Государственная служба (стр. 8 )

Государственная служба требует постоянного внимания — ведь в ней залог эффективного функционирования государства, и не секрет, что нам до этого еще далеко. Что же в этом плане более всего заботит Правительство сегодня? Нетрудно догадаться, что, как и вчера, — практическая реализация не такого уж плохого законодательства о государственной службе, и прежде всего базового Закона о госслужбе от 01.01.01 г. и указов Президента.

В принципе это верно, что если требуешь что-то от других, начни с себя. Наведению порядка в "собственном доме" и посвящено Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти", где определяется количество высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти. Работа у них нелегкая и очень ответственная, а потому требует поощрения. Постановление Правительства от 8 сентября 1994 г. установило дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Льготы, правда, не лучшее средство для того, чтобы этот, равно как и другие, аппарат работал эффективно. Но Правительство, очевидно, считает, что цель столь значима, что годятся и такие средства. Правительством РФ также установлен порядок ежемесячных доплат к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности.

Иные нормативные правовые акты о государственной службе

К таким актам относятся уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах и подразделениях (они в основном определяют статус тех или иных должностных лиц), должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами. Задача у них одна — конкретизировать законодательство более общего характера, не выходя за его рамки.

Например, положения о дисциплине действуют в целом ряде отраслей и сфер государственной деятельности и отражают их специфику. Многие из них утверждены постановлениями Правительства. Они имеют типичную для дисциплинарных актов структуру: общие положения — поощрения— взыскания, но конкретное наполнение этой структуры различается, порой значительно.

В целом нормативные правовые акты этого ряда имеют ограниченное действие — распространяются на отдельные категории госслужащих.

Проблемы госслужбы в основных законах субъектов РФ

Закон о госслужбе от 01.01.01 г. включает в законодательство РФ о госслужбе конституции, уставы, основные законы субъектов Федерации. Почему это необходимо? Потому что в них, как и в Конституции РФ, содержатся некоторые общие положения о госслужбе в субъектах РФ, без которых законодательство было бы неполным. Благодаря этим законам, а также иным нормативным правовым актам субъектов РФ создается положение, когда организация госслужбы и правовое положение ее работников остаются едиными, так как регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие ее аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

Впрочем, в своих основных законах субъекты Федерации в целом придерживаются "духа" Конституции РФ, а сплошь и рядом и ее "буквы" и закрепляют главные конституционные принципы:

верховенство Конституции РФ и федеральных законов (Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская, Свердловская области и др.);

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия (Иркутская, Курганская, Оренбургская, Пермская области и др.);

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (Ставропольский край, Иркутская, Курганская области и Др.);

единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектами (Курганская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская области и др.);

обязанность всех государственных органов и должностных лиц соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ и издаваемые на их основе законы (Конституция Республики Бурятия);

принцип законности (Конституция Республики Бурятия, Конституция Республики Дагестан);

другие подобные нормы, закладывающие основы государственной службы.

Типичными и, пожалуй, наиболее характерными для законодательства субъектов Федерации любого уровня можно считать нормы "двойного ведения". Что это такое? Это нормы, определяющие, что тем или иным предметом ведения распоряжаются и Федерация, и ее субъект. Такой принцип ведения дел естествен для федерального устройства, не случайно он закреплен и в Конституции РФ. Конкретные же нормы демонстрируют многообразие объектов и ситуаций, на которые этот принцип распространяется, но в строгом соответствии с федеральным законодательством.

Уверен, что любой может вспомнить не одну такую норму. Они на слуху, в средствах массовой информации, в научной и учебной литературе, в различных устных и письменных сообщениях. Мы к ним привыкли, и это хорошо: значит, мы привыкаем к демократическому мышлению. Я же приведу несколько примеров, показывающих многообразие их применения.

Уставы некоторых краев и областей (Липецкая, Свердловская, Курганская области) содержат разделы о государственной (и муниципальной) службе. В них определяется, что госслужба в крае, области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и края, области их задачи и функции.

