Состояное и Тенденции Развития Теории Финансового Законодательства (стр. 4 )

Мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың бір түрі болып табылады. Сондықтан оған толық сипаттама беру үшін оны әр қырынан қарастыру қажет:

1) мемлекеттік басқарудың басқа мемлекеттік қызметтермен арақатынасы; 2) мемлекеттік басқарудың қоғам дамуындағы тарихи орны; 3) мемлекеттік басқару белгілі бір қызмет процесінің мәні.

Мемлекеттік басқарудың әртүрлі мемлекеттік қызмет түрлеріне бөлінетіні туралы, бірақ олардың түрлері мен нысандарының араласпайтыны жөнінде сөз қозғаған   болатын.[50]

Осы әртүрлі, әр нысандағы мемлекеттік қызметтердің көмегімен мемлекеттің барлық міндеттері мен функциялары жүзеге асырылады.[51]

Мемлекеттік қызметтер ұйымдастырылу және басқа да бірнеше белгілері бойынша бөлінеді:

а) жүзеге асыру кезінде атқаратын рөлдеріне байланысты;

б) жүзеге асыратын органдары бойынша;

в) жүзеге асыру әдістері мен нысандарына байланысты;

г) қызметтің ауқымы бойынша[52].

Мемлекеттік басқару осы қызметтердің бір түрі болып табылады және тек арнайы мамандандырылған басқару аппараты арқылы жүзеге асырылады. Мемлекеттік басқарудың саяси мағынасы да бар. Бұл жерде барлық мемлекеттік қызмет мемлекеттік саясатты жүзеге асыруға және қамтамасыз етуге бағытталғанын көреміз. Мемлекеттік орган немесе лауазымды адам мемлекет атынан қызмет атқарады және оларға басқаруға қажетті белгілі бір өкілеттіліктер берілген, сондай-ақ оның қызметі мемлекет тарапынан қорғаныс, қолдау табады. Мемлекеттік басқаруды саяси-әлеуметтік тұрғыдан қарастырсақ, онда оны барлық мемлекеттік механизмнің қызметі, сондай-ақ оның бөлек алғандағы буындарының қызметі деп түсінеміз. Мемлекеттік басқарудың өте маңызды белгісі – оның қызметтерінің ұйымдастырылу сипатында болуы. Қалған ерекшеліктері бағынышты, қосалқы сипатта болады.[53]

Мемлекеттік басқаруға үзбей қызмет атқару сипаты тән болады. Оның бұл белгісі объективті түрде экономикалық факторлармен шартталған. Осы жөнінде К. Маркс былай деп көрсеткен: “Производство должно быть непрерывным. Так же как общество не может перестать потреблять, так не может оно и перестать производить”[54].

Мемлекеттік басқару жоғарғы тұрған өкімет билігі орындарының бұйрықтарының негізінде жүзеге асырылады. Сондықтан басқару қызметі атқару күйінде болады. Атқару билігіне ие болу үшін мемлекеттік күші бар жарлық беру қажет болады. Жарлық берудің басты элементі – өкілетті мемлекеттік басқару органдарының нормативтік актілер қабылдауы (шығаруы)[55]. Демек мемлекеттік басқарудың екі жағы – атқару және жарлық беру тығыз байланыста болады. Мемлекеттік басқарудың толық сипаттамасын оның құрылымымен танысқанда білеміз. Бұрыннан қалыптасқан дәстүр бойынша мемлекеттік басқару үшке бөлінеді: халық шаруашылығын басқару; әлеуметтік-мәдени құрылысты басқару және әкімшілік-саяси саладағы басқару[56].

Әрбір саланың өзіне тән аялары және салалары болады. Мысалы: жоспарлау, материалдық-техникалық жабдықтау – мемлекеттік басқару аяларына жатса, салаларға – өнеркәсіптік басқару, денсаулық сақтау салаларын басқару, қорғанысты басқару және тағы басқалар жатады. Бұлардан басқа төменгі деңгейдегі ұйымдар: кәсіпорындар, мекемелер, бірлестіктер және тағы басқалары бар. Осы жоғарыда аталған құрылымдық элементтерді басқаруды арнайы мемлекеттік басқару аппараттары жүзеге асырады.

Қаржыны басқару – мемлекеттік органдардың мемлекеттің ақша қаражаттары қорларын құруды ұйымдастыру, оларды бөлу және мемлекеттің міндеттері мен функцияларын жүзеге асыру мақсатында пайдалану жөніндегі іс-қимылдары. Бұл басқару ақша қорын құру, мемлекеттік кредит пен баға құруды қамтиды. Осы басқару аясындағы ең басты рөл – мемлекеттік ақша қорын құру және пайдалану жөніндегі қызмет[57].

Мемлекетімізде, қоғамда жасалып жатқан қызметтердің жүзеге асырылып жатқан іс-қимылдардың бағдар мақсаттары және өздеріне тән салалары болғандықтан олар мемлекет тарапынан, дәлірек айтсақ мемлекет тікелей өкілеттілік берген органдардың жоғарыда аталған еңбек процестерін белгілі бір жүйеленген тәртіпке келтірулерін, яғни басқаруларын қажет етеді. Сонымен басқару дегеніміз – қоғамдағы қандай да болмасын процестерге ұйымдастырылған түрде әсер ете отырып, оларды қоғам өміріне сай келетін белгілі бір тәртіпке келтіру.

Басқару болғаннан кейін оның объективті түрдегі элементтері – басқару субъектілері мен объектілері болатыны белгілі. Егер басқару субъектісі басқару жөніндегі міндеттер мен мақсаттарды қалыптастыра отырып, өзінің басшылық еркін білдірсе, ал басқару объектісі соған бағынышты болуы тиісті. Бағынышты болу – басқару субъектісінің басқару жөніндегі жарлық-бұйрықтары арқылы (бағыну және бұлжытпай орындау арқылы) жүзеге асырылады. Бұл жағдайда басқару субъектісіне мемлекеттік‑өктем өкілеттілік беріледі. Жоғарыда айтып өткендей, қоғамдағы қандай да болмасын қызметтер қоғамдағы адамдардың бірлесіп, бірігіп жұмыс істеулерінің, белгілі бір салада атсалысуларының арқасында жүзеге асырылатын болғандықтан, олар әрқашанда ұйымдастырылуды талап етеді, яғни өздерінің күш-жігерін, сана-сезімдерін алға қойған ортақ міндеттерді орындау үшін жұмылдырады. Осы кезден бастап сол адамдардың ойдағыдай қызмет атқаруларына нысаналаған мақсатта басқару жүргізіледі. Адамдардың бірлескен іс-қимылдары жөнінде К. Маркс былай деген болатын: “Труд по надзору и управлению необходимо возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъедиенным трудом самостоятельных производителей”[58].

Сонымен жоғарыда аталған басқару – әлеуметтік басқару деп аталады. Яғни, кең мағынада айтылатын бұл термин қоғамдағы, барлық мемлекеттік басқару, қоғамдық басқару істерін толық қамтиды, сондай-ақ қоғамды басқарудың бірден-бір құралы болып табылады. Енді бізге қажетті мемлекеттік басқаруға тоқталамыз. Алдында айтып өткендей, мемлекеттік басқару – мемлекеттің айрықша қызметінің бір түріне жатады. Өйткені мемлекеттік басқару заң жүзінде өкілеттілік берілген арнайы субъектілерге – мемлекеттік басқару органдарына жүктеледі. Осы мемлекеттік басқарудың өзіне тән ерекшеліктері болады. Олар мына мына төмендегідей болып келеді:

1) Мемлекеттік басқару – осы аядағы басқару органдарының, яғни тек басқару жөніндегі мемлекет тарапынан уәкілдік берілген өкілетті мемлекеттік органдардың күшімен жүзеге асырылады;

2) Мемлекеттік басқарудың негізгі бағдар-бағыты, басқару ісінің негізгі мән-маңызы – атқару-жарлық беру қызметтері. Бұл қызметтер мемлекеттің (қоғамның) алға қойған міндет-мақсаттарын орындау үшін шығарылған (қабылдаған) заңдарды іс жүзінде жүзеге асыру, сол заңдардың орындалуын көздеп және солардың негізінде (белгіленген шеңберден шықпай) атқарылатын іс-қимылдары болып табылады. Атқару (әмірлі билік ету) – мемлекеттік басқарудың (қызметінің) басты және өзіне тән белгісі ретінде көрініс табады. Сонда атқару дегеніміз – мемлекеттік басқару қызметін мемлекет тарапынан қабылдаған заңдарға немесе басқа да заң күші бар нормативтік актілерге сәйкестендіріп шығарылған нормативтік актілерге сай, соларға негіздеп іс жүзінде жүзеге асыру;

3) мемлекеттік басқару – мемлекеттік-өктем сипаттағы қызмет болып табылады. Басқару істері өздеріне бағынышты салалар мен объектілерді басқарушылардың өз өкілеттіліктері шеңберінен шықпай өктем - бұйрық беру, яғни жарлық ету арқылы жүзеге асырылады. Мемлекеттік-өктем, яғни өктем-ұйымдастыру түрінде жүргізілетін биліктің көрінісі болып табылады;

4) Мемлекеттік басқарудың ең басты мәні – ұйымдастыру болып табылады. Бұл жерде әлеуметтік – мәдени, шаруашылық және басқа салаларда туындайтын қоғамдық қатынастардағы адамдардың біріккен қызметтерін ұйымдастыру арқылы басқару ісі жүзеге асырылады. Айта кететін бір жай, қоғамдағы басқару ісіне қатысушылар кім көрінгенге басшылық ете бермейді. Әр саланың өз алдында басқаратын органдары болады;

5) Мемлекеттік басқарудың өзіне тән, алға қойған бағдар-мақсатын орындауға жұмылдырылған, басқарушыларға бағынатын және мемлекет міндеттері мен функцияларын орындауға атсалысатын басқару объектілері бар. Олар мына төмендегідей болып келеді:

а) мемлекеттік басқару салалары – белгілі бір бағытта қызмет атқаруға арналған арнайы ұйымдастырылған кешендер (энергетика, агроөнеркәсіп, ауыр металлургия және т. б.);

ә) мемлекеттік басқару аялары – арнайы, салааралық сипаттағы қызметтерді жүзеге асыруға байланысты ұйымдастырылған кешендер;

б) мемлекеттік басқарудың әртүрлі бөлімдері, буындары мен қатынастарының жүйесі. Бұлар басқару объектісінің нақтыланған бағытымен, маңызымен ерекшеленеді (өнеркәсіп, өндіріс, көлік, денсаулық сақтау және т. б.);

в) еңбек ұжымдары – мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар, т. б.

6) Атқарушы-билікшіл қызметтің басқару объектілері мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар болғандықтан, оларды басқару орталықтандырылған басшылық және тікелей басқару арқылы жүзеге асырылады. Орталықтандырылған басқару – басқару объектілеріне тікелей басшылық ету арқылы емес, олардың басшыларына (басқарушыларына) жарлық беру арқылы жүргізіледі.

Тікелей басқару – кәсіпорындар мен ұйымдарды және басқа да басқару объектілерін өз өкілеттілігінің көлемінде тікелей (көзбе-көз) басқару болып табылады;

7) Мемлекеттік басқару процесін алып қарасақ, онда оның құрылымы мемлекеттік басқару органдары біртіндеп жүзеге асыратын, бірнеше сатылардан тұратынын көреміз:

а) басқару актілерін әзірлеу (жасау);

ә) басқару объектілерін қабылдау;

б) қабылданған қаулыларды (шешімдерді) атқару;

в) атқарылуына бақылау – қадағалау жүргізу.

Бірінші сатыда басқарудың негізгі ережелері (қағидалары), қызмет бағыты және нормативтері белгіленеді, сондай-ақ басқару және басқарылу жөніндегі қатынасқа қатысушылардың мәртебелері анықталады;

Екінші сатыда жаңағы жасалған шешімдер мен қаулылар, жоспарлар арнайы өкілетті органдардың тексеруінен өткеннен кейін бекітіліп, қабылданады;

Үшінші сатыда қабылданған жарлықтарды, олардың ішіндегі өктем бұйрықтарды басқару процесі кезінде тікелей реттеуге қолдану, басқару байланыстарын талдау арқылы тікелей басқару – атқару қызметі жүзеге асырылады;

Төртінші сатыда басқару жүйесінің қызметіне бақылау жүргізіледі. Осы жоғарыда аталған басқару процесінің сатылары мен басқару функциялары, яғни мемлекеттік басқарудың мақсат-міндеттерімен анықталған басқару қызметінің бағыты мен түрлері тығыз байланыста болады.

Функциялардың көмегімен қандай да болмасын басқару органдарына тән басқару қызметтері жүзеге асырылады. Олар мына төмендегідей болып келеді: 1. болжалдау; 2. жоспарлау; 3. ұйымдастыру; 4. басшылық ету; 5. реттеу; 6. бақылау.

Осы функциялар жалпы басқару қызметінің бәріне тән болса, бұлардан басқа арнайы функциялардың да болуы әбден мүмкін. Олар басқару органдарының кәсіби ерекшеліктеріне байланысты белгіленеді (атқарылады). Мысалы, әдістемелік және техникалық басшылық ету, техниканы бақылау, іс жүргізу, заң кеңесін беру, т. б.

Мемлекеттік басқару заңға сәйкес және заңның орындалуы негізінде жүзеге асырылады. Қандай да мемлекеттік басқару қызметінің түрі болмасын тек заңдарды орындау, тікелей бұлжытпай орындау арқылы атқарылады. Ал қажет болған жағдайда, мемлекеттік басқару органдары қабылданған заңдардың негізінде және сол заңдарды нақтыландырып іс жүзінде жүзеге асыруға арнап өз нормативтік актілерін шығарады. Бұл заңға сәйкес нормативтік актілерін өз аялары бойынша орындауға міндетті болады. Кейбір кездерде мемлекеттік басқару органдары заңмен реттелмеген қоғамдық қатынастарды өз өкілеттіліктерінің шегінде шығарылған актілермен реттей алады. Сонымен қорыта келіп айтсақ, мемлекеттік басқару дегеніміз – мемлекеттің міндеттері мен функцияларын орындау барысында арнайы өкілетті мемлекеттік басқару органдарының заңға сәйкестендіріліп және сол заңдардың негізінде жүргізілетін ұйымдастыру және атқару-өкім ету қызметтері.

Енді аздап мемлекеттік басқару принциптерін қарастырып өтсек. Мемлекеттік басқаруды жүзеге асыру кезінде басқарушы субъектілер басшылыққа алатын негізгі идеялар мен жолдар – басқару принциптері деп аталады. Принциптер объективті түрде болғандықтан, оларды қалай болса солай ойдан шығарып алуға болмайды, яғни принциптер басқарудың негізінде жатқандықтан, басқару қызметі соларды басшылыққа ала отырып жүзеге асырылады. Басқару принциптері: әлеуметтік-саяси және ұйымдастырушы болып бөлінеді. Әлеуметтік-саяси принциптерге мыналар жатады: заңдылық, жоспарлылық, нормативтілік, халықтың талап-тілегін есепке алу, бұқаралық және жариялылық. Ұйымдастырушы принциптер мыналар: 1. Құзыреттерді (басқарушылардың өкілеттіліктері мен қызмет бағыттарын) белгілеу және бөлу принциптері; 2. Басқарудағы салалық, салааралық және аумақтық мүдделердің есепке алынуы; 3. Басқарушылардың құзыреттері шегіндегі жауапкершілік; 4. Алқалық басқаруды жеке дара басқарумен қатар қою (салыстыру) және алқалық басқарудың үстемдігін есепке алу; 5. Тікелей және жан-жақты басқару.

Принциптер әрбір органның құзыреттерін, сондай-ақ лауазымды адамдардың өкілеттіліктерін және олардың өзара ара қатынасын анықтайды.

Белгілі ғалым Б. М. Лазаревтің айтуынша, басқару термині бірнеше мағынадан тұрады. Мысалы: қоғам ісін басқару жөніндегі қызмет ретінде айтылады. Ал қоғам ісін басқару екіге бөлінеді: мемлекеттік істерді басқару және қоғамдық істерді басқару[59].

Осыған орай мемлекеттік басқару да мемлекеттік істерді басқарудың бір түрі болып табылады. Ал қоғамдық істерді басқарудың бір түрі мемлекеттік басқару болып есептелінеді. Басқаруды жүзеге асыру үшін қолда биліктің болуы қажет. Билік арқылы басқарушы басқару ісіне қатысушылардың тәртіптерін өз еркіне бағындыру қабілеттілігін жүргізе алады. Осы жайында, яғни билік туралы Ф. Энгельс былай деген болатын: “Известный авторитет каким бы образом он ни был создан и с другой стороны, известное подчинение независимо от какой-либо общественной организации, обязательный для нас при тех материальных условиях, в которых происходит производство и обращение продуктов”[60].

Мемлекеттің өзі саяси ұйым болып табылады. Сол себептен мемлекеттік қызметтің барлық түрін бірыңғай мемлекеттік билікті жүзеге асыру деп айта аламыз.

Мемлекет санаты, оның функциялары көптеген жағдайларда мемлекеттік басқарудың әдістері мен ауқымын, бағытын және мазмұнын анықтап белгілейді. Мемлекеттік басқарудың тағы өте маңызды белгісі – оның түрлерінің айтарлықтай молдылығы және әр сипатта болуы.  Лазарев мынандай қорытындыға келген: мемлекеттік басқару дегеніміз – мемлекеттің функцияларын іс жүзінде күнделікті орындаудан тұратын және заңдардың негізінде, сондай-ақ оларды атқару мақсатында жүзеге асырылатын мемлекеттік органдардың ұйымдастырушы, атқарушы және жарлық беруші қызметі.

Бұл жерден мемлекеттік басқарудың басқа мемлекеттік қызметтерге қарағандағы басты айырмашылығын байқаймыз.

  мемлекеттік басқарудың мына төмендегідей өзіне тән белгілерін атап көрсеткен:

1. Мемлекеттік басқару заңға сәйкес сипатта болады және осы заңдар негізінде нормативтік актілер шығарумен қатар нормативтік емес те басқару актілерін қабылдайды;

2. Мемлекеттік басқару, атқару-жарлық беру сипатында болады. Мемлекеттік басқарудың атқару жағы заңдарды өмірде жүзеге асыру болып табылады. Бірақ, көп жағдайда, бұл атқару қызметі жарлық беру қызметіне де (яғни мемлекеттік басқару органдарының мемлекеттік мәжбүр ету шараларымен қорғалатын өктем актілерді шығару кезінде) айналады;

3) Мемлекеттік басқару өзінің негізіне орай саяси сипатта болады[61].

Ресейлік ғалым Д. М. Овсянко биліктің (өкімет билігі) маңызын қандай да болмасын органның, ұйымның, лауазымды адамның, өкімет билігі өкілінің және т. б. кімді де болса өз еркіне бағындыру, біреудің әрекеттеріне жарлық беру, біреуді билік жүргізуші – басқарушы, ал басқаны билік астындағы – басқарылушы деп тану жөніндегі құқық деп түсіндіреді. Бұл үстем билік – қажет болған жағдайда, ресми мәжбүр ету күшімен қамтамасыз етіледі. Атқару билігі мемлекеттік билікті бөлу кезінде туындаған оның тармағы болып табылады. Мемлекет билігі аясында атқару билігі ұйымдастыру-басқарушы және атқару-жарлық беру қызметтерін жүзеге асырады. Осы қызметтерді тікелей жүзеге асыруға белгілі бір мемлекеттік органдар мен лауазымды адамдар атсалысады. Атқару билігі заңдардың негізінде және оларды орындау жолында жүзеге асырылады, сондай-ақ мемлекет пен оның аппаратының күнделікті ағымдағы қызметтерін қамтамасыз етеді[62].

Атқару билігі органдарының функциялары – заңдарды атқару (орындау) және олардың атқарылуын қарап отыру. Атқару билігі органдары өз ұйғарымдары бойынша шешім қабылдауға және құқық қолдану нормативтік-құқықтық актілері мен нормативтік емес актілер шығаруға құқылы. Д. М. Овсянко атқару билігі органдарының мына төмендегідей негізгі бағыттарын атап көрсеткен:

1) болжамдау, қолда бар ақпараттардың, оның ішінде ғылыми ақпараттардың негізінде қандай да болмасын оқиғалардың немесе процестердің дамуында болатын өзгерістерге көз жеткізу;

2) жоспарлау-басқару қызметінің күткен нәтижелерін, міндеттерін, мақсаттарын, бағыттарын, нақты сандық және салалық көрсеткіштерін анықтау;

3) жүйеге сай басқарушы мен басқарылушыны ұйымдастыру;

4) құқықтық реттеу;

5) жалпы басқару және тікелей жарлық ету;

6) бақылау;

7) ақпараттық-талдау жұмыстары және ақпараттық қамтамасыз ету;

8) материалдық-техникалық қамтамасыз ету, қаржыландыру;

9) әдістемелік басқару;

10) есептеу[63].

Әкімшілік құқық саласының белгілі ғалымы   өз еңбегінде мемлекеттік басқару жөніндегі жаңа тұрғыдан қалыптасқан көзқарастарын, пікірлерін былайша түсіндірген: мемлекеттік билік – әлеуметтік биліктің бір түрі болып табылғандықтан, оның өзіне тән мына төмендегідей белгі-нышандары болады:

1. әлеуметтік басқарудың құралы болып табылады;

2. ол адамдардың арасындағы, олардың ұйымдарының өз еріктерімен сана сезімдері бар адам немесе ұжым болып табылатын субъектілер мен объектілері арасындағы қатынастарды көрсетеді;

3. бұл өктем ерік білдіру үстемдігін қамтамасыз ететін қатынас болғандықтан субъектінің басқа адамның еркіне, тәртібіне тигізетін қабілетімен байланысты болады;

4. Билік әртүрлі ерекше құралдар мен әдістер жүйесінің күшімен (ықпалымен) жүзеге асырылады.

Мемлекеттік билік мемлекеттік аппаратқа, заңи нормаларға, материалдық ресурстарға, сендіру және мәжбүр ету механизмдеріне арқа сүйейді. Мемлекеттің өзін және оның қызметтерін басқару құралы ретінде және билік құралы ретінде қарастыруға болады.

  мемлекет билігін сипаттай келіп, жаңаша, басқару билігі деген ұғымды екі тұрғыдан қарастырады: 1) заң тұрғысынан басқару субъектілерінің кімді болса да басқару және өздерінің еркіне басқа адамдарды бағындыру, сондай-ақ билік актілерін шығару және ұйымдастыру жұмысын жүзеге асыру жөніндегі құқықтары мен мүмкіндіктері; 2) саясаттану тұрғысынан алғанда, бұл түсінік саяси құқықтық құбылыстар мен атқарушы биліктің аппаратын, оның органдары мен қызметкерлерінің құзыреттерін қамтиды[64].

Басқару билігі әмбебап сипатта болады. Себебі уақытта болсын, кеңістікте болсын қай жерде адамдардың ұжымдары қызмет атқарса, сол жерде үзбей жүзеге асырылады. Басқару билігі мемлекетті қорғауды, мемлекеттік және қоғамдық қауіпсіздікті сақтауды, кәсіпорындар мен мекемелердің қызметтерін тікелей ұйымдастырады.

Сонымен қатар мемлекеттік емес ұйымдарды жалпы басқаруды, яғни, тіркеуді, лицензия беруді, салық салуды, бақылауды жүзеге асырады және құқықтық нормалардың көмегімен азаматтар мен ұйымдарға ықпал жасалады[65].

Қазірге кезеңде заң жүзінде көрініс тапқан атқару билігін құқықтық мемлекет жағдайындағы басқару билігі деп толық, сеніммен айта аламыз. Басқарудың мемлекетпен тығыз байланыста екенін кезінде Ресей патшалығының ғалымы былайша түсіндірген болатын: “Мемлекеттің өсіп-дамуы, өркендеуі басқару қызметінен көрініс табады. Басқару тіптен болмаған жағдайда мемлекет те болмайды. Мемлекеттің өмірден орын алуы оның басқаруына, қызмет-әрекеттеріне және өктем-билігіне байланысты болады. Сондықтан мемлекеттің өмір сүруі үшін басқару жүзеге асырылуы тиісті”[66].

Тағы бір айта кететін жайт, басқару субъектілерінің әрекеттері, қызметтері заңның негізінде және оны орындау мақсатында жүзеге асырылатындықтан, олар заңға қайшы келмейді. Сондықтан осы басқару органдарын – атқару органдары деп айтамыз, ал билік – атқару билігі болып табылады. Енді атқару билігінің басты мақсатына тоқталсақ олар мыналар:

1) мемлекет, қоғам, азаматтардың қауіпсіздігін қамтамасыз ету;

2) адамдардың рухани өмірін, саяси, экономикалық және әлеуметтік бостандықтарын және азаматтар мен ұйымдардың құқықтары мен бостандықтарын жүзеге асыру үшін жағдай жасау[67].

Атқару билігінің қызмет бағыттары, атқаратын функциялары осы биліктің мәні (мазмұны) болып табылады. Бұл жерде атқару билігін мемлекеттік қызметкерлердің жиынтығы ретінде және мемлекеттік басқару жүйесі ретінде қарастыруға болады. Осы органдар мен қызметкерлер мәні – мемлекеттің ішкі және сыртқы функцияларын күнделікті және тікелей орындауды ұйымдастыру болып табылатын, атқару-жарлық беру қызметін жүзеге асырады. Басқару – объективті түрде қажет болғандықтан, заң негізінде ол басқарудың жалпы функциялары деп аталатын жай және біршама дербес ұйымдастыру қызметтерінің түріне бөлінеді.

Әрбір басқару функциясы өзінің тікелей мақсаттары, мазмұны, жүзеге асыру процедуралары және пайдаланатын ақпараттарымен бір-бірінен ерекшеленеді. Жалпы басқарушылық функциялар қатарына: болжамдау, жоспарлау, нормативтік реттеу, әдістемелік басқару, есептеу, бақылау және т. б. жатады[68].

Қазақстандық танымал ғалым-заңгер А. А. Таранов: «Мемлекеттік басқару атқарушы биліктің негізгі функцияларының бірі деген қорытынды жасай келіп, мемлекеттік басқарудың мәні заңдар мен басқа да нормативтік құқықтық актілерді орындауға (атқаруға) бағытталған атқарушы билік органдарының заңи өктем құзыреттерін құру болып табылады», деп тұжырымдайды.

Сонымен бірге ол әкімшілік құқықтың нормалары мемлекеттік басқару саласын бөліп шығарудың негізі ретінде қызмет атқарады және мемлекеттік басқаруды сипаттайтын заңдылықтар мына келесідей көрініс табады деп түсіндіреді:

1. тиісті жаңа заң актілерін қабылдау арқылы басқарудың заңи негіздерін құру;

2. әкімшілік құқық пен басқарудың мамандандырылуын күшейту;

3. жалпы және арнайы құзыретті органдардың қызметтерін, сондай-ақ нормативтік және жекелей реттеудің өзара әрекеттерін жетілдіру;

4. құқықтық нормаларды қамтамасыз ету механизмін жетілдіру[69].

Атқару билігінің әрбір субъектісі бір немесе бірнеше функцияны жүзеге асырады. Басқару, атқару билігін жүзеге асыру біртұтас жүйе және өзара байланысқан, сондай-ақ өзара шартталған функциялар кешені болып табылады.

Өздерінің мәні бойынша функциялар үш топқа бөлінеді:

1) Жүйені бағдарлау функциясы: 1. болжамдау; 2. жоспарлау; 3. нормативтік реттеу; 4. әдістемелік басқару;

2) жүйені қамтамасыз ету функциясы: 1. кадрлар; 2. материалдық-техникалық; 4. ұйымдастырушы-құрылымдық; 5. ақпараттық;

3) жүйені тікелей басқару функциясы: 1. қызметті тікелей реттеу; 2. есептеу; 3. бақылау; 4. бағалау.

Негізінде басқару – күрделі құбылыс болғандықтан жоғарыдағыдай біржақты ұғыммен шектеліп қалмай, оның мәнін, қызмет бағытын ашып көрсетуіміз қажет. Ю. М. Козлов  басқарудың мынандай жалпы сипаттамасын берген[70]:

1. Басқару – әртүрлі құрылыстағы (күйдегі) ұйымдастырылған жүйенің (биологиялық, техникалық, әлеуметтік), яғни алға қойған міндеттерге жету, олардың құрылымдарын қорғау, олардың қызметінің тиісті режимдерін қолдау біртұтастығын қамтамасыз ететін функция;

2. Басқару өзара іс-қимыл мүдделеріне қызмет атқарады;

3. Басқару – негізгі элементтері субъект (басқарушы элемент) пен объект (басқарылушы элемент) болып табылатын біртұтас жүйенің ішкі сапасы;

4. Басқару жүйені құратын элементтердің тек ішкі өзара іс-қимылдарын білдіріп қана қоймай, сонымен қатар жүйе ішіндегі және жүйеаралық сипаттағы басқару функциясын жүзеге асыруды көрсетеді;

5. Басқару өзінің мәні бойынша, субъект пен объекті арасындағы байланыстарда жүзеге асырылатын нысаланған мақсаттағы басқарушылық ықпал болып табылады;

6. Басқарудың шынайы көрінісі – басқарылу объектісінің басқару субъектісіне бағынуы (бағыныштылығы), яғни жүйенің басқарылушы элементінің басқару элементіне бағынуы.