Градостроительный кодекс в вопросах и ответах (стр. 9 )

8. Органы государственной власти города Москвы самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти подготовив в соответствии с Градостроительным кодексом РФ проект генерального плана города Москвы с проектом раздела об обеспечении столичных функций в его составе, обеспечивают процесс согласования и утверждают генеральный план. При этом в соответствии с частями 7 и 9 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ предельный срок согласования проекта генерального плана города Москвы (как и любого другого города) составит:

- три месяца - в случае отсутствия отрицательных заключений на проект генерального плана, или в случае непоступления в установленный срок заключений;

- шесть месяцев - в случае работы согласительной комиссии по согласованию спорных вопросов.

9. По истечении установленного срока согласования органы государственной власти города Москвы утверждают в установленном порядке генеральный план города Москвы и вводят его в действие.

10. После введения в действие генерального плана города Москвы органы государственной власти Российской Федерации вправе:

- вносить предложения об изменениях генерального плана;

- самостоятельно или совместно с органами государственной власти города Москвы подготавливать и утверждать в установленном порядке схему территориального планирования Российской Федерации применительно к территории города Москвы (в том числе с включением в ее состав предложений по обеспечению столичных и иных функций);

- оспорить в суде решение об утверждении генерального плана посредством представления исков соответствующими юридическими лицами.

11. После того, как «круг замкнулся», мы должны вернуться к началу нашего рассуждения и обратить внимание на парадоксальность исходной сложившейся на данный момент ситуации. Эта парадоксальность обнаруживается при сопоставлении следующих положений:

- «Москва сделала, Федерация не сделала, но имеет право согласовывать то, что сделала Москва»;

- «по причине того, что Федерация не сделала, то есть не зафиксировала соответствующим документом то, что она хочет, Федерация просто еще не знает и не может знать, чего же она хочет, и не узнает этого до тех пор, пока не подготовит соответствующий документ; однако же в условиях фактического неведения Федерация все же обладает правом согласовывать то, по поводу чего она не знает, что ей надо». В этом то и состоит внутренний логический порок нормы части 4 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой «проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации», нормы, которая механистически и «по инерции» введена в новый Градостроительный кодекс РФ и которая вошла в противоречие с духом и буквой этого кодекса;

- «ввиду того, что Федерация одновременно и не знает, что ей надо, и имеет право согласовывать без установления срока этого процесса (по причине «перевода стрелок» на федеральный закон о статусе столицы Российской Федерации нормы частей 7 и 9 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ о предельных сроках согласования в данном случае не применяются), Федерация просто не согласовывает, руководствуясь простыми резонами - «как бы чего не вышло»;

- но и это еще не все: если подумать, то окажется, что Федерации «нечего бояться» - в любой момент (в том числе и после вступления в силу нового генерального плана города Москвы), руководствуясь нормами Градостроительного кодекса РФ, она может подготовить (самостоятельно, или совместно с Москвой), предъявить на согласование и утвердить в установленном порядке свою схему территориального планирования Российской Федерации применительно к территории Москвы.

Поэтому нет разумной причины задерживать процесс согласования проекта генерального плана города Москвы.

12. Если бы не было нормы части 4 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ, то действовали бы нормы частей 7 и 9 статьи 25 относительно предельного срока согласования, а также норма части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ относительно следующих предметов согласования проекта генерального плана города Москвы:

1) изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ:

- земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель обороны и безопасности;

- земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации;

- территорий объектов культурного наследия;

- зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения;

2) вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках.

Другими словами имеется полная ясность относительно «кто, что и когда».

Анализ ситуации с позиции оценки действующих законодательных норм.

Представленный выше анализ показал то, что часть 4 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ противоречит другим нормам этого федерального закона, создает ненужную неопределенность. Поэтому целесообразно рассмотреть вопрос об упразднении нормы - «проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации» и исключить соответствующие положения из Федерального закона «О статусе столицы Российской Федерации».

Вопрос о реализации документов территориального планирования и, в частности - генеральных планов

В рамках этого общего вопроса следует рассмотреть несколько вопросов частного характера:

- почему из нового Градостроительного кодекса РФ исключены содержавшиеся в упраздненном ФЗ-73 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности и об использовании средств федерального бюджета на осуществление градостроительной деятельности;

- почему новым Градостроительным кодексов РФ из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования;

- об институте «актуализации генерального плана».

Вопрос о том, почему из нового Градостроительного кодекса РФ исключены содержавшиеся в упраздненном ФЗ-73 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности и об использовании средств федерального бюджета на осуществление градостроительной деятельности

Ответ на этот вопрос достаточно прост: специальные законы не могут регулировать отношения по поводу бюджетного финансирования - эти вопросы должны регулироваться исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что указанные статьи ФЗ-73 не имели правового содержания.

Вопрос о том, почему новым Градостроительным кодексов РФ из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования

В процессе подготовки и после принятия Градостроительного кодекса РФ высказывалось следующее утверждение: «из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, что превращает генеральный план в декоративный документ, упраздняет его роль инструмента планирования и управления». Посмотрим, в какой мере данное утверждение соответствует реальному положению дел.

Во-первых, приведенное и подобные утверждения не соответствуют действительности по причине прямого противоречия тому, что сказано в частях 4, 5 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ: «4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании... включают в себя: ... перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения». То есть, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках его реализации.

Во-вторых, применительно к вопросу о реализации генерального плана следует иметь в виду, что имеется два документа: 1) в составе утверждаемой части самого генерального плана - положения о мероприятиях и сроках его реализации и 2) самостоятельный документ, вне состава генерального плана - план реализации генерального плана. Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено Градостроительным кодексом РФ. Здесь же следует отметить технологический аспект подготовки генерального плана, который состоит в следующем. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках его реализации фактически параллельно происходит подготовка предложений к другому документу - проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте общей технологии работ по территориальному планированию находит объяснение то, что такой срок является вполне приемлемым, несмотря на возможное, но неадекватное мнение о его недостаточности.

В третьих, возникает вопрос, почему в отличие от прежде действовавшего Градостроительного кодекса РФ, в котором не было отдельного документа по реализации генерального плана, новым Градостроительным кодексом РФ введен такой самостоятельный документ? Ответ на этот вопрос складывается из следующих положений:

- генеральный план - это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего, по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением;

- реализация принятых планов-обязательств для публичной власти - это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам;

- бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год - это с одной стороны; генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед - это с другой стороны;

- возникает вопрос: как разрешить эту коллизию при увязке краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом?

- есть два потенциально возможных способа разрешения этой коллизии: 1) ежегодно вносить соответствующие изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана; 2) «оставить генеральный план в покое», а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана;

- первый способ громоздкий, неоперативный и, что важно, не осуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется «внесение изменений в генеральный план». В соответствии с частью 17 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ такого рода действия должны осуществляться в соответствии с частями 2-14 указанной статьи. В состав этих действий среди прочего входят: принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления. Даже если не рассматривать ссылку на указанные части статьи 24, а гипотетически предположить другую, менее громоздкую и более упрощенную схему (специально прописанную в законе по данному поводу), то мы по необходимости придем к требованию утверждения рассматриваемых изменений представительным органом местного самоуправления. Но тогда спрашивается, с какого рода решением мы имеем дело в данном случае - нормотворческим или исполнительно-распорядительным? Ответ является предельно очевидным - исполнительно-распорядительным. Но тогда речь идет не о генеральном плане, а о другом документе. Получается, что первый способ является сугубо гипотетическим, при том, что аналитическая проверка этой гипотезы приводит нас к необходимости отвергнуть этот способ как нереальный с правовой точки зрения. Остаются, правда, квази-правовые, суррогатные схемы, но мы их не обязаны рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого суррогатные схемы неприемлемы.

Ответ на поставленный вопрос мы получили как, своего рода, «объективный факт». То есть новый Градостроительный кодекс РФ должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.

В четвертых, можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные Градостроительным кодексом РФ положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?

Относительно «можно ли» - ответ «да». В силу того, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует положение, согласно которому субъекты Российской Федерации могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним.

Относительно «нужно ли», также ответ - «да». Обсуждение норм Градостроительного кодекса РФ, а также текущая практика показывают потребность в более детальном регламентировании данного вопроса. Ниже приводится пример проекта текста статьи (выделен курсивом), которая может содержаться в законе субъекта Российской Федерации и в которой развиваются и детализируются нормы федерального закона о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов.

Статья.... Планы и программы реализации генерального плана поселения в... области, генерального плана городского округа в... области

1. Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.

2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:

- раздела 2 части первой генерального плана - «Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения»;

- предложений органов местного самоуправления, в том числе относящихся к реализации планов размещения и строительства приоритетных объектов и сетей инженерно-технического обеспечения, транспортной инфраструктуры местного значения;

- иных предложений, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти... области, органов местного самоуправления муниципального района, заинтересованных физических и юридических лиц.

3. В плане реализации генерального плана содержатся:

1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, посредством которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также устанавливаются границы зон резервирования для принятии решений о резервировании земельных участков с последующим выкупом для муниципальных нужд поселения, городского округа, связанных с размещением и строительством объектов инженерно-технической и транспортной инфраструктуры местного значения;

3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства первоочередных объектов капитального строительства местного значения поселения, городского округа;

4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана в части определения приоритетных задач, перечня первоочередных объектов, расчетов затрат, определения источников и последовательности финансирования;

5) иные положения по реализации генерального плана.

5. В плане реализации генерального плана могут содержаться:

- положения планов реализации на территории поселения, городского округа документов территориального планирования Российской Федерации, ... области, муниципального района (в случае генерального плана поселения);

- адресуемые органам государственной власти Российской Федерации, ... области, органам местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения) предложения о скоординированной по срокам реализации действующих на территории поселения, городского округа документов территориального планирования.

6. План реализации генерального плана утверждается на срок не менее, чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.

В указанный план ежегодно вносятся изменения в связи с подготовкой и принятием бюджета на предстоящий финансовый год.

7. На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее, чем пять лет.

Программа реализации генерального плана утверждается главой соответственно поселения, главой городского округа.

8. Уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности ежегодно подготавливает и представляет соответственно главе поселения, главе городского округа доклад о ходе реализации генерального плана с предложениями о внесении изменений в план, программу реализации генерального плана, а также предложениями о внесении изменений в генеральный план.

Вопрос об институте «актуализации генерального плана». Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые в адрес нового Градостроительного кодекса РФ направляли упрек в том отношении, что этим законом «не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана».

По причине того, что в федеральном законодательстве нет определения понятия «актуализация генерального плана», возникает необходимость посредством приведенного ниже анализа «реконструировать» содержание этого понятия. В процессе анализа выстраивается следующая цепочка рассуждений и аргументов.

1. «Актуализация» должна обозначать некоторое действие, отличное от всех других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану. Иначе наличие отдельного понятия теряет всякий смысл. Попытаемся выяснить, является ли «актуализация» таким самостоятельным видом действий, достойным присвоения отдельного термина.

2. Применительно к генеральному плану может осуществляться только два вида действий - реализация и внесение изменений. Иного не дано.

Уже здесь возникает логическая проблема: нет третьего места, куда бы можно было бы поместить «актуализацию». Однако, на самом деле никакой проблемы здесь нет. Может идти речь только о субъективной проблеме, обусловленной желанием, вопреки всему, найти третье место, несмотря на его абсолютное отсутствие.

3. Итак, понятие «актуализация» не может стоять в одном ряду с понятиями «реализация генерального плана» и «внесение изменений в генеральный план». В лучшем случае можно говорить о том, что слово «актуализация» обозначает одну из разновидностей действий либо по «реализации», либо по «изменению», являя собой проявление профессиональной обиходной речи. И ничего другого не дано.