Любая государственная должность учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и местными законами. То же самое относится и к требованиям, предъявляемым к соискателю такой должности. Они обусловлены федеральными и местными законами и содержанием должностных обязанностей. И это положение также закреплено в уставах краев и областей.

В краях и областях работают госслужащие как края, области, так и федерального уровня. И если правовой статус последних определяется законодательством Российской Федерации, то для краевых и областных работников он устанавливается федеральным и краевым (областным) законодательством. Таков же порядок ответственности госслужащих за свои решения и действия. Ущерб же, причиненный неправомерными решениями и действиями госслужащего, возмещается государственным органом, в котором он работает. Правда, делается это только на основании судебного решения.

Мы не будем здесь останавливаться на принципе разделения власти и поговорим об этом ниже, но, конечно, он широко (порой слишком) применяется законодателями субъектов РФ. Например, конституции некоторых республик декларируют, что федеральная госслужба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба республики — в ведении самой республики. Такая норма имеется, в частности, в Конституции Республики Бурятия (ст. 61, 63).

Законы субъектов РФ о государственной службе

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной службе. Это разумно, так как общие положения законодательного акта любого уровня нуждаются в конкретизации, и это удобно, так как регламентирует все аспекты госслужбы в одном документе.

В 1993—1998 гг. законодательные акты по проблемам госслужбы были приняты более чем в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным. Общее законодательство о госслужбе отнюдь не выигрывает от такого положения вещей: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит необоснованная дифференциация правового регулирования.

Есть вещи и посерьезнее — законодательные акты о госслужбе ряда республик предстают как акты суверенных государств: в них нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а сама госслужба регулируется исключительно актами этих республик. В этом смысле в областях и краях дело обстоит значительно лучше — в них указывается, что госслужба этого уровня регулируется как законодательством субъектов РФ, так и федеральным, т. е. подтверждается единство исполнительной власти.

Удивительно, но нельзя не признать, что и в этом случае законодательство более высокого уровня менее совершенно. Правда, здесь речь идет уже о качественной, а не о количественной стороне дела...

И все же Федеральный закон о госслужбе существует, и с той поры, как он вступил в силу (а это произошло 3 августа 1995 г.), правовые акты субъектов Федерации имеют общий ориентир и постепенно приводятся в соответствие с ним — тем более что это закреплено в ст. 29 Закона о госслужбе.

А вообще-то основной пафос законов о госслужбе субъектов РФ состоит прежде всего в разграничении полномочий. В них ставится задача максимально четко определить, что остается вне пределов ведения Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов, найти специфическую проблематику в предметах совместного ведения, четко выявить круг обязанностей, которые возлагают на себя госслужбы субъектов РФ.

Структура же законов о госслужбе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения — государственная должность — государственный служащий — прохождение службы — управление ею. В конечном счете это не так важно, главное, чтобы госслужба любой структуры успешно решала в изобилии встающие перед ней профессиональные задачи.

Проблемы муниципальной службы

Проблема, собственно, в том, что Федеральный закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.). Более того, он не является первым и единственным, так как развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 01.01.01 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С другой стороны, не только Закон 1995 г. (в ст. 4, п. 7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. "н" и ст. 12) определяли необходимость принятия закона "Об основах муниципальной службы в РФ", так как отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.

Такое разграничение полномочий позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего уровня, но и муниципальную службу. Однако регулированию субъектами РФ муниципальной службы Федеральным законом установлены правовые пределы. Это сделано для того, чтобы обеспечить конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления (ст. 12ч. 1, ст. 132; ст. 133 Конституции РФ). Поскольку Федеральный закон 1997 г. имеет рамочный характер, субъекты Федерации должны на его основе принять свои законы о муниципальной службе.

Таким образом, возникают довольно стройные отношения субординации: Федеральный закон устанавливает основы организации муниципальной службы, субъекты РФ на его базе принимают соответствующие законы, а сами муниципальные службы в рамках этого законодательства относительно самостоятельны в решении местных вопросов.

Хорошим примером правового акта субъекта РФ о муниципальной службе может служить областной закон "О государственной и муниципальной службе Воронежской области", который четко регулирует отношения в сферах государственной и муниципальной служб, учитывая закрепленное в Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом.

Госслужба и законодательство о труде

Хотя у государственной службы есть значительные особенности, ее работник является трудящимся, как и все остальные. Поэтому на него в полной мере распространяется трудовое законодательство страны. И это предусмотрено не только Федеральным законом о госслужбе (в ст. 4, п. 3, где закрепляется эта норма, делается оговорка: "с особенностями, предусмотренными Федеральным законом"). В 1978 г. Генеральной Конференцией Международной Организации Труда была принята Конвенция о трудовых отношениях на государственной службе. В ст. 9 Конвенции предусматривается, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами при соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых функций.

Закон о госслужбе не устанавливает приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, а лишь упоминает об особенностях трудовых отношений в госслужбе. Поэтому Кодекс законов о труде и другие акты этой сферы являются источниками законодательства о госслужбе в полном объеме с учетом особенностей, предусмотренных Законом от 01.01.01 г.

А таких особенностей немало, они касаются практически каждого аспекта госслужбы. Это специфика:

в порядке поступления на госслужбу и нахождения на ней (ст. 21);

в проведении конкурса на замещение вакансий (ст. 22);

в прохождении испытательного срока (ст. 23);

в порядке и условиях проведения аттестации (ст. 24);

в основаниях увольнения (помимо общих оснований) (ст. 25);

в гарантиях для госслужащих (ст. 15);

в правах и обязанностях (ст. 9, 10);

в правоограничениях (ст. 11).

В последних двух случаях такой специфики по сравнению с законодательством о труде особенно много. Права, обязанности и правоограничения государственных служащих значительно отличают их от остальных трудящихся.

2. Правовое регулирование федеральной государственной службы

Что такое федеральная государственная служба и где она происходит

Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых для решения государственных задач. Круг лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации категории "А", в федеральную государственную службу не входит.

Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующих в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральная государственная служба законодательной власти осуществляется в аппаратах палат Федерального Собрания — Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральная государственная служба исполнительной власти осуществляется на государственных должностях:

в Администрации Президента РФ;

аппарате Правительства РФ;

в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

на иных должностях.

Федеральная государственная служба судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных судов:

Конституционного;

Верховного;

Высшего Арбитражного;

Генеральной прокуратуры.

Работа на штатных должностях в других федеральных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Например, Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 "О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих" установлен перечень должностей федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.

Отношения в сфере федеральной государственной службы в своих главных аспектах урегулированы в основном Федеральным законом от 01.01.01 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Закон установил:

правовые основы организации государственной службы;

статус государственных служащих;

их права и обязанности;

правоограничения;

социальные гарантии;

ответственность;

порядок прохождения государственной службы;

ряд других существенных положений о государственной службы.

Федеральная государственная служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах.

Недостатки правового регулирования и пути их устранения

Один из существенных недостатков действующего механизма правового регулирования государственной службы — его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 01.01.01 г. содержится 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом Федеральном законе содержится всего 30 статей. Большей части правовых актов, к которым содержатся отсылки в Законе от 01.01.01 г., реально не существует. Поэтому нормы Закона в значительной степени до сих пор остаются нереализованными. Более того, хотя Закон и является базовым, тем не менее он не предусматривает единой методологической основы правового регулирования государственной службы, что при его бланкетном характере еще более усугубляет противоречия.

Совершенно недопустима ситуация, когда федеральный закон вступает в противоречие с другими нормативными правовыми актами. К сожалению такая ситуация имеет место, причем Закон о госслужбе "не стыкуется" даже... с Конституцией РФ. В ст. 2 Закона записано, что субъекты РФ сами регулируют вопросы госслужбы. А в Конституции РФ (ст. 72 ч. 1 п. "к") административное и трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Можно привести и другие подобные примеры.

Одной из причин такого положения может быть та, что Закон о госслужбе несколько "зарегламентирован" и относит к федеральному ведению многое из того, что вполне можно передать на другие уровни регулирования. Так, федеральными законами и законами субъектов РФ должны регулироваться не только установление государственных должностей РФ и ее субъектов, денежное содержание служащих на государственных должностях категории "А", учреждение должностей по категориям "Б" и "В", но и порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, и особенности службы в отдельных государственных органах, и многое другое.

Мы уже говорили, что в условиях отсутствия пакета федеральных законов о госслужбе возникающие новые вопросы ее регулирования решаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства. Видимо, это правильно. Но эти же вопросы, по Закону о госслужбе, могут регулироваться и федеральным законодательством. Вряд ли это оправданно. Закону не угнаться за ситуационными, спонтанно возникающими проблемами. Его задача — обеспечить стабильность государственной службы и регулировать ее в стабильной ситуации.

Следует сказать еще об одном. Нормы законодательства о госслужбе, начиная с Закона от 01.01.01 г., имеют в основном материальный характер: о государственных должностях, о принципах госслужбы, о правах и обязанностях госслужащего и т. д. Но конкретный опыт, особенности процесса прохождения государственной службы однозначно убеждают, что на данном этапе следовало бы отдать предпочтение процессуальным нормам.

Работа по созданию законодательства о государственной службе проводилась также по пути формирования правовой базы различных ее видов: военной, в органах внутренних дел, в органах налоговой полиции, в таможенных органах, в органах прокуратуры — на основе специальных законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации об этих органах. Указами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусмотрены некоторые особенности прохождения государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, Министерстве юстиции РФ, органах государственной налоговой службы, аппаратах федеральных судов.

В результате правотворческой практики последних лет в законодательстве о федеральной государственной службе накопилось значительное количество противоречий, нестыковок и пробелов. Серьезным недостатком является использование большого количества подзаконных правовых актов: инструкций, указаний, разъяснении и др. Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о федеральной государственной службе (более 100 нормативных правовых актов), в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов;

не раскрыт базовый принцип организации государственной службы — принцип служения государству;

не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих;

не сформулирована система управления государственной службой.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи целесообразно было бы провести юридическую экспертизу Федерального закона от 01.01.01 г. и подготовить проект Федерального закона о внесении в него изменений и дополнений. Одновременно необходимо было бы принять Федеральный закон "О федеральной государственной службе", проект которого давно подготовлен.

Другой путь — принятие нормативных правовых актов, предусмотренных в базовом Законе о госслужбе от 01.01.01 г. Сейчас в сфере федеральной государственной службы нарушен один из опорных пунктов правотворчества, а именно:

законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны были разрабатываться и приниматься вместе с ним. Между тем даже через три с лишним года после вступления в действие Федерального закона от 01.01.01 г. ни один закон, предусмотренный в нем, еще не принят. Таким образом, в регулировании федеральной государственной службы нарушено правило системности, и действие Федерального закона от 01.01.01 г. парализовано. Он остается по сути дела недействующим. Кардинальная задача состоит в том, чтобы базовый закон в сфере государственной службы был там, где это возможно, не бланкетным, а законом прямого действия.

Впрочем, мы, конечно, не правы, говоря о двух путях совершенствования законодательства о госслужбе. Гораздо рациональнее свести их воедино, создав широкую прямую дорогу к непротиворечивому, всеобъемлющему, систематизированному федеральному законодательству в этой важной сфере жизнедеятельности нашего государства.

Самостоятельную крупную проблему, связанную с радикальным упорядочением законодательства о федеральной государственной службе, составляет уже назревшая задача его кодификации. Эта проблема заслуживает отдельного обсуждения.

Вместе с тем есть вопросы, которые не могут быть урегулированы и в крупном кодификационном акте и требуют специальных федеральных законов.

Среди этих законов, к подготовке которых следует приступить незамедлительно, на наш взгляд, нужно выделить следующие:

закон о дисциплинарной ответственности государственных служащих (дисциплинарный устав);

закон о денежном содержании государственных служащих;

закон о присвоении государственным служащим квалификационных разрядов;

закон о пенсиях государственных служащих.

Заслуживают обсуждения предложения о подготовке проектов законов "О должностном лице" и "Об административной процедуре" (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами).

Субсидиарное регулирование государственной службы трудовым законодательством

Что же представляет собой законодательство о государственной службе на сегодняшний день? Это комплекс нормативных правовых актов различных отраслей законодательства — конституционного, административного, трудового, финансового и др. Отношения между госслужащим и его работодателем — государством по поводу исполнения работником его обязанностей регулируются прежде всего трудовым законодательством. Проблемы же правового статуса, реестра государственных должностей, квалификационных требований и разрядов и другие организационные вопросы находятся в ведении административного законодательства.

Есть вопросы и совместного ведения этих видов законодательства — это права, правоограничения, обязанности госслужащих и др.

Итак, отношения по поводу исполнения госслужбы составляют предмет трудового законодательства, да и поступают люди на эту работу на основании трудового договора. Это прямо предусмотрено и Законом о госслужбе (ст. 4, п. 3 и ст. 21, п. 6). А раз так, то законы для всех одни, поэтому госслужащие уравниваются с работниками государственных и частных предприятий не только в плане оформления трудовых отношений, но и по режиму рабочего времени, в отношении отдыха, отпусков, оплаты труда, оснований увольнения, порядка разрешения трудовых споров, пенсионного и социального обеспечения и т. д.

Но верно ли это? Ведь в трудовом законодательстве не учитываются публично-правовая природа госслужбы, неравный статус субъектов права — государства и государственного служащего. В госслужбе же господствует императивный подход: разрешено только то, что прямо указано в законе. Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к госслужащим.

Поэтому встает задача преодолеть такое субсидиарное регулирование госслужбы трудовым законодательством, ввести режим публичного регулирования. Но чтобы сделать это, нужна детальная регламентация госслужбы нормами конституционного, административного, финансового права. При этом основная "нагрузка" должна лечь на административное право. Нормы же трудового законодательства могут быть сохранены только для вспомогательно-технического персонала государственных органов.

3. Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации

Сущность и особенности госслужбы в субъектах РФ

Как уже отмечалось, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу. В соответствии с этим положением Закон о госслужбе от 01.01.01 г. определяет, что на госслужбу субъектов Федерации распространяется их ведение.

Под государственной службой в субъектах РФ понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная, эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

Особенности этого вида государственной службы состоят в том, что она:

проходит в основном в границах этих субъектов и решает подведомственные им задачи;

осуществляется в одной или в двух палатах законодательного органа в зависимости от его структуры (так, в Башкирии, Карелии, Республике Саха (Якутия) двухпалатная структура и госслужба протекает в аппаратах обеих палат);

законодательство состоит из нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

На начало 1999 г. подавляющее большинство субъектов Федерации приняли собственные законы о госслужбе. Однако поскольку федеральная законодательная база не создана по сей день, при создании и действии этих законов обнаружились противоречия, нестыковки и появились по крайней мере два противоположных подхода.

Два подхода

Сторонники первого подхода начинают свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считают, что поскольку вопрос регулирования госслужбы субъектов РФ не отнесен ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст. 72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда логически вытекает, что к ведению России относится только федеральная государственная служба, что и закреплено в Конституции (ст. 71, п. "т"). Кроме того, такой вывод подкрепляется ссылкой на ст. 2 Закона о госслужбе 1995 г., где государственная служба субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но воплотился в целом ряде законов о госслужбе субъектов РФ — в Башкирии, Иркутской области, Татарстане, Республике Саха (Якутия) и др.

Но ведь законодательство о госслужбе является частью административного. Сторонники первого подхода забывают или игнорируют этот факт. А административное законодательство, согласно ст. 72, п. "к" Конституции РФ, относится к совместному ведению России и ее субъектов. И оно включает не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Да и из ст. 2 Закона о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т. е. ее организация. Но ни в этой, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст. 77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст. 72, п. "н" — что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. "к" и ст. 76 ч. 2) однозначно следует: госслужба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным актам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

На этом положении и основан второй подход. Он закреплен в ряде законов субъектов Федерации. Среди них законы о госслужбе Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

Что регулируют сами субъекты РФ?

Как раз в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося исключительно к ведению субъектов Федерации. И проблема этих субъектов вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им. По крайней мере на сегодняшний день эта реализация оставляет желать лучшего. А ведь перечисленные ниже вопросы, ждущие своего регулирования, важны прежде всего для самих субъектов РФ:

финансирование государственной службы. В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу;

квалификационные требования к должностям;

порядок ведения личных дел, реестр государственных служащих;

их поощрения;

гарантии для них;

материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

управление государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от разрешительного режима регулирования государственной службы в актах субъектов Федерации являются:

закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 Федерального закона от 01.01.01 г.;

включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми в соответствии с Федеральным законом (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т. д.);

расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 Федерального закона;

расширение перечня правоограничений, что противоречит ст. 11 Федерального закона;

закрепление за собой полномочий по регулированию собственными законодательными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты нередко относят к своему ведению, что противоречит п. 2 ст. 4 Федерального закона;

требование присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ;

закрепление необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу, что противоречит ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и др.

Поскольку таких вопросов накопилось довольно много, необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации должно осуществляться, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Следовательно, и акты законодательства субъектов РФ о государственной службе требуется привести в соответствие с федеральным законодательством, как это и предусмотрено в ст. 29 Федерального закона от 01.01.01 г. Надо только не впадать в другую крайность и понимать, что приведение в соответствие вовсе не означает тотальной унификации и трафаретного копирования норм Федерального закона. Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство крайне ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. И станет, когда само достигнет стабильности.

4. Правовое регулирование специальных видов государственной службы

Специальные виды государственной службы

Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию, которое, в свою очередь, проистекает из целей и функций соответствующих государственных органов. Имеются в виду государственные органы, обеспечивающие общественный порядок, права и свободы человека, соблюдение определенных правил поведения и деятельности и т. д. Соответственно к специальным видам государственной службы относятся:

военная;

дипломатическая;

налоговая;

правозащитная (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

служба в контрольно-надзорных государственных органах (Счетная палата, Государственный комитет по антимонопольной политике РФ и другие федеральные службы надзора и контроля);

служба в финансово-кредитных государственных органах (Федеральное казначейство, Центральный банк Российской Федерации и др.);

служба в аппаратах избирательных комиссий (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ) и др.

Государственная служба в правоохранительных органах проходит:

в аппаратах органов суда (Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, арбитражные суды);

в органах прокуратуры (Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры, входящие в систему прокуратуры по Конституции Российской Федерации (ст. 129) и Закону о Прокуратуре Российской Федерации (ст. 11);

в органах внутренних дел (милиции) (МВД);

в органах налоговой полиции (ФСНП);

в таможенных органах (ГТК);

в органах федеральной службы безопасности (ФСБ);

в органах службы внешней разведки (СВР);

в органах юстиции (Министерство юстиции РФ, органы и подразделения, входящие в его систему);

в нотариате (государственные нотариальные конторы).

В Федеральном законе от 01.01.01 г. не говорится, что он устанавливает основы всех видов государственной службы, как сложившихся, так и тех, образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о военной службе.

Военную государственную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи некоторым видам правоохранительной службы. Какие же именно? Это: