Состояное и Тенденции Развития Теории Финансового Законодательства (стр. 3 )

Бұл жерде айта кететін бір жәйт, мемлекеттік басқару ілімі, осы жайындағы әкімшілік-құқықтық ғылым айтарлықтай жетістіктерге жеткенімен, көптеген мәселелер оның ішінде қаржы саласындағы мемлекеттік басқару жеткілікті деңгейде (көлемде) өз шешімін тапқан жоқ.

Қазіргі кезеңде осыған байланысты сонымен бірге өтпелі кезең, мемлекет, ғылым талаптарына сай болатындай аса ұтымды мемлекеттік басқару жолдарын қалыптастыру мәселелері мынадай міндеттерді шешуді алға қойып отыр: қаржы саласындағы басқаруды экономика аясындағы түрлендірулерді және меншік нысандарының теңдігін ескеріп, сондай-ақ меншік құқығымен өзара байланыстырып талдау; есептеу және ұйымдастыру техникасының, қаржы жүйесін тиімді басқаруға мүмкіндік беретін экономикалық және әкімшілік әдістердің жиынтығын, яғни қаржыларды басқарудың автоматтандырылған жүйесін жетілдіру; нарықтық экономика аясында жүзеге асырылып жатқан қаржылық қызметтің мемлекеттің басқарушы қызметін бір түрі екенін және оның құқықтық негіздері әкімшілік және қаржылық заңдар болып табылатынын теориялық тұрғыдан негіздеу; мемлекеттік басқару және атқарушы билік органдарының қызметтері нарық талаптарына сай заңдар негізінде, жаңаша бағытта жүзеге асырылатыны жөнінде теориялық негіздей отырып осы аяға ықпал ететін факторларды зерттеп, талдау; қаржы саласындағы мемлекеттік басқару, қаржылық қызметті жүзеге асыру процестерінің ерекшеліктерін, айрықшылықтарын зерделеп зерттеу және мемлекеттік реттеудің (мемлекеттік бағдарламалар, мемлекеттік келісім, тіркеу, лицензиялау нысанындағы) мемлекеттік басқару функциясы ретінде жүзеге асырылу маңызы мен мәнін және механизмін жалпы мемлекеттік басқарушы-атқарушы органдар жүйесімен байланыстырып, ұйымдастырып көрсету; мемлекеттің бюджет және салық жүйесіне, олардың нарықтық қатынастар жағдайындағы құқықтық режиміне назар аудару және олардың экономикалық табиғаты мен құқықтық маңызын қарастырып зерттеу арқылы жетілдіру жөнінде ұсыныстар енгізу; Қазақстан Республикасы Президентінің “Қазақстан–2030” стратегиялық бағдарламасында айқындалған мемлекеттік басқарушы-атқарушы билік жүйесін орталық, жергілікті атқарушы билік органдарын қайта құру жөніндегі қағидаттар мен ережелерді және осыған байланысты мемлекеттің қаржылық-фискальдық саясатының жетілдірілуін көздейтін жолдарды басшылыққа ала отырып, құқықтық тұрғыдан негіздеу.

Еңбекте негізінен жаңаша сипаттағы мемлекеттің қаржы жүйесін және оның құрамын қалыптастыру критерийлерін айқындау, қаржылар саласындағы мемлекеттік басқарудың құқықтық базасы ретінде әкімшілік және қаржылық Заңдарды зерделеу және олардың негіздерін қалыптастыру, сондай-ақ осы аядағы мемлекеттік қызметтердің экономикалық тиімділігін арттыру мақсатында оларды ғылыми негізде жүзеге асыру мәселелері көзделді.

БІРІНШІ ТАРАУ. Мемлекеттік басқару: маңызы және

жалпы сипаттамасы

§1. Мемлекеттік басқарудың түсінігі, ерекшеліктері және атқарушы билікпен арақатынасы

Бүгінде мемлекеттік басқаруға, оның алты мың жылдық ұзаққа созылған тарихы бар жүйеленген қоғамдық құбылыс ретіндегі маңызына ерекше назар аударылуда. Мемлекеттік басқару мына келесідей өте күрделі субъектілік тұрғыдағы элементтер жүйесінде, яғни “мұқтаждық – мүдделер – мақсаттар – ерік білдіру – нормалар – қағидаттар – көзделген белестер – пайдалар – ынталандырулар” шеңберінде қалыптасып дамығандықтан, замана және нарықтық экономика талаптарына толығымен жауап беруге тиіс[35].

Сонымен бірге, қазіргі кезеңдегі нарықтық қатынастар аясында жүзеге асырылып жатқан мемлекеттік реттеудің өзі де мемлекеттік басқару болып табылатынын білуге тиістіміз.

Басқаруды осы тарихи даму кезеңдеріне орай қарастырып, бағаласақ біз оның адамзат өркениетінің дамуындағы алатын орны мен атқарған рөлдеріне байланысты өте зор теориялық және практикалық білімдер жинақтағанына көзіміз жетеді.

Басқарудың тарихи аспектісімен қатар әлеуметтік, экономикалық, психологиялық, саяси және этикалық тұрғыдағы көзқарастары қоғамдық құбылыс түрінде адамзат пен қоғамның өзара іс механизміне ұтымды қосылған, көпқырлы категория ретінде қысқаша шолу жасасақ, әлеуметтік тұрғыдан басқарудың мән-маңызы мен қажеттілігін және проблемаларын ашып көрсетуге атсалысқан ойшыл-ғалымдар К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм және т. б. болған. Экономика және технология білімдерін синтездеу тұрғысынан менеджменттің, яғни “басқару теориясының” ірге тасын қалаушылар қатарына Г. Форд, Ф. Тейлор, А. Файольд және Г. Эмерсонды жатқызуға болады. Нарыққа бет бұруымызға байланысты өркениетті елдерде басқару аяларында біте-қайнасып кеткен рухани, мәдениеттілік және моральдық категорияларының көрінісі – басқару этикасы біртіндеп мемлекет, қоғам, экономика өмірінен орын ала бастады. Оны дамытушы, адамдардың өзара қатынастарының маманы Дейл Карнеги болып саналады.

Көне дәуірде Мысырда (Египет), Бабылда (Вавилон), Римде, Грекияда жасаған ғалым-ойшылдар, мемлекеттік қайраткерлер, әскери басшылар және мемлекет басқарушылары басқарудың қажеттілігін, белгілі бір нәтижеге жеткізетін пайдалылығын түсінген, сондай-ақ өздерінің ой-толғамдарын, білім-тәжірибелерін осы аталмыш аяда қолданып, сыннан өткізумен және басқару қағидаттарын қалыптастырумен қызу айналысқан.

Сонымен басқару – ықылым заманнан, адамдар пайда болған кезден бастап белгілі. Қандай да болмасын алға қойған жалпы мақсатқа жету жолында 2 адам біріксе, соның біреуіне мәселені шешу міндеті жүктелетін болған, яғни бұл жағдайда ол басқарушыға айналса, ал екінші адам оған бағынышты басқарылушыға айналған.

Осындай мәселе төңірегінде, яғни мәселелерді шешу жөнінде алғаш қадам жасаған ежелгі (көне) египеттіктер (мысырлықтар болған.

Осыдан алты мың жыл бұрын мысырлықтар адамдардың қимылдарын белгіленген мақсатты бағытта ұйымдастыру, жоспарлау және сол ұйымдасқан әрекеттердің нәтижелеріне бақылау жүргізу қажет деп тапқан, сондай-ақ басқаруды орталықтан алу жөніндегі мәселені бірінші кезекке қойған болатын.

Бұл жағдайлардан сол кездегі мысырлықтардың көршісі Вавилон (Бабыл) да қалыспаған. Вавилон падишахы Хаммурапи басқаруды ұйымдастырып, басқару ісін жетілдіру мақсатында қыштан жасалған табличкалардан тұратын басқару және бақылау жөнінде жазбаша құжаттарды қолданған, сонымен қатар ол лауазымды адамдардың өз жауапкершіліктерін бағынышты адамдарға жүктеуге тыйым салған және жалақы мөлшерін заң жүзінде белгілеген.

Басқару іліміне (теориясына) антика дәуірінде де белгілі жетістіктер енгізілген болатын. Б. э. дейінгі 400 жылы грек ғалымы Сократ басқару әмбебаптығы қағидаттарын қалыптастырған. Онымен бір уақытта өмір сүрген персия падишахы Кир адамдардың бірігіп әрекеттенулерінің себебін, басқару мәселелерін арнайы зерттеу қажеттілігі жөніндегі идеяны алға қойды және басқару ақпараттарын өңдеу, жоспар жасау мәселелерін қарастырды. Сәл кейінірек Грекияда оқымысты Платон мамандандыру қағидаттарын қалыптастырды, сондай-ақ мемлекетте еңбектену әрекеттерін орындау тәсілдерін зерделеумен айналысқан болатын[36].

Біздің эрамызға дейінгі 325 жылы Ескендір Зұлқарнайын (Александр Македонский) алғаш әскери соғыс қимылдарын басқару орталығы ретінде штаб құрған еді.

1911 жылы американдық инженер Ф. Тейлордың  “Ғылыми басқарудың принциптері” атты кітабы жарық көрді. 1920 жылы   басқаруды жетілдіру жөніндегі концепцияларды алға қойды. Басқару іліміне айтарлықтай үлес қосқан басқару мектебінің өкілдері ретінде Тейлор, Гильберт, Файоль және басқаларды атауға болады. Бұл ғалым басқарушылардың алға қойған мақсаты – басқарудың әмбебап қағидаттарын құру болып табылды. Француз ғалымы Анри Файоль 1923 жылы: “басқару дегеніміз – болжамдау, жарлық беру, үйлестіру, бақылау”, - деп айтқан болатын, сондай-ақ басқарудың мынадай 14 қағидаттарын (принциптерін) дайындаған еді: 1. еңбекті бөлу; 2. өкілеттілік және жауапкершілік; 3. тәртіп; 4. орталықтандыру; 5. қызметкерлерді марапаттау; 6. жеке адам мүддесінің қоғам мүддесіне бағыныштылығы; 7. бірыңғай мақсатта болу; 8. дара басшылық; 9. лауазымды адамдардың дәреже-деңгейі; 10. әділеттілік; 11. қызметкерлер үшін тұрақты жұмыс орнының болуы; 12. бірлесу; 13. ретке келтіру; 14. бастамашылық. Жоғарыда аталған ғалым-басқарушыларға қоса тағы бірнеше осы сала бойынша еңбек еткен ғалымдар туралы айтқанымыз жөн болар. Мэри Фоллет пен Элтон Мэйо адамдар арасындағы қатынастар жөніндегі мектептің авторлары болған. Дуглас МАК Грегор, Фредрих Герцберг тәртіп концепциясының, ал Норберт Винер кибернетиканың және басқаруға жүйелі түрде келу теориясының авторлары болған. Енді бұрынғы өзіміз өмір сүрген кеңістікте осы сала бойынша тынбай еңбек етіп, айтарлықтай үлес қосқан ғалымдар Козлов Ю. М., Лунев А. Е., Бахрах Д. Н., Лазарев Б. М., Василенков П. Т., Манохин В. М., Додин Е. В., Атаманчук Г. В., Бесчеревных В. В. және т. б. болды. Аталмыш ғалымдар әр кездерде замана, ғылым, мемлекет талаптарына сай басқару, атқару билігі жөнінде ғылыми еңбектер, жинақтар, монографиялар, оқулықтар жазған болатын.

Мемлекет және құқық теориясы, құқықтану саласының көрнекті ғалымы Алексеев С. С. кезінде мемлекеттік басқару жөнінде былай деп айтқан болатын: «Мемлекеттік басқару – мемлекеттің, оның органдары мен мекемелерінің қоғам жүйесіне немесе оның аяларына мақсатты бағытта ықпал етуі»[37]. Басқару – биліктің қызмет атқаруы. Сондықтан биліксіз – әлеуметтік басқару болмайды деген тұжырымдардың негізі бар екенін көреміз. Мемлекеттік басқарудың мына келесідей өзіне тән ерекшеліктері бар:

1. мемлекеттік басқару – саяси сипатта болғандықтан, басқару жөніндегі негізгі салмақ мемлекетке түседі. Мемлекет мемлекеттік-құқықтық, техникалық-ұйымдастырушылық және басқа да басқару құралдарына арқа сүйей отырып қоғамды басқаруды орындайды;

2. мемлекеттік басқару құқықтық нысанда жүзеге асырылады;

3. мемлекеттік басқару ғылыми негізге сүйенеді.

  мемлекеттік басқару өзара тығыз байланысқан басқару сатыларынан тұратын ұдайы процесс деп айта келіп, сондай-ақ осы аядағы органдардың басқару қызметтерінің ерекшеліктерін ескере отырып мына төмендегідей басқару сатыларын бөліп шығарған: 1. басқару шешімін қабылдауға қажетті ақпараттарды жинау, өңдеу және талдау; 2. басқару шешімін дайындау және қабылдау; 3. шешімді атқаруды ұйымдастыру; 4. есептеу және бақылау[38].

Мемлекеттік құрылыс және құқық саласының белгілі ғалымы Г. В. Атаманчук мемлекеттік басқарудың мынадай анықтамасын берген: «Мемлекеттік басқару – мемлекеттің ұйымдарға, адамдардың тәртіптері мен іс-қимылдарына, олардың ұжымдарына, біртұтас қоғамға тікелей ықпал етуге бағытталған, ғылыми негізделген, жоспарланған, ұдайы және құқықтық нысанда жүзеге асырылатын қызмет».

Сонымен қатар мемлекеттік басқару жүйесі мынадай әрекеттер мен элементтерді қамтитынын көрсеткен:

1. басқару субъектісінің ұйымдастырылуы және қызмет атқаруы;

2. басқарушылар мен басқарылушы объектілердің өзара байланыстарының құрылымы, басқарушы іс-қимылдардың жиынтығы;

3. мемлекеттік басқарушы ықпалдарға тікелей бағынатын қоғам жүйесінің элементтері.

Осы жүйе басқаруға байланысты әрекеттер, қатынастар, актілерде міндетті үш элементтің болғанын қалайды:

1) басқару субъектісі немесе оның лауазымды адамы, органы;

2) құрылған және жүзеге асырылатын басқарушы ықпал;

3) жеке тұлғаның, кәсіпорынның, ұйымның және мекемелердің қызметтері түріндегі ықпал ету объектісі[39].

Латынның “администрация” сөзі басқару деген ұғымды білдіреді. Басқару қоғамдағы адам өмірінің маңызды жағы ретінде көрініс табады. Себебі ол әлеуметтік сипатта болады.

Сондықтан басқаруға әлеуметтік процесс тұрғысынан қарасақ, оның маңызы өте терең, ерікті және саналы бастамасы бар екенін байқаймыз.

Алғашқылардың бірі болып басқару ісіне жеткілікті деңгейде көңіл бөлген К. Маркс болатын. Қоғамдық өндіріс процестерін талдау барысында К. Маркс басқару дегеніміз – “еңбектің қоғамдық процесінен туындайтын айрықша функция” деген қорытындыға келген.

Осыған орай ол адамдар айтарлықтай рөл атқаратын әлеуметтік басқаруды дұрыс түсіну негіздерін қалыптастырды.

“Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается большей или меньшей степени в управлений, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере”[40].

Адамдардың бірігіп жасаған әрекеттері, іс-қимылдары ұйымдастыруға әкеліп саяды. Ұйымдастыру бірінші кезекте адамдардың бірігіп жұмыс істеулеріне қажетті бірлесу боп табылады. Басқаша көзқараспен сипаттағанымызда, басқаруды біріккен адамдардың өздеріне тиісті жұмыс, қызмет атқаруларымен байланыстырамыз. Демек ұйымдастыру (басқару) тек адамдардың бірігуімен ғана шектеліп қалмай, сонымен қатар олардың өз қызметтерін жүзеге асыру тәртібін де қамтиды, Басқарудың негізгі міндеттері адамдардың бірлескен қызметтерін ұйымдастырумен байланысты болғандықтан, олардың өзара іс-қимылдарын әртүрлі бірлестіктерімен және қызметтерінің бағыттарымен нысаналай отырып қамтамасыз ету мәселесі туындайды. Осы жайында К. Маркс “администрация есть организующая деятельность государства” деп айтқан болатын[41].

Сонымен басқаруға әлеуметтік функция ретінде ұйымдастырушы сипат тән болады. Ұйымдастырудың бұл маңызды көрінісі бірлесіп қызмет атқарушылардың өз функцияларын орындаумен қатар, дербес жұмыстардың арасындағы ауызбірліктен, келісімнен тұрады.

Іс жүзінде басқару өзінің мәні бойынша жұмыс істеу бағдарламасын жасау, оны қажетті материалдармен қамтамасыз ету, бірлесіп еңбек етушілердің арасында жалпы міндеттерді бөлу, ұжымдардың әрекеттері мен күштерін біріктіруге атсалысу және олардың күнделікті қызметтерін реттеп отыру, сондай-ақ барлық атқарылатын қызметтердің алға қойған міндеттерге сай болуына қадағалау жүргізу болып табылады. Осы бағыттар бойынша барлық бірлескен қызметке қатысушыларды жалпы нысаналы мақсатқа жетуді көздеп бағындыруды қамтамасыз ету жүзеге асырылады.

Әлеуметтік басқарудың объектісіне адамдардың тәртібі (жүріп-тұруы) және іс-қимылдары жатады.

Осы процесте тұлғаларды басқару қамтамасыз етіледі, олардың өзара қатынастары ұйымдастырылады. Жұмыс атқару кезіндегі адамның жүріс-тұрысы, іс-қимылы оның еркіне, сана-сезіміне байланысты болады. Демек басқару адамдардың әртүрлі ерікті қатынастары арқылы жүзеге асырылады. Әлеуметтік басқарудың субъектісі адамдар болып табылады, яғни басқару дегеніміз – адамдардың адамдарды басқаруын жүзеге асыру. Басқарудың нақты субъектісі ретінде адамдардың ұйымдастырылған ұжымдары, қоғамдық немесе мемлекеттік органдар немесе жеке тұлғалар (басқарушылар) есептелінеді.

Сонымен басқару субъектісі мен объектісінің арасындағы белгілі бір байланыс басқару ретінде көрініс табады. Оның мәні субъектінің қоғамдық процестің басқарылушы (бағынышты) адамдарға ұйымдастырылған түрде ықпал етуі. Басқарудың шынайы көрінісі ретінде өктем билікті айтуға болады. Бұл жөнінде Ф. Энгельс “возможна ли организация без авторитета? Нет, невозможна, ибо первым условием дела является господствующая воля – «авторитет».

Басқару функциясын атқару үшін басқару субъектісі қажетті билікке ие болуға тиісті. Сондықтан бұл жерде “билік ету – бағыну” қатынастары туындайды.

Билік жүргізу басқарудың белгісі ретінде әртүрлі нысанда болады. Өкімет билігі әлеуметтік процестерді реттеу құралы болып табылады.   басқаруды әлеуметтік функция деп қарастырсақ, онда оны былайша сипаттауға болады дейді:

1) басқару тек адамдардың бірлескен іс-қимылдарын жүзеге асыратын жерде орын алады;

2) басқару адамдардың бірлескен іс-қимылдарын біріктіру және олардың жүріс-тұрыстары мен іс-қимылдарын келістіру арқылы нысаналы мақсатқа бағыттап қамтамасыз етуге атсалысады.

3) басқару бірлескен қызметке қатысушыларды басқарушының бірыңғай еркіне бағындыру бастамасы ретінде жүзеге асырылады[42].

Сонда басқару деп – өктем-ұйымдастырушы функцияларды жүзеге асыруды айтамыз. Әлеуметтік басқару негізінен екі бағытта жүзеге асырылады: мемлекеттік басқару және қоғамдық басқару. Демек мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың айрықша түрі болып табылады. Басқару саяси сипатта болады, сондықтан ол мемлекеттің мүдделері мен міндеттеріне қызмет етеді. Мемлекеттік сипаты мына жайлардан көрініс табады:

1) басқаруды жүзеге асыру кезінде мемлекет мүддесі көзделеді;

2) басқару функцияларын мемлекет еркіне сай қалыптастырылған арнайы субъектілер жүзеге асырады;

3) осы субъектілер мемлекет атынан қызмет атқарады;

4) оларға қажетті мемлекеттік-өктем сипаттағы өкілеттілік беріледі.

Кейде барлық мемлекеттік органдардың қызметі, барлық мемлекеттік қызмет басқару деп сипатталады. Мемлекет ауқымындағы және мемлекет атынан жүзеге асырылатын басқарушылық функцияларының өзіне тән белгілері мен ерекшеліктер мыналар:

1) Мемлекеттің Конституциясында белгіленген мемлекеттік маңызы бар басқару сипатындағы мәселелер шеңбері;

2) Мемлекет аумағында басқару функцияларын жүзеге асыратын арнайы аппаратты, яғни мемлекеттік басқару органдарын қалыптастыру. Осыған орай мемлекеттік басқаруды кез келген мемлекеттік орган емес, тек ғана арнайы құралатын атқару және жарлық беру органдары жүзеге асырады;

3) Мемлекеттік басқарудың дербес мақсаты – атқару қызметін жүзеге асыру. Атқару дегеніміз – заңдар мен заңға сәйкес актілердің күнделікті және басқа жағдайларда іске асырылуы.

4) Мемлекеттік басқарудың белгілі бір материалдық базасы болады. (Бұл жерде айта кететін бір жай, атқару билігі органдарының бәрінде материалдық база бола бермейді. Мысалы: сот билігінде және т. б.)

5) Мемлекеттік басқару тек кәсіпорындар мен ұйымдарды басқару ғана емес, сонымен қатар мемлекет аумағының барлық түпкірінде, яғни заң талаптарына бағындыруға қажеттілік туындаған (жағдайда) жерлерде атқарылатын қызмет.[43]

6) Мемлекеттік басқару дегеніміз – ұйымдастырушы қызмет. Басқару процесінде адамдардың қызметі ұйымдастырылып, олардың арасында қатынастар қалыптасады.

7) Мемлекеттік басқару – тар мағынада, заңды-өктем сипаттағы қызмет болып табылады. Өйткені бұл қызмет – әкімшілік қызмет.

Мемлекеттік басқару мемлекеттік-өктем түрде жүзеге асырылатындықтан, басқарушы субъекті мен басқарылушы субъектінің арасында “өктем билік – бағыныштылық” қатынастары туындайды.

8) Мемлекеттік басқару заңға сәйкес қызмет болып табылады. Атқару қызметтерінің бағытын, бағдарын тек заң белгілейді, яғни заң нормалары нақты жағдайларда қолданылады. Заңға сәйкестіктің тағы бір көрінісі мемлекеттік басқару аясында, мемлекеттік басқару органдары қабылдайтын нормативтік актілердің негізінде және соларды орындау мақсатында шығарылады.

Қорыта келіп айтсақ, мемлекеттік басқару дегеніміз – шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік саяси құрылыстарды тікелей және күнделікті басқару процесінде заңдарды орындау жөніндегі заңға сәйкес, мемлекеттік-өктем, ұйымдастырушы қызмет.

Мемлекеттік басқару процесін құрылым тұрғысынан алып қарасақ, онда басқару субъектілері мына келесідей негізгі сатыларды (стадия) белгілі бір тәртіппен жүзеге асырады:

1. Басқарудың бастапқы сатысында басқару органдары жүйесінің атқаратын қызметтері ұйымдастырылады және басқа субъектілері мен объектілерінің мәртебелері алдын ала белгіленеді;

2. Бұл сатыда шешімдердің, белгіленген ережелер мен нормативтердің орындалуы оларға түзету жүргізілуі және тікелей жарлық ету жүзеге асырылады.

3. Басқару жүйесінің қызмет атқаруын тексеру және қадағалау.

Енді аздап мемлекеттік басқару функцияларына тоқталып өтеміз. Бұл жерде айта кететін бір жай басқару функциялары, оның ішінде мемлекеттік функциялар жөнінде пікірталастар бұрыннан туындаған болатын. Көптеген ғалымдардың айтуы бойынша, олардың ішінде Афанасьев В. Г., Козлов Ю. М., Бачило И. Л., көбінесе басқару процесіне тән функцияларды бірқатар жағдайларда лауазымды адамдар мен нақты басқару органдары атқаратын функцияларымен шатастырады.

Басқару функциялары негізінен былайша топтастырылады: негізгі және қосалқы функциялар. Негізгі функциялар – мемлекеттік басқарудың мәні, маңызымен тығыз байланысқан басқарушы қызметтің түрлері болып табылады және олар тиісті объектілерге мақсатты, бағдарлы түрдегі басқарушы ықпал етуді жүзеге асырады. Негізгі функциялар: жалпы және мамандандырылған деп екіге бөлінеді.

Жалпы функциялар объективті түрде қандай да болмасын басқару процесінде болады. Жалпы функцияларсыз басқару процесі жүргізілмейтіні баршаға мәлім. Бұл функцияларға мыналар жатады:

1) жоспарлау; 2) ұйымдастыру; 3) басқару, басшылық ету; 4) жарлық беру; 5) бақылау[44].

Ал мамандандырылған функциялар – объектінің өзіне тән айрықша ерекшеліктерін және оған ықпал ететін басқарушы қызметті көрсетеді.[45]

Басқарудың қосалқы функциясы жалпы және мамандандырылған функциялар шегінен шықпай басқару процесіне қызмет етуге арналған. Мысалы: іс жүргізу, заңды кеңес беру, шаруашылық қызмет көрсету т. б.

Басқару функциялары іс жүзінде басқару органдарының тиісті ісін жүргізеді. Басқару функцияларына байланысты басқару теориясы басқарушы ықпал жасау әдістерін алға шығарады. Мемлекеттік басқару процесінде бұл әдістер мемлекет атынан, оның тапсырмасы мен мүддесін көздей отырып пайдаланылады.

Бұл әдістерден мемлекеттік басқару органдарының мемлекеттік-өктем өкілеттіліктері көрініс табады.

Мемлекеттік басқарудың нақты әдістері мынадай екі топқа бөлінеді:

а) Экономикадан тыс ықпал ету әдістері, яғни басқарылушы объектілерге міндетті шешімдерді қабылдау арқылы басқару функциясын жүзеге асыру;

б) Экономикалық ықпал жасау әдістері – бақылаушы объектілердің материалдық жағдайларына тиісті мөлшерде әсер ету арқылы басқару функциясын жүзеге асыру.

Мемлекеттік басқару, оның функциялары мен әдістері өздерінің объектісі ретінде адамдардың іс-қимылдары мен тәртіптерін білдіреді. Осыған байланысты басқарушы қатынастарда тұрақты қатысатын мына ұйымдық-құқықтық категорияларды бөліп шығаруға болады:

1) адамдардың әртүрлі ұжымдары;

2) өндірістік-техникалық және басқа да кешендер – бірлестіктер, кәсіпорындар т. б.;

3) мемлекеттік басқару салалары;

4) мемлекеттік басқару аялары;

5) мемлекеттік басқару облыстары[46].

Мемлекеттік басқару функциялары мемлекеттік және мемлекеттік емес ұйымдарға, сондай-ақ азаматтарға байланысты жүзеге асырылады.

Осыған орай басқарушы сипаттағы қоғамдық қатынастарға әсер ететін жалпы механизм ішінен мына қызметтерді бөліп көрсетуге болады:

а) мемлекеттік заңды тұлғаларға басшылық ету жөніндегі қызмет;

б) мемлекеттік емес заңды тұлғалардың жұмыстарын мемлекеттік реттеу және олармен байланыстарды дамыту жөніндегі қызмет;

в) азаматтардың заңды мүдделері мен мұқтаждықтарын қанағаттандыру және олардың құқықтарын қорғау жөніндегі қызмет.

Мемлекеттік заңды тұлғалар тұрғысында: орталықтандырылған басшылық және тікелей басқару жүзеге асырылады. Орталықтандырылған басшылық тікелей емес өзара қатынастар туындатады. Бұл жерде басшылық ортадағы буындар арқылы жүргізіледі. Ал тікелей басқару кезінде басқару органы заңды тұлғалар – басқарушылармен тығыз, тікелей байланыста болады.

Мемлекеттік басқаруға жалпы сипаттама берген кезде атқару қызметінің басқару органдарына тән екенін есепке алу қажет. Сонымен қатар олардың әртүрлі мәміле жасайтындарын және материалдық-техникалық операцияларды жүргізетіндерін ұмытпаған жөн.

Әлеуметтік басқару – қоғамдық (саяси) және тарихи ұғым. Себебі ол қоғамда туындап дамиды және адамдардың өзара қатынастарын бекітеді. Ал оның мәні, әдістері және т. б. қоғамдық-тарихи даму процестерінде өзгеріп отырады[47].

Қандай да болмасын алға қойған нәтижеге жету үшін адамдардың бірлесіп еңбек еткені бізге белгілі. Сол еңбек ету барысындағы қажетті элемент басқару болып табылады. Басқарудың қажеттілігі, әсіресе, бірлескен жұмыстардың тобына, жұмыс түрлеріне байланысты бөліне бастаған кезде туындаған болатын. Мысалы: мемлекет ауқымында, үлкен ұжымдарда және т. б.

Ф. Энгельс өзінің “Происхождение семьи, частной собственности и государства” атты еңбегінде: “управление было одним из необходимых условий существования общества, не знавшего государственности” деп көрсеткен болатын[48].

Сонымен әлеуметтік басқару қандай да болмасын қоғам өміріне қажетті элемент болып табылады. Басқарудың осы түрінің мән-маңызы – әртүрлі әлеуметтік бірлестіктердегі адамдарға мақсатты және ұйымдастырылған түрде ықпал ету. Әлеуметтік басқаруды мемлекеттік басқару органдары жүзеге асырады және осы басқарушы қызметтер ерік беру сипатында болады. Әрбір нақты басқару қызметінен, қатынастардан басқару субъектілер мен объектілерін айыра білу қажет. Осы және басқа белгілер бойынша әлеуметтік басқаруды әр түрге бөлуге болады. Ең бастысы әлеуметтік басқаруды оны жүзеге асырушы субъектілері бойынша, яғни мемлекеттік және қоғамдық деп бөлу қажет. 60–70-жылдары осы қарастырып жатқан саламыз бойынша ғылымның күрт дамуымен сипатталған басқарудың тек әлеуметтік қана емес, сонымен қатар басқа да техника, биология салаларында болғаны белгілі. Осы бағытта үлкен жетістікке жеткен және басқарудың жалпы заңдылықтарын оның барлық қырлары арқылы көрсете білген кибернетика ғылымы болатын[49].