Но тогда спрашивается, зачем вводить в качестве самостоятельного юридического термина нечто производное и частное? По причине отсутствия логики нет иного выхода, как только отказать понятию «актуализация» в праве на существование как самостоятельного юридического термина.

Приведенные аргументы полностью подтверждаются статьей 41 «Актуализация Генерального плана» Закона города Москвы от 01.01.01 г. № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)», из которой следует, что «актуализация» - это ничто иное как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.

Продолжение вопроса об утверждении обязательности регулярной «актуализации» генерального плана. Приведенные выше доказательства невозможности существования словосочетания ««актуализация генерального плана» в качестве самостоятельного юридического термина, заставляют переформулировать вопрос ради вскрытия содержащегося в нем смысла, а именно: имеется представление о том, что Градостроительный кодекс РФ должен содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения.

В этом вопросе есть две стороны - формальная и содержательная.

Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос следует особо отметить и принять во внимание два следующих обстоятельства:

- рассматриваемый вопрос своим происхождением имеет московскую законодательную практику, где имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об «актуализации генерального плана») в течение определенного фиксированного периода времени. Однако, следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия «других». Законом города Москвы публичная власть диктует действия «самой себе», что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо, например, наличие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов, когда публичная власть будет диктовать порядок действий «самой себе». Совсем другая, коллизионная ситуация возникает, если имеется намерение диктовать, когда действовать «другим», например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для данного вида действий органам местного самоуправления поселений, городских округов;

- адекватные реалиям практики юридические конструкции «работают» тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, существует и взаимодействует с другой «симметричной» нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому, если гипотетически представить себе наличие рассматриваемой нормы о сроках в федеральном законе, необходимо одновременно сконструировать другую норму о последствиях, наступающих в случае, когда орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства невозможно существование какой бы то ни было «карательной» нормы на этот счет.

Поэтому после рассмотрения всех аргументов формально-юридического характера становится очевидным: в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.

Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что нет твердых аргументов в пользу того, что это необходимо делать, равно как нет их и в пользу того, что такой необходимости нет. Но еще более очевидно, что «принуждение при отсутствии его необходимости» не может быть использовано как принцип при построении федерального законодательства.

В итоге всестороннего рассмотрения этого вопроса и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать то, что отсутствие в Градостроительном кодексе РФ норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной позицией данного федерального закона.

Вопрос о государственной экспертизе документов территориального планирования, документации по планировке территории

Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, вызывает активную дискуссию среди профессионалов, занимающихся проектированием, часть которых высказывает резкое неприятие позиций, зафиксированных на этот счет в новом Градостроительном кодексе РФ.

Для того, чтобы разобраться в содержании связанных с этой темой проблем и подходов к их решении, предлагается последовательно обсудить следующие вопросы:

- о том, что такое экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации;

- о том, как трактовались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ФЗ-73 и как они решаются новым Градостроительным кодексом РФ;

- о содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в новом Градостроительном кодексе РФ;

- о проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе.

Вопрос о том, что такое экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации

Экспертиза - это действия по проверке соответствия предоставленной документации на соответствие установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в части 2 статьи 29 упраздненного ФЗ-73 - «государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве».

Правомерно спросить, кто должен отвечать за наличие указанного соответствия? При обдумывании ответа с неизбежностью обнаруживается существование, как минимум двух субъектов ответственности - «базового» и «промежуточного»:

1) первым непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при всех обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. Здесь мы обязаны обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае - это органы публичной власти, во втором - частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине становится понятным, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документации. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ФЗ-73 не предусматривал. В этом отношении ФЗ-190, закрепив такое разделение, выполнил закономерный и необходимый шаг. Поэтому в рамках данного раздела мы будем рассматривать вопросы только применительно к экспертизе документации градостроительного проектирования;

2) вторым субъектом, несущим субсидиарную ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование является логичным и закономерным и напротив - его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ФЗ-73 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ФЗ-190 такие нормы вводит. Однако, вопрос об ответственности требует более подробного обсуждения в контексте последующего анализа рассматриваемой темы.

Итак, с позиции определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной «базовой» ответственности, которую несет утверждающее лицо. В силу вторичности экспертиза является посредствующей функцией. Учитывая эти принципиальные обстоятельства, следует разобраться в ответе на вопрос, кто может быть субъектом экспертизы-проверки. Субъектами экспертизы-проверки могут быть:

1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой «экспертиза», или отрицается ее необходимость;

2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:

- государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает «государственная экспертиза»;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы - если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяется законом;

- частным (физическим, юридическим) лицом, которому «утверждающее лицо» доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (будь то в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права, либо в силу нежелания таким правом обладать).

По причине посредствующего «страховочного» характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.

Как мы видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается, когда, в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом экспертизы, чтобы была именно «государственная экспертиза» документации градостроительного проектирования?

Отвечая на этот вопрос, необходимо:

- зафиксировать и осмыслить факт наличия коллизии применительно к «государственной экспертизе документации градостроительного проектирования»;

- совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения «государственной экспертизы документации градостроительного проектирования».

В чем состоит коллизия применительно к «государственной экспертизе документации градостроительного проектирования»?

Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти. Эти органы, утвердив соответствующую документацию, должны нести ответственность за ее правильность, соответствие требованиям законодательства, а также нести имущественную ответственность. Такая обязательная ответственность может быть обеспечена только бюджетом конкретного публичного образования.

В случае, когда документация проходит государственную экспертизу, ответственность утверждающего публичного органа (заказчика документации) по необходимости должна разделяться между этим органом и другим публичным органом, представляемым государственным экспертом. Однако же, первичную «базовую» ответственность во всех случаях несет утвердивший документацию публичный орган. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия. У него всегда есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.

Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз - государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ФЗ-190 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме административной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ФЗ-73), и который должен нести имущественную ответственность. Второй раз - государственными, муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести реальную, имущественную ответственность за утверждаемые ими документы.

Коллизия состоит в следующем:

- одно и то же, однотипное действие по проверке осуществляется два раза представителями двух различных органов публичной власти;

- имущественная ответственность за одно и то же действие, дважды осуществленное двумя различными органами публичной власти, должна дважды обеспечиваться из двух публичных бюджетов.

Смысл содержавшегося в проекте Градостроительного кодекса РФ выбора в пользу упразднения «государственной экспертизы документации градостроительного проектирования».

Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ФЗ-73, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной далее. Перед законодателем с неизбежностью встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Дать ответ, означает совершить выбор. Применительно к «государственной экспертизе документации градостроительного проектирования» выбор мог состояться только из двух вариантов:

1) упразднить,

2) сохранить либо полностью, либо частично.

В первоначальном проекте Градостроительного кодекса РФ предлагался первый вариант. В окончательном тексте закона в результате острой дискуссии был принят компромисс - «сохранить частично». Что из этого получилось, будет обсуждено ниже.

Вопрос о том, как трактовались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ФЗ-73 и как они решаются новым Градостроительным кодексом РФ

Для того, чтобы понять содержание произведенных ФЗ-190 изменений по данному вопросу, необходимо зафиксировать и сопоставить главные позиции прежнего и нового Градостроительных кодексов РФ. Эти позиции заключаются в следующем.

1. ФЗ-73 не предусматривал разделения по субъекту проведения государственную экспертизу документации градостроительного проектирования и государственную экспертизу проектной документации. И ту, и другую экспертизы проводили «органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации».

ФЗ-190 установил такое разделение:

- в первом случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственное ему государственное учреждение;

- во втором случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение.

2. ФЗ-73 устанавливал два уровня проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования:

- федеральный - применительно к «градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований» (часть 3 статьи 29);

- территориальный - применительно к градостроительной документации, научно-исследовательским работам, градостроительным разделам целевых программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схемам и проектам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований (часть 3 статьи 29).

ФЗ-190 установил только один федеральный уровень проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования.