территориального планирования Российской Федерации, подготовленных применительно к территории субъектов Российской Федерации;

3) согласование проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу, в части соблюдения интересов субъектов Российской Федерации;

4) подготовка и утверждение схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, а также планов реализации схем территориального планирования субъектов Российской Федерации;

5) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядка внесения изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

6) подготовка и утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения субъектов Российской Федерации в соответствии с утвержденными схемами территориального планирования субъектов Российской Федерации;

7) определение посредством законов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, а также утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;

8) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка подготовки планов реализации таких документов;

9) согласование документов территориального планирования муниципальных образований в части соблюдения решений схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации документации по планировке территории, соблюдения иных интересов субъектов Российской Федерации;

10) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации состава и порядка деятельности комиссий по подготовке правил землепользования и застройки, образуемых органами местного самоуправления;

11) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации состава и содержания проектов документации по планировке территории, подготавливаемых на основе документов территориального планирования муниципальных образований;

12) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации случаев, когда не требуется выдача разрешений на строительство помимо случаев, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

13) определение в соответствии с правовыми актами Правительства Российской Федерации и в пределах компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяются действие градостроительных регламентов или на которые градостроительные регламенты не устанавливаются;

14) осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, применительно к строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе, за исключением объектов атомной энергии, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, объектов обороны и безопасности, опасных производственных объектов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности, линий связи и линейно-кабельные сооружений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о связи, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, государственный строительный надзор применительно к которым осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

15) установление порядка расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами.

Вопрос о том, является ли градостроительное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, или предметом исключительного ведения субъектов РФ

Указанный вопрос вызвал ожесточенную дискуссию в процессе подготовки и принятия ФЗ-190. Дискуссия до сих пор не завершена, она продолжается и после введения в действие Градостроительного кодекса РФ его оппонентами. Они считают, что Кодексом зафиксировано неправильное решение и что окончательное решение данного вопроса должен принять Конституционный суд Российской Федерации.

Следует отметить, что этот вопрос является не только академическим вопросом отвлеченно теоретического характера, но и вопросом сугубо практическим, решение которого в ту или иную сторону сопрягается с вполне определенными интересами и реальными последствиями для конкретных носителей этих интересов. При этом острота дискуссии определяется не столько теоретической сложностью самого вопроса, сколько указанными практическими обстоятельствами. Поэтому необходимо последовательно рассмотреть содержание данного вопроса по частным позициям-вопросам, совокупное рассмотрение которых позволит разобраться в существе дела.

Вопрос о том, как Конституция РФ и ФЗ-190 решает и как ФЗ-73 решал вопрос о предмете ведения каких субъектов публичной власти является градостроительное законодательство

Применительно к тому, как данный вопрос решается Конституцией РФ следует отметить следующее.

Во-первых, в части 1 статьи 72 Конституции РФ, где говорится о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не содержится прямого указания на градостроительное законодательство. В связи с этим возникает вопрос о том, находится ли в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации градостроительное законодательство.

Во-вторых, в пункте «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ содержится не прямой, но косвенный ответ на поставленный вопрос: в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в частности, административное законодательство.

В третьих, градостроительное законодательство по своей природе является отраслью административного законодательства, поскольку градостроительное законодательство регламентирует отношения различных органов публичной власти между собой, а также отношения между органами публичной власти - с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой стороны.

Вывод. По причинам (а) принадлежности градостроительного законодательства к административному законодательству и (б) отнесения Конституцией РФ административного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации градостроительное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Именно эта норма зафиксирована в части 3 статьи 3 ФЗ-190.

Аналогичные нормы действовали с момента вступления в силу ФЗ-73 - с мая 1998 года:

- «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности... не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам» (часть 3 статьи 2 ФЗ-73);

- «К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях относятся: разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации; ... » (первый и второй абзацы статьи 22 ФЗ-73).

Следует отметить, что иная, отличная от проистекающей из Конституции РФ трактовка вопроса о том, что градостроительное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленная ранее в ФЗ-73 и ныне - в ФЗ-190, если она содержится в конституциях или уставах, а также законах субъектов Российской Федерации, должна рассматриваться как прямое противоречие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Если по состоянию на 30 декабря 2004 года, когда Градостроительный кодекс Российской Федерации был введён в действие, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержали нормы, противоречащие ГрК 2004 года, то согласно требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такие нормы должны быть приведены в соответствие до 31 марта 2005 года. Такой оперативности, очевидно, не наблюдается. Более того, законодательным органом города федерального значения Москвы - Московской городской Думой - направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционным положений ГрК 2004 года об отнесении градостроительного законодательства к предмету совместного ведения. Безусловно, в данном случае органы власти реализуют своё законное право на конституционное судопроизводство, однако это право не снимает обязанности выполнять предписания федерального законодательства по приведению в соответствии с ним норм регионального законодательства.

Вопрос о последствиях неправильных ответов на вопрос о предмете ведения каких субъектов публичной власти является градостроительное законодательство

Неправильный ответ на данный вопрос формулируется следующим образом - градостроительное законодательство является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такой неправильный ответ зафиксирован, в частности, в Уставе города Москвы (см. пункт 22 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 01.01.01 года «Устав города Москвы» (в редакции от 01.01.01 года) // Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4; 2004. № 8.). Из неправильного толкования исходного вопроса возникла следующая «цепочка» следствий: закрепление неправильного толкования в базовом законе (Уставе) - порождение противоречий с федеральным законодательством в региональных законах и иных актах - трансляция противоречий с федеральным законодательством в каждодневную практику градорегулирования - коллизии и конфликты.

Правомерно спросить, каковы примеры указанных противоречий, порождающих или чреватых порождением конфликтов.

Вопрос о примерах, иллюстрирующих противоречия норм регионального законодательства нормам федерального законодательства

По данному вопросу наиболее наглядные примеры содержатся в законодательстве города Москвы. Следует обратить внимание на два обстоятельства.

Во-первых, противоречия имеются не только применительно к федеральному градостроительному законодательств. Противоречия обнаруживаются также и применительно к федеральному земельному законодательству, относительно которого нет необходимости «домысливать», поскольку Конституция РФ прямо определила земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72), то есть прямо запретила возможность противоречий регионального законодательства законодательству федеральному.

Во-вторых, противоречия возникли не в связи с принятием нового Градостроительного кодекса РФ, по поводу которого велись и ведутся острые дискуссии. Эти противоречия существуют задолго до этого принятых федеральных законов - Градостроительного кодекса РФ от 1998 года и Земельного кодекса РФ от 2001 года. Очевидно, что новый Градостроительный кодекс РФ, не являясь причиной этих противоречий, с предельной наглядностью их выявил и предельно остро поставил вопрос о прекращении неправомерной ситуации.

В частности, в законах города Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» (от 01.01.01 года № 27), «Об основах градостроительства в городе Москве» (от 3 марта 2004 года № 13) содержатся нормы об индивидуальных актах разрешенного использования, которые подготавливаются исполнительными органами власти по запросам заявителей в индивидуальном порядке применительно к каждому земельному участку в отдельности. Эти нормы противоречат нормам федеральных законов, действовавших на момент принятия указанных региональных законов:

- норме части 4 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ, ФЗ-73 от 1998 года, согласно которой: «Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости»;

- норме части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ от 2001 года, согласно которой: «Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент».

В отношении указанной нормы ФЗ-190 не ввел ничего нового, но фактически закрепил то, что было ранее - базовую норму, ранее утвержденную федеральным законодательством, которая воспроизведена в новом федеральном законе в следующей формулировке: «Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования» (часть 3 статьи 36).

Применительно к рассмотренному вопросу следует сделать уточнение, которое состоит в следующем. Федеральный закон: а) формулирует нормы регулирования, которые необходимо обеспечить в будущем, б) до того, как будут обеспечены основания для такого регулирования, допускаются иные действия. Однако, региональное законодательство в данном случае «иные действия» возводит в ранг постоянных, универсальных и неизменных, фактически не ставя задачу создания условий для выполнения норм, предписанных федеральными законами.

Другой пример. В части 4 статьи 59 ранее действовавшего Градостроительного кодекса от 1998 года (ФЗ-73) содержалась следующая норма: «Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий». Эта норма воспроизведена в части 4 статьи 43 нового Градостроительного кодекса РФ в следующей формулировке: «Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий».

Вопреки указанной норме федерального закона ФЗ-73, действовавшей с 1998 года, Постановлением Правительства Москвы от 01.01.01 года N 282-ПП "Об утверждении Положения о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве" устанавливается прямо противоположная норма: «На плане показываются границы... участков застройки в соответствии с Нормами и правилами проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99 (утверждены постановлением Правительства Москвы от 01.01.2001 N 49)». То есть, межевание застроенных территорий производится не на основании «нормативов, действовавших на период застройки», как того требует федеральный закон, а на основании нормативов, только что специально подготовленных для обеспечения сегодняшней практики. Такое противоречие не носит только формально-юридический характер, а отражает целевую установку на уплотнение территорий, реализация которой сопрягается с ущемлением прав граждан в обход требованию федерального законодательства.

Этот пример показывает, что тезис о мнимой автономности от федерального законодательства не является абстрактным, отвлеченным от реальной практики теоретическим утверждением, а может быть весьма полезен и с выгодой использоваться при проведении «независимой» региональной градостроительной политики.

Вопрос о том, что Градостроительным кодексом Российской Федерации «не предусмотрено формирование системы уполномоченных органов, ответственных за разработку и реализацию государственной и муниципальной политики в области градостроительной деятельности»

Этот вопрос стал наиболее болезненным для некоторых представителей профессионального сообщества архитекторов и градостроителей, которые в этом отношении стали ярыми противниками нового Градостроительного кодекса РФ, однако, на наш взгляд, не разобрались до конца в существе данного вопроса.

Эти представители утверждали и продолжают утверждать, например, что новый кодекс «ликвидирует всю систему институтов, гарантирующих обществу профессионализм градостроительных решений».

Предлагается непредвзято разобраться в этом вопросе путем выяснения следующего:

- если ФЗ-190 «ликвидировал», то значит ФЗ-73 содержал то, что ФЗ-190 «ликвидировал»; спрашивается, определял ли ФЗ-73 систему институтов, которую «ликвидировал» ФЗ-190;

- как на самом деле ФЗ-190 в контексте российского законодательства определяет «формирование системы уполномоченных органов, ответственных за разработку и реализацию государственной и муниципальной политики в области градостроительной деятельности».

Вопрос о том, определял ли ФЗ-73 систему институтов, которую «ликвидировал» ФЗ-190

Отличие ФЗ-190 от ранее действовавшего ФЗ-73 в части определения полномочий органов публичной власти состоит только в одном, но примечательном и весьма важном обстоятельстве:

- ФЗ-190 «делает только один шаг», определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации (статья 6), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 7) и органам местного самоуправления (статья 8), но не делает следующего шага - не дает наименования конкретным органам в составе указанных органов публичной власти, которые непосредственно должны быть уполномочены на осуществление градостроительной деятельности, и не определяет полномочия именно этих органов, так сказать, «органов второго эшелона» публичной власти;

- ФЗ-73 «делал два шага», не только в отдельной главе III определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации (статья 21), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 22) и органам местного самоуправления, определяя их как «предметы ведения» (статья 23), но и делая второй шаг в отдельной главе IV, не только давая конкретные наименования органов публичной власти «второго эшелона» различных уровней, уполномоченных на осуществление градостроительной деятельности - «органы архитектуры и градостроительства», но и определяя их конкретные полномочия на каждом уровне публичной власти.

Значит, адресуемый ФЗ-190 упрек в части «ликвидации системы органов» может относиться только к тому, что новый Градостроительный кодекс, в отличие от прежнего, не сделал следующего шага - не дал имени собственного органам, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности («органы архитектуры и градостроительства») и не специфицировал для этих органов «второго эшелона» полномочий, отличных от полномочий органов публичной власти «первого эшелона».

Спрашивается, почему ФЗ-73, в отличие от ФЗ-190, «смог сделать второй шаг» и был ли этот шаг сделан в действительности?

Изначально в Конституции Российской Федерации 1993 года были установлены следующие нормы, имеющие однозначное толкование того, что федеральное законодательство не должно определять структуру федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

- в ведении Российской Федерации находятся: ... установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти (ст. 71);

- система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131).

Поэтому иная законодательная практика не согласуется с вышеназванными положениями Конституции Российской Федерации. Такой однозначный вывод может быть прямо адресован Градостроительному кодексу Российской Федерации 1998 г. Противоречие этого кодекса с Конституции Российской Федерации состоит в: 1) использовании имен собственных - «органы архитектуры и градостроительства» и 2) определении полномочий органов архитектуры и градостроительства. Другими словами, ФЗ-73, делая «второй шаг», называя именами собственными «органы архитектуры и градостроительства» и определяя полномочия этих органов, с самого начала в этом отношении не соответствовал положениям Конституции Российской Федерации.

Позднее указанные выше положения Конституции РФ получили закрепление в базовых федеральных законах, касающихся разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 17 устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 37 предусматривает, что структура местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Таким образом, необходимо с однозначной определенностью и окончательно признать следующее:

1) на самом деле ФЗ-73 «не имел права делать второй шаг». По причине того, что этот шаг все-таки был сделан как номинальное действие в виде размещения соответствующих словосочетаний в законе, ФЗ-73 с самого начало вошел в противоречие с Конституцией РФ. Факт номинального наличия указанных имен собственных в ФЗ был с самого начала «фантомным фактом», он не мог быть юридическим фактом, с ним не могли быть связаны никакие юридических последствия, в формально-юридическом смысле он не мог предопределять административные действия на практике;

2) ФЗ-190 «не имел права делать второй шаг», и этот шаг не был сделан.

Факт отсутствия в ФЗ-190 имен собственных совсем не означает «упразднение» органов архитектуры и градостроительства. Напротив, ФЗ-190, конкретизируя и расширяя объем полномочий органов публичной власти в сфере градостроительной деятельности, устанавливая последствия за бездействия в этой области, повышает значимость и актуальность деятельности указанных органов. Об этом более определенно и предметно будет говориться далее применительно к различным проблемным вопросам градостроительной деятельности.

Теперь необходимо разобраться в вопросе о том, что есть система органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности. Для этого сначала предлагается обратиться к ФЗ-73 и понять, как этот вопрос решался в этом законе, а затем - к ФЗ-190.

Вопрос о том, что есть система органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности в изложении ФЗ-73

Следует отметить важные положения, которые выявляются в результате анализа текста статьи 24 («Система органов исполнительной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности») ФЗ-73. Приведем этот текст:

«1. В состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности входят:

федеральный орган архитектуры и градостроительства;

органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации (территориальные органы архитектуры и градостроительства);

органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

2. Федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.

3. Органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований (местные органы архитектуры и градостроительства) образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований».

Первое положение. Определяя состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности, прежний Градостроительный кодекс РФ включал в этот состав 1) федеральный орган архитектуры и градостроительства и 2) органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации, но не включал местные органы архитектуры и градостроительства. Почему?

Возможный ответ состоит в следующем. Признаком определяемого состава является то, что соответствующие органы являются государственными. Поскольку органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти, в этот состав включены только органы РФ и субъектов РФ. Но такой ответ был бы полностью корректным, если бы в первом абзаце части 1 рассматриваемой статьи перед словом «органов» стояло бы слово «государственных». При отсутствии такого слова возникает неопределенность в смысле механистического (по причине отсутствия установленного критерия) отсечения из рассматриваемого состава местных органов архитектуры и градостроительства.

Второе положение. Органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации названы «территориальными» органами архитектуры и градостроительства. При этом местные органы архитектуры и градостроительства не названы «территориальными». Почему? Есть только два гипотетически возможных способа ответа на поставленный вопрос:

1) определение «территориальный» характеризует территориальную локализацию. Очевидно, что в данном контексте такое определение неприемлемо и отпадает;

2) определение «территориальный» характеризует административную подчиненность одного органа другому органу. Очевидно также, что и в таком значении рассматриваемое определение не может применяться, поскольку органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации не могут находиться в административном подчинении федеральному органу архитектуры и градостроительства. То же самое относится и к отношениям между местными органами архитектуры и градостроительства и федеральным органом архитектуры и градостроительства, а также к отношениям между органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации и местными органами архитектуры и градостроительства.

Вывод: ФЗ-73 неправомерно называл органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации территориальными органами архитектуры и градостроительства.

Третье положение - о «единой системе» и частичности этой системы (относительно содержания части 2 статьи 24 ФЗ-73).

Во-первых, очевидна некорректность использования в федеральном законе словосочетания «единая система» (избыточность слова «единая»), поскольку возникает неопределенность в части определения разницы между «единой системой» и просто «системой», поскольку, например, в названии рассматриваемой главы говорится о «системе», но не о «единой системе».

Во-вторых, говорится о «единой системе», которая имеет частичный, ограниченный характер. Эта система действует «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности». Расшифровка логики этой фразы приводит к следующим утверждениям:

1) сам факт наличия рассматриваемой фразы в тексте закона говорит о том, что выделяются две сферы регулирования градостроительной деятельности: а) «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» и б) «вне указанных предметов». Если бы не было этой фразы, то не возникало бы и вопроса о наличии двух указанных сфер, было бы вполне ясно и очевидно, что все регулирование градостроительной деятельности происходит в рамках предметов совместного ведения, и вне таких рамок нет ничего, относящегося к указанному регулированию;

2) поскольку рассматриваемая фраза утверждает наличие двух указанных сфер, то получается некоторая конструкция, применительно к которой следует задать вопрос: соответствует ли эта конструкция нормам Конституции РФ? Основополагающий закон устанавливает, что какое бы то ни было государственное полномочие, или сфера государственной деятельности, или сфера законодательства может находиться только: а) в исключительном ведении РФ, б) совместном ведении РФ и субъектов РФ, в) исключительном ведении субъектов РФ. Возможность отнесения регулирования градостроительной деятельности одновременно и к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и к исключительному ведению субъектов РФ не предусмотрено Конституцией РФ, а значит - не допускается.

Вывод: текст части 2 статьи 24 ФЗ-73 противоречит положениям Конституции РФ. Кроме того, этот текст противоречит также и статье 2 этого же закона (противоречие внутри закона), которая, следуя Конституции РФ, не предусматривает «расщепление» предметов ведения.

Вопрос о ложности утверждения, согласно которому ФЗ-73 определил единую систему органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, а ФЗ-190 разрушил эту систему

Ложность этого утверждения очевидна по следующим основаниям:

- система органов исполнительной власти может быть образована только при наличии административного подчинения одного органа другому органу. Когда такого подчинения нет, не может быть и системы;

- специальные законы не определяют и не могут определять вопросы административного соподчинения органов публичной власти различных уровней в федеративном государстве, каким является Россия; эти вопросы определяются не специальными законами, а Конституцией РФ, федеральными законами об устройстве государственной власти и органов местного самоуправления.

Поэтому:

1) несмотря на то, что в ФЗ-73 номинально были представлены а) слова о «единой системе», б) наименования («имена собственные») органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности на трех уровнях публичной власти, в) полномочия органов публичной власти «второго эшелона» - органов архитектуры и градостроительства, этот закон не определял и не мог определять ни первого, ни второго, ни третьего. Фактически этим законом была заложена иллюзия, «фантомные нормы», которые не имели правовой силы. Эта иллюзия сыграла злую шутку: переключила энергию профессионалов-градостроителей на второстепенное в ущерб главному - на «выстраивание вертикали архитектурной власти» в ущерб работе по содержательному наполнению и развитию системы деятельности, а не системы органов;