Государственная служба (стр. 20 )

7. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.

8. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

9. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.

10. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.

11. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".

12. Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.

13. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.

14. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.

15. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

16. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной службы РФ" о правах госслужащего.

17. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2 лет после его увольнения с госслужбы.

18. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.

19. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

20. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей; открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе — как отечественной, так и зарубежных стран.

21. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.

22. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.

23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать ГРАЖДАНСКУЮ государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные Законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т. е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную "прозрачность", т. е. открытость и доступность информации. Словом, аппарат, не теряя профессионализма, должен из хозяина превратиться в слугу общества. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.

Серьезной альтернативы предлагаемой реформе не просматривается. Необходимость перемен понимают даже те, кто их совсем не хочет либо желает повернуть их себе на пользу, вновь подменив социальный интерес групповым, в лучшем случае корпоративным. С этой целью и происходит некая кулуарная возня паллиативного характера, имеющая целью создать видимость перемен. Поэтому перспективы последовательного проведения реформы можно оценить как довольно неопределенные: возможно и топтание на месте с созданием видимости деятельности, а при некоторых сценариях политического развития не исключены и попытки "простых", солдафонских решений проблемы. Но за все это придется и уже приходится платить, причем цена за каждый потерянный год возрастает. Платит общество, платит и сама власть. Одна из разновидностей платы — нарастающее и уже недалекое от критической отметки отчуждение государственного аппарата от общества. А для государства нетоталитарного, легитимирующего свою власть через демократические институты это чревато крахом.

ОБРАЗОВАНИЕ

Глава VII

Подготовка и повышение квалификации государственных служащих

1. Принципы и организация

Чтобы реформа государственной службы принесла практическую пользу, необходимо подготовить новые кадры, обеспечить условия для их профессионального отбора и роста, усвоения ими тех знаний и навыков, которые требуются для должного выполнения профессиональных обязанностей. Подготовка и продвижение новых кадров являются критическим условием, без которого успех реформы невозможен. Любые правовые акты, регулирующие госслужбу, эфемерны, если аппарат не будет стремиться ими руководствоваться (более того, должным образом подготовленные кадры во многом могут исправить или хотя бы смягчить недостатки "плохих" правовых актов, поскольку аппарат устанавливает практику нормоприменения). Однако подготовка новых кадров — это самая трудоемкая и длительная часть реформы: новый стиль профессиональной деятельности, этические нормы, новые взгляды на содержание профессии и способы выполнения обязанностей не проявляются сразу. Только войдя в практику правоприменения, преодолев давление со стороны прежних традиций и выстояв в борьбе с ними, эти нормы станут основой эффективной работы государственной службы в гражданском обществе и смогут привести к изменению ситуации в целом.

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников государственной службы должны опираться на определенные принципы и реализовываться с помощью системы организационных мер, регулирующих учебный процесс.

Принципы

Характер и тип подготовки и переподготовки государственных служащих определяются тем, для какой системы государственного управления они предназначены. В частности, государственная служба гражданского общества требует от служащих ряда качеств, выступающих одновременно образовательными принципами подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Эти качества должны быть осознаны, развиты и систематизированы, хотя их исходное присутствие обусловлено в большей или меньшей мере самой включенностью претендентов на должности в систему государственной службы и госслужащих в общество. Естественно, что в гражданском обществе требуемые качества изначально присутствуют в большей степени. Принципы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих могут быть разделены на профессиональные и общегражданские (т. е. требуется формирование гражданских качеств, выраженных у государственных служащих в более концентрированном виде, нежели у других граждан), на внутрикорпоративные и задающие отношения корпорации бюрократии с гражданами и другими общественными институтами; кроме того, выделяется группа принципов объединения профессиональных приоритетов и волевых качеств.

Общегражданские принципы предполагают:

• развитие повышенного чувства ответственности и гражданского сознания, в том числе ряда специфических этических качеств, таких, как гражданский долг;

• внедрение в поведение навыков мотивирующего и мотивированного воздействия на окружающих;

• честность и неподверженность коррупционным воздействиям.

Профессиональные принципы включают:

• наличие специальных знаний из областей политологии, экономики, социальной психологии, истории и теории мирового и отечественного государственного управления, социологии, права и др.;

• умение использовать эти знания;

• стремление постоянно повышать свой профессиональный уровень.

Внутрикорпоративные принципы предполагают укоренение навыков руководящей работы, в том числе лидерских качеств, а также умение соразмерять цели и способы их достижения.

Принципы обращенности корпорации бюрократии к гражданам и другим общественным институтам сводятся к принятию модели открытого и предсказуемого поведения, учету разнообразных позиций и умению найти их оптимальную и принимаемую обществом результирующую, ведущую в то же время к достижению поставленных и принятых обществом политических целей, к максимально возможному удовлетворению общественных потребностей и ожиданий.

Названные принципы, будучи структурированными, предполагают существование государственного управления как комплексной учебной дисциплины, включающей в себя (интегрирующей) элементы различных знаний. Эти знания для госслужащего должны быть усвоены не просто в качестве свода абстрактных сведений, а в виде "установок на деятельность", что может быть обеспечено только особым построением курсов воспитания. В курсы для госслужащих непременно следует включать компоненты реальной управленческой деятельности и ее имитации. Повышенная роль тренингов, практик, имитационных методов и приемов и т. п. по сравнению с традиционными лекциями и семинарами может способствовать достижению указанной цели воспитания госслужащих, устанавливая родство подготовки госслужащих и врачей-практиков.

Организация

Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих подчинена оптимальной реализации указанных выше принципов и включает в себя систему мер по созданию новых, перепрофилированию и улучшению существующих специальных учебных заведений и их подразделений, а также по оптимизации механизмов конкурсного отбора и селекции как обучаемых, так и обучающих. Однако реальность весьма далека от этого идеала.

В настоящее время в РФ имеется ряд учебных заведений и центров, осуществляющих воспитание госслужащих. В области повышения квалификации госслужащих основную нагрузку берут на себя Российская Академия государственной службы (РАГС) при Президенте РФ и ее филиалы — региональные Академии госслужбы и отделения РАГС. Система РАГС образована на материальном и кадровом фундаменте, оставшемся от Академии общественных наук (АОН) при ЦК КПСС. Эта система обладает такой же как и бывшая АОН межведомственной принадлежностью и работает на основании заказов со стороны органов госуправления, будучи подчиненной им посредством получения этого заказа и отчитываясь за его исполнение перед этими органами.

Кроме системы РАГС имеется Академия народного хозяйства (АНХ) Российской Федерации, специализирующаяся более на подготовке управленцев с ориентацией на менеджмент. АНХ также имеет межведомственный характер и аналогично РАГС работает прежде всего на основании госзаказа. Наконец, имеется большое количество учебных заведений и центров, институтов повышения квалификации, распределенных по министерствам и ведомствам (например, в Министерстве общего и среднего профессионального образования. Министерстве иностранных дел, Министерстве здравоохранения и т. д.).

Общими недостатками учебных учреждений, занятых повышением квалификации госслужащих, выступают:

• отсутствие конкуренции со стороны вневедомственной группы образовательных учреждений;

• полная подчиненность заказчикам, ведомственная зависимость (что, правда, обеспечивает соответственно быструю реакцию на ведомственные требования). Практикуется широкое (и не всегда оправданное) привлечение чиновников-практиков для участия в образовательных программах в качестве преподавателей.

• оторванность от всей системы общего и профессионального образования, курируемой Министерством общего и среднего профессионального образования РФ, вследствие чего осуществляется мало координируемое с общими образовательными стандартами преподавание общегуманитарных дисциплин, что снижает ценность такого повышения квалификации.

Как правило, повышение квалификации сводится к дискретным программам, осуществляемым по сокращенному лимиту времени и с известным положительным результатом — получением соответствующих документов об окончании курсов.

Системы подготовки и переподготовки (получение второго высшего образования в том числе) госслужащих в РФ не столь устоялись, как система повышения квалификации. Причины этого имеют как "историко-генетический", так и недавно приобретенный характер. К ним отнесем:

• советскую традицию непризнания госслужбы особым родом деятельности, требующим в первую очередь профессиональных знаний и навыков, а, напротив, признание приоритета так называемых политических качеств, показной идеологической выдержанности (умения "колебаться вместе с генеральной линией"), личной преданности начальству и вообще "сильным мира сего". Сейчас старый принцип набора новых госслужащих "из комсомола" и использования школ комсомольского актива ушел в прошлое, новые пути профессионального отбора и воспитания кадров пока не закрепились;

• ориентацию принятого в 1993 г. образовательного roc-стандарта главным образом на менеджмент, т. е. на экономический аспект управления;

• отсутствие учебно-методического центра по данной специальности и госзаказов на подготовку новых кадров для госслужбы, а не только на повышение квалификации;

• отсутствие каких-либо преимуществ для выпускников с дипломом управленцев при существующей системе отбора, что прежде всего выражается в неразработанности критериев приема на службу и выделения реальных профессиональных преимуществ выпускников по специальности "Государственное и муниципальное управление". Образовавшаяся "ниша" подготовки и переподготовки заполняется ныне с разных направлений — из экономики, юриспруденции, истории, политологии и т. д. Намечается своеобразное расслоение групп образовательных учреждений:

" отраслевые подразделения в классических университетах;

• отраслевые подразделения в технических университетах, академиях;

• ведомственные вузы и институты.

По специализациям помимо профессиональной ориентации происходит естественное "разделение труда":

• подготовка муниципальных — региональных — федеральных госслужащих;

• подготовка госслужащих для органов управления по ведомственному признаку (например, образование, культура, экономика, внешние сношения и т. д.).

Таким образом, существующая ситуация характеризуется чрезмерным влиянием побочных по отношению к подлинным нуждам системы подготовки государственных служащих факторов. Альтернативой ей может и должна стать система целенаправленной комплексной подготовки и переподготовки государственных служащих. Ее организующим началом могла бы стать координация работы учебных учреждений, ведущих подготовку и переподготовку госслужащих. Основными компонентами этой стратегии могут стать, во-первых, создание сообщества учебных учреждений, которое работало бы в направлении закрепления нового понимания Госстандарта по специальности "Государственное и муниципальное управление", что не исключает возможности разделения этой специальности или создания и отработки в рамках единой специальности ряда специализаций и их учебных планов; во-вторых, формирование сбалансированной системы госзаказа и конкуренции между образовательными учреждениями за этот госзаказ, что, в свою очередь, повышает роль вневедомственных учебных заведений (обеспечивающих своим участием честную конкуренцию); в-третьих, установление преимуществ в приеме на младшие должностные разряды для лиц, получивших дипломы по специальности "Государственное и муниципальное управление". Наконец, в-четвертых, система продвижения по службе должна быть увязана с системой переподготовки. Госслужба через подобный кадровый сдвиг сможет повернуться лицом к реальным проблемам сегодняшнего дня и стать госслужбой гражданского общества.

2. Образовательные программы для подготовки

государственных служащих

Введенный с 1994 года государственный образовательный стандарт по специальности "Государственное и муниципальное управление" определяет характер профессиональной подготовки, набор и содержание образовательных программ для подготовки квалифицированных государственных служащих в высших учебных заведениях. В стандарте указывается, что место данной специальности — в области экономики и менеджмента, а сфера профессиональной деятельности менеджера — обеспечение "рационального управления экономическими процессами, организация систем управления, совершенствование управления в соответствии с тенденциями социально-экономического развития". Среди необходимых требований, которым должен отвечать менеджер, на первое место поставлено "знакомство с основными учениями в области гуманитарных и социально-экономических наук", а возможности повышения квалификации замыкаются на освоении "различных образовательно-профессиональных программ по экономике и менеджменту в послевузовской образовательной системе" [1].

Необходимость многопрофильного обучения

В соответствии с государственным стандартом подготовка государственных служащих должна ориентироваться прежде всего на обучение экономической теории и прикладным экономическим дисциплинам наряду с управленческими технологиями, причем управление рассматривается как область знаний, генетически и содержательно связанная преимущественно с экономикой. Конечно, существуют достаточно веские причины для такой "экономизации" подготовки чиновников. В условиях глубокого кризиса, когда налицо острейшая потребность в решении неотложных экономических проблем, казалось бы, вполне естественно выдвинуть экономическое образование госслужащих на первое место. Кроме того, в недалеком прошлом государство было демиургом экономического порядка, и его воздействие на экономические процессы сводилось лишь к выбору удачных управленческих механизмов, сочетающих административные и "экономические" методы. Традиции рассматривать управление в виде "приводного ремня" от государства к экономике до сих пор оказывают влияние на сознание многих.

Однако считать экономику определяющей областью в современных образовательных программах подготовки государственных служащих, на наш взгляд, нет достаточных оснований. Прежде всего кардинально изменились само положение и функции государства в российском обществе. Если в плановой экономике абсолютное господство государственной собственности определяло командно-всеобщий характер государственного управления, когда никому не пришло бы в голову поднимать вопрос о правомерности государственного вмешательства в те или иные экономические процессы, то в рыночной экономике ситуация кардинально меняется. Государственное воздействие опирается не столько на государственную собственность, сколько на меры косвенного регулирования посредством законодательства, бюджетной политики, использования кредитно-денежных инструментов, подготовки и реализации различных государственных программ. К тому же не только изменились способы, но и существенно сократились масштабы государственного вмешательства в экономику.

Без уяснения нового характера взаимоотношений между государственной политикой, правом и экономикой вряд ли возможно построить концептуальную основу учебного плана по специальности "Государственное и муниципальное управление". В переходных системах экономические решения, как правило, отражают политические установки, не всегда опосредованные правом. Преобладание политического над экономическим отражается в том явлении, которое Мировой Банк определил как "трансферная экономика", отличающаяся как от рыночной, так и от командной экономики. Государственное управление на основе беспристрастной законодательной системы и правовых технологий разрешения конфликтов является лишь желаемой для России целью, однако и в данный момент не следует преувеличивать давление экономики. Мир политики — это мир власти, и нередко все может зависеть от ограничений, налагаемых императивами политических возможностей. В нашем обществе есть множество проблем, кажущихся с технической точки зрения легко решаемыми, но их нельзя эффективно решить из-за политических умонастроений и интересов — того, что часто называют политической волей лидеров и непредсказуемостью политического поведения населения. Поэтому формирование современной рациональной бюрократии, отчасти компенсирующей указанный органический дефект, присущий "трансферной экономике" переходного периода, в наших условиях особенно важно.

Приоритет политики при разработке стратегии создания образовательных программ подготовки госслужащих определяется не только теоретическим осмыслением взаимоотношений экономики и политики в современном российском обществе, но и факторами, имеющими непосредственное отношение к характеру управленческой деятельности будущих специалистов. В частности, чрезвычайно актуальна задача подготовки небольшой, но, вероятно, влиятельной группы государственных служащих, которые в процессе своей карьеры окажутся на должностях, важных для формирования политики. Хотя количество выпускников, выдвинувшихся на высокие должности, будет невелико, масштаб их будущей деятельности может оправдать ориентированное на элиту образование. Это особенно относится к университетам с большим конкурсом, часть выпускников которых войдет в политическую элиту страны. Но это имеет значение и для других вузов, ибо объективно расширяет группу потенциальных лидеров для регионального и других уровней управления.

Кроме того, важно отметить, что практически все государственные служащие в той или иной мере участвуют в формировании политики. Так, милицейские чиновники соприкасаются с отраслевой политикой, когда решают, какими качествами должны обладать милиционеры, занимающиеся профилактикой преступлений, а какими — занимающиеся их расследованием. Муниципальные чиновники затрагивают серьезные политические проблемы регионального уровня, решая вопросы источников финансирования строительства и содержания городских дорог. Следовательно, процесс участия в формировании политики в некоторой степени определяет навыки, которыми должны обладать чиновники. Верно и обратное — роли и навыки чиновников влияют на процесс формирования политики. Например, муниципальные чиновники, ответственные за состояние дорог, могут повлиять на отношение к городским властям со стороны автомобилистов.

Поэтому необходимо устранить экономический "перекос" государственных требований к образовательным программам в рамках специальности "Государственное и муниципальное управление" путем увеличения объема и повышения качества преподавания политологических, правовых, специальных управленческих дисциплин, а также предметов общегуманитарного и теоретико-информационного циклов. К тому же при изучении учебных планов университетов, имеющих большой опыт подготовки государственных служащих, выявляются иные возможные способы и критерии создания образовательных программ по государственному управлению.

Модели образовательных программ

Можно выделить четыре модели образовательных программ, краткая характеристика которых приводится ниже.

I. Программы, обучающие государственному управлению как пограничному разделу политологии, юриспруденции и других гуманитарных наук (liberal arts)

Делаются акценты на политические и организационные стороны деятельности правительственных структур, законодательный процесс и правоприменительную деятельность, ценности и этику поведения госслужащих, социологию госаппарата и его социальное взаимодействие с обществом. Серьезное внимание уделяется таким вопросам, как централизация и децентрализация, ответственность, бюджетный контроль, организационные нормы, политический и административный контроль над карьерными служащими. Сегодня этот подход более популярен, чем другие. Он ориентирует студентов на получение знаний об условиях и внешних аспектах государственного управления. Такая система подготовки отдает приоритет изучению политических институтов и демократических ценностей, роли бюрократии в обществе, философских аспектов социальных наук и истории.

Преимущества данной модели образовательных программ

Подобный междисциплинарный подход, в частности связь управления с политической теорией и юриспруденцией, помогает студентам понимать свой профилирующий предмет в широком социально-политическом контексте. В частности, создается серьезная основа для рассмотрения этических вопросов государственной службы, что стало сегодня за рубежом ведущим направлением в изучении и совершенствовании госаппарата. Рамки научных исследований расширяются как для политологов, так и для специалистов по государственному управлению. Программы относительно легко создать, так как они опираются на существующие факультеты и кафедры.

Недостатки

Достаточно трудно установить и поддерживать связи с другими образовательными программами в университете. В данном типе программ обычно плохо развиты учебные курсы, фокусирующие внимание на принятии решений. Программы могут не получить поддержки в университете, поскольку замыкаются на относительно небольшое число кафедр. Велика опасность концентрации внимания лишь на общетеоретических вопросах, что может привести к подготовке выпускников с недостаточными профессиональными навыками.

2 Программы, ориентированные на получение профессиональных знаний

в области управленческих технологий

Этот подход является родовым, т. е. основывается на изучении управления вообще, а не только на деятельности госаппарата, и акцентирует его прикладные аспекты, привлекаемые из разных дисциплин. Программы заимствуются из школ бизнеса и используют ситуационный метод (case studies) как основной в исследовании и обучении. Модель обучения строится на основе управленческих дисциплин: учет и контроль, человеческое поведение в организациях, финансовый менеджмент, маркетинг, организационное планирование, наука принятия решений и т. д. Принципиальная концепция программ основана на посылке: если политический анализ должен помочь правительству принимать более продуманные решения, то государственный менеджмент должен помочь ему достичь лучших результатов. Поэтому большое внимание уделяется не только принятию решений как центральному управленческому действию, но и обучению методам управления, в том числе в кризисных ситуациях.

Обычно модель реализуется в рамках отдельной школы (института), вне основных академических структур университета, но может стимулировать активную научную деятельность широкого профиля. В таких школах менеджмента практически не делается различия между курсами государственного и коммерческого управления.

Преимущества данной модели образовательных программ

Включает широкий спектр преподавательских интересов, как академических (психология), так и профессиональных (маркетинг). Выпускникам легко менять сферу приложения своих знаний между государственным и частным секторами. Постоянное сравнение государственного и частного секторов помогает изучению и того, и другого.

Недостатки

Реализация данной модели создает известный риск недооценки отличий государственного управления от других его видов. Это отличия, например, по процедуре назначения ответственных руководителей, по целям, ресурсам, ответственности, мотивам, окружению, а главное — в государственном секторе не существует меры успеха, аналогичной прибыли в частном. Модель, в основе которой лежит общее управление, обычно игнорирует вопросы политической и общественной ответственности государственной администрации. Выпускники могут оказаться неподготовленными к работе в государственном аппарате.

3. Программы, ориентированные на социальную (public) политику

Цель — подготовить профессионалов, обученных способам формулирования, анализа и оценки социальной политики, имеющих достаточную квалификацию для выработки решений на высоком уровне государственного управления социальными программами. В отличие от традиционного для государственного управления акцента на организацию данная модель в центр изучения ставит целевую программу, способы ее подготовки, пути осуществления, контроль за результатами, их оценку.

В рамках этой модели могут существовать образовательные программы, ориентированные на изучение разнообразных специальных предметов или областей управленческого воздействия, например администрирование в сфере медицинского обслуживания, муниципальное управление, региональное управление и т. д.

Преимущества данной модели образовательных программ

Работая с такой программой, легче получить междисциплинарную поддержку и строить обучение на этой основе. Выпускники обладают конкретными рабочими навыками. Профессора часто консультируют правительственные учреждения, тем самым усиливая заинтересованность правительства в этих программах.

Недостатки

В сфере социальной политики рынок рабочих мест для выпускников такого профиля достаточно ограничен. Программы могут упустить из виду некоторые важные обязанности государственных служащих: контроль, руководство, организацию и другие стороны деятельности государственного аппарата.

4. Программы обучения госслужбе как вторичной специализации

Основой данной модели является посылка, согласно которой государственная служба не есть базовая, первичная профессия. Те, кто работает в государственной администрации, предварительно получили профессиональную подготовку в различных областях. Это могут быть юристы, экономисты, инженеры, специалисты по компьютерам или работе с персоналом. Эти специалисты-профессионалы нанимаются правительством для того, чтобы они могли работать на государство каждый в своей области. Согласно данной модели, подготовка государственных служащих означает специализацию профессионалов, выбравших государственную службу как сферу приложения своих ранее приобретенных знаний и умений. Поэтому она должна концентрироваться прежде всего на юридических дисциплинах, необходимых для чиновников-специалистов в совокупности с некоторыми управленческими курсами (управление персоналом, стратегическое планирование, бюджет), мало отличающимися от образовательных программ в области коммерческого менеджмента.

Такие программы характерны для двухгодичной подготовки магистра в США и подготовки государственных служащих в ФРГ на основе полученного ранее специального высшего образования и опыта работы в государственных органах.

Преимущества данной модели образовательных программ

Вовлекают в госаппарат специалистов с разным базовым образованием, обучая их науке и искусству администрирования.

Недостатки

Игнорируется властный потенциал государственного управления. От выпускников ожидается проведение в жизнь законов, осуществление государственной политики, т. е. исполнение чисто административных функций, но отнюдь не решение существенных стратегических задач.

Обобщение всех этих моделей можно увидеть в требованиях к образовательным программам, претендующим на аккредитацию в Национальной ассоциации школ общественных дел и управления США. Согласно этим требованиям: а) образовательные программы должны усиливать ценности, знания и навыки студентов на предмет более этичной и эффективной работы; б) студенты должны понимать политические и юридические институты и процессы, экономические и социальные институты и процессы, организационные и управленческие структуры и в соответствии с этим строить свое поведение, что в совокупности делает их высококвалифицированными специалистами широкого профиля; в) в программах обязательно должны быть представлены такие разделы управления, как человеческие ресурсы, бюджет и финансовые процессы, информатика, включающая компьютерную грамотность и умение применять компьютеры для решения управленческих проблем;

г) студенты должны быть подготовлены в области количественных методов и качественного анализа, что включает формулирование, выполнение и оценку политики и программ, а также процесс принятия решений и умение решать проблемы [2].

Концепция образовательных программ

Концепция образовательных программ основывается на опыте Института государственного управления и социальных исследований МГУ им. (ИГУиСИ МГУ), где с сентября 1993 г. реализуются на практике предложения по формированию новой системы подготовки специалистов в области государственного управления. При создании этой концепции были использованы все четыре названные модели с учетом специфики собственных целей и подходов, отечественных традиций подготовки специалистов университетского уровня и, естественно, наличия подготовленных профессоров и преподавателей.

Поскольку отечественного опыта подготовки специалистов по государственному управлению в начале 90-х годов было немного, то создание концепции образовательных программ началось с уяснения модели специалиста, которого необходимо получить на выходе учебного процесса. Согласно распространенному подходу, автором которого является известный специалист по менеджменту Роберт Катц [3], любой администратор независимо от того, работает он в частной или государственной организации, должен обладать тремя качествами: профессиональными знаниями и навыками, включающими специальные знания, аналитические способности в данной области и мастерство в применении инструментов менеджмента; человеческими свойствами, означающими умение эффективно работать как член команды и организовывать согласованную работу в группе, руководителем которой он является; стратегическим мышлением, включающим способность видеть организацию как целое, что подразумевает понимание взаимозависимости различных организационных функций и влияние изменений различных частей организации на целое. Оно предполагает также видение взаимоотношений частных задач с отраслевыми, местными и региональными, а равно с политическим, социальным и экономическим окружением на уровне страны в целом.

Отталкиваясь от такой схематической конструкции и учитывая специфику государственной службы, можно определить основную цель и задачи образовательных программ по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Цель образовательных программ: обучение студентов аналитическим и административным профессиональным навыкам наряду с обеспечением усвоения социально-политического и нормативного контекста взаимоотношений между государством и гражданским обществом.

Все программы должны быть объединены одним требованием — развить в каждом студенте способности аналитика, специалиста и лидера. Это, в частности, означает, что на "выходе" специалист должен обладать качествами, позволяющими ему управлять, координировать, убеждать, работать в команде, заниматься консалтингом, собирать необходимую информацию, быть толерантным. для начальства и другом, даже "отцом родным" для подчиненных.

Из этой общей цели вытекают некоторые более конкретные задачи образовательных программ. Специалисты в области госслужбы:

во-первых, должны знать чрезвычайно сложное окружение (контекст), в котором работают государственные органы, что означает отсутствие простых, "одномерных" решений возникающих перед ними проблем. Поэтому умение вести диалог и переговоры, согласовывать различные интересы и позиции как составная часть освоения современной теории организации является обязательной составной частью профессионального мастерства государственного служащего;

во-вторых, современные государственные служащие, имеющие диплом специалиста по управлению, должны владеть методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур;