Государственная служба (стр. 10 )

Важно принять во внимание и тот факт, что современная экономика не может развиваться без экономической поддержки государства как централизованного источника инвестиций. Именно благодаря своим исключительным полномочиям, исполнение которых при необходимости поддерживается силовыми структурами, государство способно собрать и направить средства туда, где лежит тот общественный интерес, который оно олицетворяет. И чем сложнее структура экономических взаимодействий, в которых участвует государство (в частности, его бюджет), тем больше чиновников. Государство и его аппарат с присущими ему законами функционирования вплетается в ткань экономической жизни на всех уровнях — отдельной корпорации, отрасли, региона, всей экономики. Так что вычленить экономическую составляющую государственного аппарата в его деятельности исключительно трудно, если не невозможно.

В то же время экономический подход к организации государственного управления востребуется самой экономикой, ее дефицитной по своей сути природой: можно сказать, что если бы не постоянная нехватка ресурсов, вовлекаемых в производственный оборот, не было бы и такой науки, как экономика.

Отсюда и постоянные попытки решать стоящие перед обществом задачи меньшими затратами, рассчитываемыми, как правило, на единицу полезного результата (например, тонну выплавленного металла, выпеченного хлеба, один выпущенный автомобиль и т. д. и т. п.). Вот так и аппарат приводят к единице затрат, стремясь, чтобы эти затраты были как можно меньше, и делается это в полном соответствии со спецификой этого объекта экономических отношений: если в производственных системах оптимальный результат достигается путем распределения и комбинации ресурсов, то здесь — путем распределения (перераспределения) и комбинации власти. Этим можно объяснить тот факт, что во все времена аппарат управления сокращали, а у него, словно у сказочного Змея Горыныча, вырастали новые головы.

Вот почему экономика государственной службы основное внимание уделяет сумме затрат на содержание аппарата управления, а ее оптимизация — это, среди прочего, построение системы вознаграждения и доходов чиновников по критерию стимулирования управленческого труда. Вряд ли кто возьмет на себя смелость однозначно определить тот уровень расходов, который необходим для обеспечения исправной работы аппарата. Это прекрасный повод, чтобы идти как раз от обратного — определять не сколько надо заплатить за выполнение той или иной управленческой работы, а сколько можно вообще потратить на содержание того или иного органа государственной власти, что зависит от значимости его в иерархии политических или экономических структур, а также от состояния бюджета.

Только с 1 июля 1998 г. в России финансирование министерств и ведомств производится по сметам — документам, детально расписывающим структуру и величину расходов в соответствии с задачами, стоящими перед тем или иным органом управления в конкретный промежуток времени. Такой способ (в отличие от квотирования, при котором каждому ведомству просто выделялась часть государственного бюджета) позволяет установить более жесткий контроль расходования бюджетных средств и ответственность органов государственного управления — главных получателей государственных средств — за проводимую ими бюджетную и финансовую политику в тех отраслях и сферах социально-экономической деятельности, которые они курируют или которыми прямо управляют.

В целом же эффективность организации государственной службы складывается из эффективности выполнения аппаратом управления своих функций, и прежде всего экономических, а соответственно и из эффективности понесенных затрат на обеспечение деятельности этого аппарата. Перефразируя известное выражение, можно сказать: бюрократия — это ужасно, но без нее — дороже.

Рассмотрим теперь подробнее каждый из названных аспектов экономического анализа государственной службы и получим более подробные ответы на поставленные вопросы.

4. Механизмы государственного управления экономикой

В условиях тотального огосударствления экономики функции собственника, составляющие известную юридическую триаду — владение, пользование и распоряжение, полностью совпадают (что, собственно говоря, и является одной из основных, фундаментальных причин интегральной неэффективности такой экономики!). С переходом от административно-плановой экономики к рыночно-регулируемой происходит постепенное перераспределение приоритетов функций собственника от владения и пользования в пользу распоряжения, что ведет к значительному росту роли административного аппарата, нанятого специально для осуществления именно этой функции. В переходной экономике это особенно ярко проявляется в целом в отношениях государства и экономики.

Вопреки некоторым ошибочным по своей сути представлениям роль и значение функций государства в рыночной экономике значительно возрастают вместе со снижением общего объема этих функций. Планируя основные показатели экономической деятельности хозяйствующих субъектов, только часть из которых принадлежит государству и непосредственно управляется им, государство решает двоякую задачу: с одной стороны, оно должно обеспечить расширенное воспроизводство и развитие экономики как основы общественного прогресса, с другой — гарантировать социальное развитие и достойное существование граждан, устойчивое функционирование и развитие производственных структур и бизнеса вообще, общественных институтов, территориальное развитие и экономическую безопасность.

Чаще всего решения этих задач имеют противоречивый характер (хотя бы ввиду ограниченности ресурсов, находящихся в распоряжении общества). В силу этого цена ошибки в решениях, принимаемых аппаратом управления, весьма высока, и соответственно весьма значительны требования к нему. В условиях смены организационных принципов управления экономикой самым инерционным и трудно реформируемым объектом всегда был и остается аппарат управления. Любопытно, например, отметить решение ЦК компартии Китая закрыть дорогу в Гонконг китайским чиновникам и партаппаратчикам любого ранга из-за угрозы срыва налаженного функционирования "капиталистической" экономики этого особого района.

Даже в странах с рыночной экономикой концепция взаимоотношений государственной или территориальной администрации с бизнесом претерпевает известную эволюцию. Сейчас, например, стала заметной тенденция усиления регулирующей функции государства, которая не вписывается в господствовавшую в течение длительного времени доктрину "свободного рынка без границ". В докладе Всемирного банка и Международного валютного фонда — едва ли не самых авторитетных международных финансовых организаций, — представленном на ежегодной сессии в сентябре 1997 г., был выдвинут новый лозунг дня: "Умелое управление — сильная экономика". Президент Всемирного банка Джеймс Вулфенсон призвал повысить качество государственного регулирования экономики. Функция правительственной администрации, по его словам, должна заключаться в том, чтобы помогать, стимулировать и дополнять активность частного бизнеса.

Государство с централизованной системой управления экономикой как единым народнохозяйственным комплексом при переходе к принципиально иным формам и методам управления субъектами экономической деятельности, адекватным рыночным отношениям, попадает в противоречивую ситуацию. С одной стороны, велико желание распространить новые формы и методы на возможно более широкий круг экономических субъектов, поскольку прежние полностью дискредитировали себя — по крайней мере, в глазах реформаторов. С другой стороны, отказ от сложившихся механизмов управления не должен носить разрушающий характер, ибо тогда сам переход ставится под вопрос, а естественные тенденции к реставрации усиливаются.

Баланс между жестким централизованным контролем со стороны государства и свободным, практически неуправляемым развитием рыночных структур определяется глубиной преобразований базовых, системообразующих отраслей экономики (энергетика, транспорт, связь, стратегическое сырье). Государство должно оставлять за собой управление этими отраслями, черпая в них ресурсы, необходимые для осуществления реформы, и отрабатывая на них рыночные методы управления экономикой, до тех пор, пока вся экономика не приспособится к новым условиям существования.

Вот почему в переходной экономике, характеризующейся сосуществованием нескольких экономических укладов, а также форм и методов управления экономической деятельностью, задачей первостепенной значимости становится проведение административной реформы как неотъемлемой части политических и экономических преобразований. Между тем эта реформа всегда откладывается, если только речь не идет о революционном сломе существовавшей системы.

Одной из глубинных причин такого запаздывания является как раз многоукладность экономического порядка, который опирается на отношения по поводу собственности. Всякий передел владения осуществляется с участием и под контролем государственной администрации, которая должна не только обеспечить реализацию политических установок, но и соблюсти интересы старых и новых собственников. Ясно, что при этом ей трудно удержаться от того, чтобы остаться только сторонней силой — орудием перестройки, особенно если речь идет о дележе обезличенной государственной собственности. Отказ государства от принадлежащей ему собственности осуществляется различными способами — от разгосударствления до приватизации, выбор которых определяет форму участия государства в дальнейшей судьбе своей собственности — использование, распоряжение или то и другое вместе.

Сейчас деятельность государственного аппарата по управлению экономикой сводится в основном к двум механизмам:

поддержки и распоряжения (имуществом, ценами, налоговыми и учетными ставками, тарифами, заказами и т. д.);

контроля и ограничения — от ограничения вплоть до запрещения свободы действий самостоятельно хозяйствующего субъекта (субъекта, ведущего какую-либо экономическую деятельность, в том числе и владельца средств производства).

Средствами реализации первого из названных механизмов служат налоги, бюджет, административное предписание структуры затрат, акционирование, приватизация или передача в хозяйственное ведение имущества, прямое или конкурсное распределение централизованных (государственных) капитальных вложений, заключение контрактов на выпуск и поставку определенной продукции и услуг, дотирование, предоставление гарантий и принятие на себя рисков и т. д.

Особо надо отметить использование этого механизма для защиты отечественного товаропроизводителя — для протекционизма. Это понятие шире, чем просто защита от неблагоприятных внешних условий (сравним — на автомобильной шине тоже есть протектор — верхний слой из особо прочного материала, защищающий резиновое кольцо от стирания при соприкосновении с дорогой). Все вышеперечисленные меры прямо помогают любому субъекту, ведущему экономическую деятельность, — предприятию, объединению предприятий, целой производственной отрасли или даже отдельному индивидуальному предпринимателю — например, выдачей льготных кредитов или гарантией покупать выпускаемую продукцию по так называемому государственному заказу. Протекционистские меры помогают косвенно, они создают условия, при которых субъект, ведущий экономическую деятельность, чувствует себя более комфортно: над ним не висит дамоклов меч выплаты больших налогов с прибыли, ему разрешено включать в цену своей продукции все понесенные расходы или другим товаропроизводителям запрещено продавать на рынке такую же продукцию. Мировой опыт знает еще более тонкие способы и приемы протекционизма.

Не стоит забывать, что главная цель любого вмешательства государства в рыночную систему — создание условий для более или менее успешной работы той самой "невидимой руки", которая проявляется в конкуренции. А конкуренция подобна змеиному яду: в больших дозах убивает, в малых — лечит. В российской экономике, которая только переходит к рыночному регулированию, сильная конкуренция может заглушить рост производства, а слабая — превратить его в хилого дистрофика, неспособного самостоятельно развиваться и рассчитывающего на помощь и подпорки. Так что нужны взвешенная и продуманная государственная политика, и ее инструмент — программа защиты отечественного производителя, которой пока что в России нет. Скорее наоборот, создались условия, при которых многие предприятия предпочитают закупать сырье, оборудование, комплектующие у иностранных компаний даже при том, что российские аналогичные товары ни в чем не уступают зарубежным. Предстоит большая и длительная работа по разработке и реализации такой программы как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Второй механизм административного воздействия на экономику со стороны аппарата связан с установлением правил поведения на рынке, включая правила пользования собственностью, формирования цен, регулирования монополии, контрактных, акционерных и иных коммерческих отношений, лицензирования отдельных видов деятельности, стимулирования инвестиций и нужных хозяйственных результатов, привлечения к участию в реализации государственных экономических программ и к решению социальных задач.

Оба механизма включают в себя как неотъемлемую часть субмеханизм экономической ответственности за нарушение, отступление или ненадлежащее исполнение обязательств, возложенных на хозяйствующего субъекта или принятых им в процессе осуществления экономической деятельности.

Соответственно и аппарат управления должен принять на себя ответственность по тем же основаниям, но до настоящего времени это имеет место только в результате судебных решений, каждое из которых воспринимается как прецедент и событийный казус. Конечно, сказывается инерция тоталитарного огосударствления экономики и всех экономических отношений, но не последнюю роль играет и определенная обезличенность этой ответственности — хотя конкретные решения принимаются конкретным должностным лицом, претензии предъявляются к органу управления.

В процессе перехода от директивного управления всем комплексом экономических отношений к регулированию рыночных отношений и координации субъектов этих отношений, в число которых теперь входит и само государство, такой ограниченный набор механизмов управления экономической деятельностью вполне объясним и, возможно, приемлем. Однако из этого не следует, что оба эти механизма, во-первых, не нуждаются в рациональной организации, соответствующей уровню системных требований, и, во-вторых, не требуют расширения средств их реализации. Скорее наоборот — существующая ограниченность имеет искусственный характер, вызванный инерционностью аппарата, привыкшего к простым административным методам.

5. Бюрократия на рынке

Как же работают эти механизмы в рыночной экономике? Механизм распоряжения и поддержки в определенном смысле более простой, чем механизм экономического (а не административного) ограничения и контроля, поскольку он совпадает с правовым механизмом управления вообще. Правовая регламентация и нормативное регулирование исполнительно-распорядительной деятельности в системе государственного управления достаточно хорошо отработаны: известны формы, способы и методы, известна юридическая техника их использования и применения, изучены проблемы согласования, полноты (пробельности), эффективности и пр.

Тем не менее это не означает, что достаточно только принять множество законов и научиться правильно (грамотно) их применять, чтобы наладить механизм распоряжения. Специфика распоряжения в рыночной экономике в том, что этот механизм применяется в совершенно иной среде, отличной от административных отношений подчинения-соподчинения. Рыночная среда не столь однородна и стабильна, в ней действуют весьма отличающиеся друг от друга субъекты экономической деятельности, по-разному воспринимающие внимание государства и реагирующие на его воздействия, и что, пожалуй, самое главное — она намного более активна в своей обратной реакции на управляющих. Причем эта активность проявляется в двух, так сказать, видах: в виде усиленного "проталкивания" (лоббирования) своих частных интересов и встраивания, "вталкивания" их в систему государственных интересов, являющихся основой законодательных предписаний и норм, и в виде игнорирования, обхода и удобного толкования (в свою пользу) распорядительных актов, что ведет к расцвету "теневой" экономики. Разумеется, в жизни оба эти вида переплетаются и применяются одновременно.

Так, например, особая поддержка и специфическое регулирование деятельности нефтяных компаний или предприятий "Газпрома" вытекают из особой роли топливно-энергетического комплекса в российской экономике и, следовательно, совпадают как с региональными интересами акционеров этих компаний, так и с государственными интересами. Однако масштаб этой поддержки, ее гарантированность, долговременность и постоянство в значительной степени определяются тем, что ключевые позиции в системе территориального и государственного управления занимают выходцы из этой среды. И хотя приоритеты государственной экономической политики не должны меняться в связи с переменами в кадровом составе органов территориального и государственного управления, тем не менее такое явление весьма распространено в российской практике.

В теории бюрократии, представляющей собой в свете рассматриваемых вопросов учение о рациональной организации деятельности аппарата управления, такой механизм называется лоббированием (от англ. lobby — вестибюль, фойе, кулуары, приемная, где сидят просители и толкачи). Сейчас он носит в основном односторонний характер и учитывает интересы прежде всего крупнейших производителей, занимающих, как правило, монопольное положение на внутреннем рынке — региональном или общероссийском. Такое положение закрепляет и поддерживает антирыночные механизмы, подавляя конкуренцию, а так как принимаемые в результате лоббирования решения носят волюнтаристский характер, то открывается возможность неограниченной коррупции.

Стремление любой ценой получить от государства (структур местного и государственного управления, в том числе от правительства) привилегии или льготы направлено на то, чтобы оградить получивших их субъектов экономической деятельности от конкуренции, что снижает их потенциальную эффективность — затраченные на "пробивание" средства, время, усилия с большей пользой могли быть потрачены на экономическое развитие, а не на отвлечение администрации от выполнения своих обязанностей. Обратим внимание — здесь, казалось бы, присутствуют элементы протекционизма. Но вне связи с другими субъектами экономической деятельности они превращаются в раздачу привилегий и льгот независимо от роли и положения на рынке внутреннем и — обязательно! — мировом, только по степени близости к верхним уровням управления и даже конкретным лицам, принимающим решения.

В то же время нельзя и недооценивать механизм лоббирования, поскольку он несет особую положительную нагрузку в системе средств формирования рыночного регулирования экономической деятельности.

Во-первых, он ускоряет процесс передачи стратегической информации и адресное доведение ее до ответственных лиц:

ведь для того чтобы выпятить и отстоять интересы тех или иных субъектов экономической деятельности (компаний, фирм, целых производственных систем), нужно донести информацию об этих интересах прямо до того ответственного лица, в круг компетенции которого входит обязанность принятия соответствующих решений. В противном случае, если запрос на это решение "пропустить" через все коридоры власти, т. е. по заведенному, рутинному порядку, то можно не только потерять время, но и суть вопроса. Сам Президент России в одном из прямых репортажей из Кремля простодушно удивился, когда узнал, что проекты государственных решений при согласовании между его администрацией и правительством проходят "два километра", хотя расстояние между домами, где расположены их офисы, — две-три сотни метров! А уж число случаев, когда "бумага" с тем или иным решением теряется в служебных кабинетах, просто не счесть.

Во-вторых, лоббирование защищает важнейшие сферы экономической деятельности от некомпетентного вмешательства и плохо обоснованных решений, поскольку на пути ведомственных согласовании встречаются не только специалисты, но и малосведущие чиновники, более озабоченные процедурой согласования, чем содержанием. В практике известно немало случаев, когда уже согласованные и принятые принципиальные решения выходят из-под пера конкретного исполнителя с совершенно иным смыслом.

Наконец, самое полезное предназначение механизма лоббирования экономических (в данном контексте речь идет только о них) интересов хозяйствующих субъектов состоит в том, что он позволяет построить представительную систему экономической власти подобно тому, как парламентский механизм создает представительную систему политической власти. Но политическая представительная система имеет институциональный характер, т. е. общепризнана и даже закреплена законодательно, в то время как экономическая носит исключительно скрытый характер.

По существу лоббирование представляет собой конструктивный, реально действующий механизм компенсации объективно существующей дивергенции, т. е. расхождения экономических интересов, которые преследуют различные хозяйствующие субъекты. Без этого механизма реализация различных, зачастую противоположных по целям интересов может привести к рассогласованию функционирования экономической системы. Лица, ответственные за принятие важных экономических решений, оказываются в положении буриданова осла, который не смог сделать выбор между двумя одинаково привлекательными охапками сена и умер от голода, — с той только разницей, что таких "охапок" намного больше двух. В результате такой растерянности можно принять желаемое за действительное и вынести решение вопреки поставленным целям. Вот почему такое положение так или иначе нуждается в нейтрализации.

Было бы ошибкой полагать, что лоббирование как механизм представительства экономических интересов хозяйствующих субъектов в управлении присуще лишь рыночной экономике, исповедующей либеральный подход к взаимоотношениям государства и экономики. Просто в системе рыночного регулирования хозяйства его роль более существенна. В условиях, когда место того или иного субъекта экономической деятельности определяет рынок (спрос, цена, масса прибыли, ликвидность, платежеспособность, кредитная история и др.), а сам по себе рынок подвержен колебаниям, спадам и подъемам, мало зависящим от воли отдельно взятого хозяйствующего субъекта, потребность в формальных структурах, представляющих в системе управления всю гамму экономических интересов, особенно велика. Дополнительные свидетельства в пользу этого утверждения можно найти в опыте стран с устоявшейся рыночной экономикой.

Для рыночной экономики концепции построения любого регулирующего механизма исходят из посылки ограниченного вмешательства государственного аппарата в экономические процессы. При этом необходимо подчеркнуть, что границы этого вмешательства, во-первых, должны быть четко очерчены, а во-вторых, их нельзя установить раз и навсегда, они имеют довольно сложную конфигурацию.

Используя экономическую теорию трансакционных издержек, отмеченную, между прочим, Нобелевской премией по экономике (Р. Коуз в 1991 году), полезность и целесообразность механизма лоббирования можно объяснить той минимизацией расходов и потерь, которая достигается благодаря ускоренной и адресной передаче экономической информации лицам, принимающим решения в системе управления. Другими словами, без механизма лоббирования или в случае его блокирования издержки, которыми сопровождается любой выбор той или иной альтернативы, будут существенно больше, чем при его задействовании. Конечно, это не единственная теоретическая модель, которую можно использовать для объяснения практически известного и широко распространенного механизма лоббирования.

6. Государственная экономическая политика —

основа управления экономикой

Скрытый (латентный) характер механизма лоббирования делает на первый взгляд бессмысленной постановку задачи его организационно-правового регулирования. Тем не менее отказ этому механизму в праве на определенную урегулированность может быть вызван скорее отсталостью теоретической базы и стереотипами юридического мышления, чем особенностями предмета регулирования. Ведь регулируется же он в деятельности представительных органов власти — как правило, специальным законодательным актом. Значит, такое регулирование возможно и в деятельности исполнительной власти. Лучше ввести в определенные рамки механизм, который все равно существует, тем более, если имеются научные модели, показывающие глубинные основы его действия, а опыт говорит о повсеместном его присутствии.

Начало регулирования всех интересов, представленных в сфере экономической деятельности, лежит в области государственной экономической политики, которая осуществляется в каждый конкретный период времени. По определению такая политика — "это компромисс между многочисленными и разнообразными интересами в целях достижения максимального блага в рамках существующего строя". Поэтому, отмечая необходимость организационно-правового регулирования (в широком смысле этого слова) механизмов реализации экономических функций государства, мы приходим к необходимости нормативного закрепления экономической политики.

Заметим при этом, что речь идет в данном случае именно о закреплении, а не о разработке политики, обе эти акции имеют свои процедуры, требования и принципы. Разработка политики относится к функциям политической власти. При этом надо учитывать, что нерасчлененность общей и экономической политики в практике управления является одним из источников коррупционных злоупотреблений.

Современные взаимоотношения российского государства с российской экономикой иногда характеризуют как состояние, при котором государство хочет владеть экономикой и пользоваться ею, но не хочет (или не может) заниматься ее управлением. По другой формулировке этого диагноза российская бюрократия, возможно, и господствует в экономике, но не управляет ею. Так или иначе, но именно управление рыночной экономикой (или управление экономикой рыночными методами) представляет собой основную цель и содержание экономической политики. Это утверждение относится как к государству в целом, так и к территориальным системам управления.

Надо сказать, что для переходного состояния, в котором находится российская экономика, особенно нужно и в то же время особенно трудно формировать и тем более закреплять экономическую политику. Здесь сказываются и динамичность трансформационных процессов, и глубина осуществляемых преобразований, и инерционность старого, сложившегося аппарата управления, и его противодействие новым подходам. Тем не менее выполнение этой задачи имеет далеко не формальное, а сугубо практическое значение: закрепление основных параметров экономической политики позволяет не только защитить субъектов экономической деятельности от произвола, в том числе и государственного (хлестко называемого государственным рэкетом), но и ввести организационное начало в процесс реализации основных экономических интересов.

Характерно, что Всемирный банк (World Bank) для принятия решения о предоставлении кредитной линии российскому правительству на так называемые системные преобразования требовал от него официального декларирования основных параметров экономической политики на период действия этой линии. Вряд ли Банк не понимал, что от такой декларации до практики — дистанция огромного размера (что, собственно говоря, жизнь подтвердила многократно), — важно было публично обозначить намерения правительства в области экономики для того, чтобы каждый субъект экономической деятельности мог рассчитывать свои действия на обозримый промежуток времени. Заметим, что при этом выбор конкретной стратегии поведения на рынке осуществлялся им самостоятельно.

Можно привести другой пример. Когда в конце 1997 г. на фондовых биржах мира поднялась катастрофическая паника, грозившая обрушить хрупкое равновесие российской рыночной экономики, только совместное публичное заявление Председателя Центробанка и Председателя Правительства от 01.01.01 г. "О политике валютного курса", подтверждающее незыблемость российской финансовой политики, очерчивающее границы курса рубля на три года вперед, устанавливающее новые ставки и нормативы, спасло ситуацию. Именно эта открытость экономической политики, а не всевозможные "тайные вечери" — встречи за закрытыми дверями с ведущими банкирами страны — позволила нейтрализовать имевшие место попытки дестабилизации фондового рынка и удержать котировки ценных бумаг крупнейших акционерных компаний (да и государства) на уровне, достаточном для того, чтобы не привести их к банкротству.

Законодательные предпосылки для создания нормативной базы представления экономической политики (а речь идет именно о представлении, а не о ее формировании) уже заложены: в соответствии с полномочиями, предоставленными Конституцией, Президент России обращается с ежегодным посланием к высшему органу представительной власти и всем гражданам Российской Федерации о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает Комплексный план действий по реализации этого послания. В 1997 году, например, Правительство утвердило программу "Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 годах", призванную обеспечить реализацию очередного послания Президента.

Очевидно, что эта программа имеет нормативное значение, поскольку в ней закладываются представления об основных параметрах экономической политики Правительства на объявленный период, устанавливаются пределы вмешательства государства в экономику и закрепляются лишь принципиальные, базовые характеристики действий Правительства в области экономики и регулирования рынка: это и приоритеты инвестиционного развития, и планируемые показатели по использованию государственной собственности, квоты, дотации, субвенции, структура затрат и стандарты услуг естественных и локальных монополий, финансово-промышленных групп, монетарная, ценовая, кредитная, тарифная, налоговая политика и т. д.

Публичное объявление такой программы главой Правительства приравнивает ее к нормативному документу, не имеющему тем не менее директивного значения для субъектов экономической деятельности, кроме тех из них, кто административно подчинен органам государственного управления.

Особенно важно иметь в виду, что вследствие открытости этого основополагающего документа под защиту государства попадают не только хозяйственные структуры, оказывающие самое сильное влияние на принятие тех или иных экономических решений, но и структуры, "вес" которых не столь значителен. Скорее, наоборот: сильным придется делить сферы своего влияния со слабыми. Тем самым можно нейтрализовать главную опасность, к которой ведет механизм лоббирования, а именно — самодовлеющее продвижение на государственный уровень локальных интересов не ввиду их общественной значимости, а благодаря близости к центру принятия решений или значительности материальных возможностей и прямого подкупа.

Программа как документ, определяющий намерения Правительства в его текущей деятельности, придает завершенность процессу создания правовой базы государственной экономической политики, которая включает в себя на сегодняшний день налоговый и бюджетный кодексы, а также совместные заявления Центробанка РФ и Правительства об основных принципах валютного регулирования. Не случайно вступление России в Парижский клуб основных государств — кредиторов мира рассматривается как один из значительных антикоррупционных шагов, поскольку долги, механизм их получения и погашения, порядок принятия решений по ним, субъекты долговых обязательств и процедуры их исполнения становятся прозрачными и подконтрольными независимым международным органам.

Открытое представление основных параметров экономической политики, которую намерено проводить государство , является средством повышения транспарентности (прозрачности) деятельности аппарата управления на макроуровне, т. е. на уровне всего хозяйства и в каждой его отрасли как совокупности предприятий и организаций, занятых выпуском однородной продукции или услуг (добыча угля, газа, нефти и их переработка, выработка электроэнергии, машиностроение, торговля, производство сельскохозяйственной продукции и продовольствия, транспортные услуги и многое другое). На микроуровне отдельно взятого предприятия или группы предприятий дивергенция интересов хозяйствующих субъектов значительно усиливается, и вместе с этим усиливается потребность в их согласовании, прежде всего за счет более полного представления всего многообразия локальных экономических интересов и их учета при формировании локальной экономической политики. На этом уровне механизм лоббирования требует особенно тонкой организации, поскольку отследить мотивацию продвижения интересов тех, а не других конкретных хозяйствующих субъектов и квалифицировать их как законные и обоснованные бывает непросто.

Здесь наиболее эффективен путь легализации тяготеющих к "теневым" воздействиям каналов влияния путем открытия рынка предложений: все претендующие на получение той или иной поддержки (от материальной до политической) регистрируются (за определенную плату!) при тех учреждениях и органах управления (общегосударственных, региональных, местных), от решения которых зависит эта поддержка, подобно тому как предпринимательские структуры регистрируются при торгово-промышленных палатах. В дальнейшем при формировании государственных и/или региональных программ, проектов, при принятии важнейших экономических решений, в особенности инвестиционных, фиксируются предложения только зарегистрированных соискателей поддержки и рассматриваются только те предложения, которые зафиксированы.

Далее вступает в действие либо конкурсный (в случае нескольких претендентов), либо премиальный (в случае включения внесенных предложений в государственные решения) механизм. Он предусматривает выполнение хозяйствующим субъектом, предложения которого учтены и приняты к исполнению, определенных обязательств, самостоятельное выполнение которых не под силу (или просто невыгодно) государственным или муниципальным структурам. Одновременно с этим вводится жесткое ограничение на оказание любой поддержки, выходящей за пределы указанной процедуры, и ужесточаются меры административного и даже уголовного преследования за нарушение этого порядка.

В качестве иллюстрации острой потребности в такой организации лоббистской составляющей деятельности аппарата управления может служить сложившаяся в настоящее время практика закупки вычислительной техники для государственных нужд. Мы берем эту сферу только потому, что в ней откровенно демонстрируется предпочтение, которое повсеместно отдается западным производителям, несмотря на достаточно строгие указания о приоритете российских фирм. При этом пренебрежение государственных организаций установками государственных органов управления имеет само собой разумеющийся подтекст экономической целесообразности, которая вытекает из предположения о заведомо более высоком качестве зарубежных вычислительных систем.

Однако — и это надо выделить особо — решение о такой целесообразности принимает чиновник Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) по собственному усмотрению. Именно эта организация является генеральным подрядчиком во всех закупках техники федеральными органами власти. Как выяснилось на специальных слушаниях, прошедших в Госдуме в конце 1997 г., любые попытки раскрыть механизмы принятия решений в ФАПСИ наталкивались на генетически присущую этой организации секретность. Симптоматично, что участвующий в обсуждении этих проблем ответственный сотрудник правительственной комиссии по вычислительной технике порекомендовал российским производителям компьютеров объединиться в ассоциацию для совместного лоббирования своих интересов.