Государственная служба (стр. 11 )

Конечно, лучше всего, если лоббирование, его процедуры и методы урегулированы специальным законом о поддержке (лоббировании) экономической деятельности. Сейчас приняты только законы о поддержке отдельных субъектов такой деятельности: малого бизнеса, средств массовой информации и книгоиздания, некоторых других. В законе можно закрепить общие нормы, регулирующие компетенцию органов государственного и территориального управления, основания, порядок предоставления различных льгот, привилегий, исключений, эксклюзивных имущественных и иных прав, в том числе и с участием заинтересованных (аффинированных) лиц. Сейчас нормативное регулирование заинтересованности в совершении сделок присутствует только в акционерном законодательстве. Между тем от скрытой заинтересованности того или иного должностного лица администрации зависит не меньше, а возможно, и больше, чем от должностного лица акционерного общества. Практически нормы Закона "Об акционерных обществах" (глава XI) можно распространить на систему государственного управления.

Принять такой закон — значит консолидировать и упорядочить многочисленные нормы, которые разбросаны по множеству самых разнообразных законодательных и подзаконных актов исполнительной власти, особенно на уровне субъектов Федерации и территориальных органов управления, в договорах и соглашениях с их участием. Многие центральные органы управления совместно с региональными формируют принципы эффективной поддержки той или иной экономической деятельности. До настоящего времени лоббирование региональных органов управления в пользу расположенных на их территории предприятий даже федерального уровня вступает в значительные, вплоть до прямого противостояния, противоречия с намерениями (и возможностями) центральных органов управления. В результате такой контрпродуктивной рассогласованности влияние на принятие важнейших решений в системе управления оказывает отдельная так называемая сильная личность.

Персональный уровень формирования лоббистского влияния нередко определяется злоупотреблениями в использовании конфиденциальной и секретной информации. Конкурсный механизм оказания поддержки тем или иным хозяйственным структурам в этом смысле поднимает значение обладания такой информацией и, следовательно, не гарантирует выбор оптимального решения. Применение нормы уголовного законодательства о злоупотреблении служебным положением (ст. 170 Уголовного кодекса РФ) в этих случаях крайне затруднительно, поскольку трудно доказать умысел, да еще и корыстный. В самом деле, разве можно доказать прямую связь между двумя фактами: должностью губернатора, которого избрали Председателем Совета Федерации (верхней палаты Федерального Собрания — высшего органа представительной власти), и объемом льготных кредитов, выделенных предприятиям этой области? Скандалы с крупным банком приобрели публичный характер только после отставки вице-премьера, пришедшего на этот пост из руководства этого банка, а затем вновь вернувшегося туда же. Таких примеров можно привести великое множество.

Между тем в странах, где администрация (государственная и территориальная) всегда работала в условиях рынка, предпринимаются законодательные усилия по нейтрализации "эффекта вращающейся двери", означающего миграцию работников между государственной службой и коммерческими структурами, и " эффекта шлепанцев", названного так для характеристики ситуации, возникающей при переходе высокопоставленных сотрудников государственного аппарата после их отставки на посты консультантов в структуры той сферы экономики, которую они курировали до отставки.

На протяжении всех лет советской власти, а теперь и деятельности новой администрации информация о ее работе относится к разряду абсолютно секретной и недоступной. И это несмотря на то, что к настоящему времени принято довольно много законодательных актов, призванных обеспечить прозрачность деятельности органов управления. Здесь и статья 29 Конституции, позволяющая "свободно искать, получать... информацию любым законным способом", и Закон "О средствах массовой информации" (СМ И), согласно которому руководители всевозможных видов и рангов обязаны предоставлять представителям СМИ запрашиваемую у них информацию, и Закон "Об информации, информатизации и защите информации", который гарантирует равные права всех граждан и организаций на доступ к государственным информационным ресурсам (а отказ в таковом может быть обжалован в суде), и Указ Президента РФ "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию".

Наконец, 25 декабря 1997 г. Государственная Дума абсолютным большинством голосов в окончательной редакции приняла Федеральный закон "Об обращениях граждан". Этот закон уже был принят ранее Госдумой, однако после длительной дискуссии его отклонили члены Совета Федерации. В законе декларируются права всех граждан Российской Федерации на обращения в органы государственной власти, к высшим должностным лицам, а также в органы исполнительной и законодательной власти на федеральном, региональном и местном уровнях с жалобами. В нем предписывается необходимость незамедлительной реакции должностных лиц на эти обращения. Однако, как это слишком часто бывает в практике российского законодательства, он не содержит механизма реализации, поэтому потребует принятия дополнительных подзаконных актов — положений, инструкций, толкований и комментариев, которые могут дезавуировать и так не слишком существенные ограничения административного произвола во взаимоотношениях аппарата управления с теми, кого он призван обслуживать.

Как показали материалы состоявшейся в 1997 г. в Москве научно-практической конференции "Свобода доступа к информации: правовые, организационные, профессиональные проблемы", в коридорах власти все в конечном счете решает мнение начальства, которого чиновник боится больше, чем закона. Комиссия по свободе доступа к информации, под эгидой которой прошла эта конференция, провела социологическое обследование, согласно которому "чемпионом" по закрытости являются именно органы исполнительной власти. Между тем свобода доступа к решениям, принимаемым чиновниками, является одним из наиболее действенных способов минимизации риска ошибок при принятии таких решений и залогом успеха их реализации.

Закон о лоббировании должен содержать отдельный раздел, нормативно регулирующий и обязывающий соблюдать режим свободного доступа к любой информации, представляющей публичный интерес. Действующее законодательство неэффективно потому, что в нем не прописан механизм доступа к информации, в результате чего мотивация решений остается тайной за семью печатями. Между прочим, использование связей (знаменитый блат) и информации, полученной благодаря этим связям, в личных целях является в развитом законодательстве довольно серьезным нарушением, по крайней мере, моральных норм, неизменно ведущим к увольнению с государственной службы.

В качестве достаточно известного в России примера можно упомянуть историю двух американских советников Федеральной комиссии по ценным бумагам РФ. Они были обвинены в том, что передали известную им информацию своим родственникам, которые благодаря этому провели выгодные инвестиционные сделки на фондовом рынке России. Гарвардский институт международного развития, сотрудниками которого были эти советники, незамедлительно осудил их действия и уволил этих сотрудников, что называется, без выходного пособия. В это же самое время один из крупных российских государственных служащих объясняет свои огромные доходы удачной игрой на фондовом рынке! "Эффект шлепанцев" здесь проявляется особенно ярко.

Как видим, изучение государственного управления экономикой через призму механизма лоббирования позволяет рассмотреть довольно широкий круг вопросов организации государственной службы. Инструментальное значение этого механизма можно сравнить с фистулой, с помощью которой сумел изучить систему условных рефлексов. Безусловно, нельзя все процессы, протекающие в системе государственного управления экономикой, свести к механизму лоббирования. Просто мы использовали рассмотрение органично присущего этой системе механизма для того, чтобы с его помощью получить доступ к анализу важнейших сторон (и других механизмов) функционирования аппарата управления.

Конечно же существуют иные способы и пути изучения этого феномена, ну, скажем, социологическими методами или путем моделирования, в том числе математического, протекающих в нем процессов. Каждый из них может вскрыть новый пласт представлений и знаний, что конечно же поспособствует лучшему пониманию как самих этих процессов, так и движущих сил их возникновения, развития и прекращения. Но для того чтобы не появилось чувство неудовлетворенности из-за сложности объекта изучения, лучше руководствоваться принципом, хорошо сформулированным в известном афоризме: зри в корень! Механизм лоббирования — самый короткий путь к цели при изучении бюрократии в действии.

7. Пределы бюрократии (специальное регулирование

деятельности аппарата в управлении экономикой)

Постановка задачи формулирования и публичного представления экономической политики любой властной структуры (как, например, в вышеназванной программе правительства) переносит лоббирование на высший уровень управления, тем самым значительно сужая круг участников этого процесса. Но этого было бы мало для того, чтобы посчитать цель достигнутой, — узость этого круга лишь повышает цену доступа в него для принятия благоприятных с точки зрения отдельно взятых субъектов экономической деятельности решений. До тех пор пока принятие решений, входящих в сферу зафиксированной экономической политики, будет прерогативой отдельно взятого чиновника, пусть даже самого высокого ранга, опасность потенциальной ущербности таких решений с точки зрения интересов общества будет довольно высока. Так, например, только тогда, когда было принято решение о передаче охраны рыбного промысла погранвойскам, стало известно, что не было более свято хранимой государственной тайны, чем ежегодный совместный приказ Госкомприроды и Росрыболовства "Об установлении общих допустимых уловов рыбы и других водных животных и растений в пресноводных водоемах, во внутренних морях и территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации". Хотя речь в этом документе идет о том, что должно быть абсолютно гласно, прозрачно, открыто, — о распределении квот (количества разрешенного вылова рыбы) — чиновники делали из этого большой секрет, извлекая огромные нелегальные доходы.

Регулирование лоббирования на различных уровнях исполнительной власти позволяет включить механизмы, пользующиеся правовыми или квазиправовыми средствами — юридическими нормами или нормами пруденциального характера, вытекающими из процессуальных регламентов. Благодаря этому экономическая деятельность государственного аппарата каждого уровня поддается правовому регулированию и контролю, что открывает возможность объективно оценивать ее эффективность.

Этот принцип замены ненормативных запретов процессуальными нормами является важнейшим при организации деятельности всех уровней государственного управления. Он, безусловно, не может стать панацеей от всех бед и даже, более того, может создавать благоприятную почву для бюрократических злоупотреблений (работа строго по инструкции часто невозможна). Но широкое применение и распространение этого принципа позволяет рассчитывать на решение более общей и важной задачи формирования высокой управленческой культуры, составляющей неотъемлемую черту современного и эффективного аппарата управления. Аппаратные игры невозможно прекратить никакими средствами, но можно добиться того, чтобы они велись по твердым и по возможности известным правилам, снабженным прогрессивными стандартами и информационными технологиями.

Порядок и процедуры принятия экономических решений не следует отождествлять с правилами аппаратных игр. Конечно, масштабы, цели, предметы, адресаты этих решений далеко не однородны в общей массе деятельности по реализации аппаратом своих экономических функций. Поэтому и степень регламентации процесса принятия таких решений не может быть одинаковой. Однако те из них, которые напрямую выходят на реализацию провозглашенной экономической политики, безусловно, должны иметь жестко фиксированные механизмы выдвижения цели, подготовки альтернатив, их оценки и выбора по столь же четко определенным, заданным критериям.

Воля отдельно взятого лица, принимающего такие решения, его желания и интересы должны быть вычленены и просматриваться в самой процедуре выбора оптимальной альтернативы независимо от места, занимаемого этим лицом в иерархической структуре государственной власти. Другими словами, влияние человека, в компетенцию которого входит решающее участие в реализации тех или иных положений экономической политики, несущего ответственность за это, на процесс принятия соответствующих решений не может и не должно быть исключено. Точно так же оно не должно быть скрытым за какими-либо соображениями "высшей" целесообразности или другими исключительными мотивами, которые чаще всего отражают те же лоббистские интересы или, что еще хуже, неквалифицированное мнение.

Однако вся сила такого влияния направляется в русло безусловного выполнения требований той экономической политики, к реализации которой он непосредственно причастен: в рамках общего механизма принятия государственных решений по управлению экономикой такая задача является вполне актуальной, поскольку облеченное особыми полномочиями лицо является в структуре этого механизма лишь одним из множества других равноправных участников этого процесса.

К сожалению, осознание этой равноправности лиц, представляющих общественные интересы, сталкивается с психологическим диссонансом конкретной личности, облеченной не только большими правами, но и высокой ответственностью за правильность тех или иных решений. Тем не менее такое равноправие является неотъемлемым атрибутом правового государства и важнейшей характеристикой роли и места аппарата в управлении рыночной экономикой.

Существует несколько моделей организации процесса принятия решений, позволяющих обеспечить соблюдение этого принципа вместе с возможностью проведения определенной политики при исключении административного произвола. Одной из них является конкурсный отбор альтернатив при заданной цели решения и установленном критерии выбора. Указ Президента РФ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" положил начало формированию именно такой модели борьбы со злоупотреблениями властью при принятии важнейших экономических решений. Однако, как показал первый опыт применения этого Указа, представленный на специально созванном Высшей школой экономики при Министерстве экономики РФ "круглом столе" в ноябре 1997 г., реализация идей Указа идет неудовлетворительно.

Связано это прежде всего с тем, что существовавшая практика не была облечена в соответствующие законодательно-процессуальные рамки. Поэтому было разработано и утверждено общее Положение о проведении конкурса (тендера) для принятия важнейших экономических решений. В нем не только регламентируется процедура принятия решений на конкурсной основе, но и устанавливается исчерпывающий перечень тех из них, которые принимаются только на конкурсной основе. Здесь же указываются признаки ситуаций, когда допускаются отступления от общей процедуры вплоть до разработки особых процедур, а также устанавливается орган управления, который вправе принять решение об этом.

Как показывает опыт конкурсного распределения государственных заказов и закупок, особое значение имеет способ установления цен — в большинстве случаев они просто назначаются без какого-либо обоснования. Отраслевые министерства настаивают на передаче им функций по оценке стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности. При этом, конечно, предполагается, что эту оценку будут производить министерские чиновники. Однако замена одной ведомственности (Мингосимущества) на другую (отраслевую) позволяет, возможно, снизить вероятность некомпетентности, но не в состоянии устранить опасность коррупционного сговора. Не случайно ни один залоговый аукцион или инвестиционный конкурс, проведенный в 1997 г. Госкомимуществом совместно с Министерством топлива и энергетики, не обошелся без скандала. Как отмечалось в опубликованном в печати письме Генерального прокурора РФ Президенту РФ об отмене инвестиционного конкурса по продаже акций Тюменской нефтяной компании, девятипроцентный пакет этих акций был продан на вторичном рынке за 35 млн. долл., в то время как Госкомимущество за 40% таких же акций назначило цену 25 млн. долл. Как говорится, почувствуйте разницу!

Вот почему лучше всего действует порядок, согласно которому к формированию предельных конкурентных цен наряду с ведомственными специалистами привлекаются и независимые специализированные оценщики, аттестованные должным образом и имеющие соответствующие лицензии. Такой механизм применим на всех уровнях принятия решений по всей вертикали государственного управления, включая региональные структуры. Только в этом случае удается избежать опасности извращения этой модели за счет игры на естественных противоречиях между общими и ведомственными интересами, между центром и периферией.

Стоит подчеркнуть, что конкурсная модель принятия решений применима не только при размещении государственных или муниципальных заказов и распределении бюджетных ресурсов на реализацию инвестиционных проектов и целевых программ. Этот механизм пригоден и при решении вопроса о предоставлении определенных льгот и привилегий хозяйствующим субъектам в обмен на их участие в разрешении тех или иных социальных коллизий. Многочисленные примеры предоставления таких льгот и привилегий различным фондам по личному усмотрению высокопоставленных чиновников (начиная от Национального фонда спорта и кончая фондом секты "Аум синрике") убедительно свидетельствуют в пользу формализации принятия таких решений. Это позволит не только сократить базу для злоупотреблений, но и снизить вероятность ошибки при самых добрых намерениях.

По одному остроумному замечанию, взятка — это средство борьбы с хаосом, "смазка" рычагов управления, поскольку неупорядоченность процесса принятия решений, множественность лиц, инстанций, причастных к ним, неопределенность критерия отбора альтернатив, а подчас и безальтернативность выбора вынуждают заинтересованную сторону искать способ сокращения своих потерь (сил, времени, ресурсов) любым обходным маневром. Конечно, сам по себе конкурсный механизм не гарантирует полного избавления от возможных злоупотреблений, однако позволяет сузить поле личного усмотрения лиц, принимающих решения, относящиеся к сфере экономической политики. Тем самым персонифицируется и ответственность за их принятие (своевременность, правильность, эффективность) в случае личного вмешательства в ход конкурсного отбора. Наконец, этот механизм гораздо более прозрачен для любого, не только ведомственного, контроля, в частности при аудиторских проверках.

Это особенно важно подчеркнуть, имея в виду весьма распространенный бюрократический прием распыления сути дела посредством коллективно принимаемого решения, размывающего ответственность и приводящего к полной безнаказанности за любые возможные ошибки. Стоило, к примеру, ввести тендерный механизм приватизации государственных предприятий, как сразу же практически полностью исчезли случаи приобретения контрольных пакетов создаваемых на их основе акционерных обществ за бесценок. И в то же время уголовное преследование лиц, использующих свои властные полномочия для противоправного вмешательства в процесс объективного выбора эффективного собственника, получило, что называется, перспективу, во многих случаях закончившуюся законным приговором суда. Ранее довести дело до справедливого возмездия и тем самым предостеречь других лиц от подобных поползновений было крайне затруднительно из-за практической невозможности доказательства злого умысла конкретного лица, а также степени его вины в принятии криминальных приватизационных решений.

8. Управление государственной собственностью

Вышеприведенный пример выбран не случайно — он впрямую связан еще с одной задачей аппарата управления экономикой, а именно с организацией участия государственных (муниципальных) представителей в управлении собственностью нескольких совладельцев, объединенных в форме акционерного общества, товарищества, финансово-промышленной группы или других правовых формах предпринимательской деятельности. До тех пор пока отсутствовал механизм этого участия и использовался номенклатурный статус такого представителя (его должностное положение и орган управления, делегировавший ему право участия в управлении), государственный бюджет не имел никаких или почти никаких поступлений от использования своей собственности. Всего лишь на всего присутствие представителя государства в органах управления коммерческой структуры ведет фактически к приватизации государственного интереса. Оно свидетельствует о некоторой заинтересованности государства в деятельности этой структуры, но и только, поскольку никаких дополнительных обязательств или ограничений из этого факта не вытекает. Скорее, наоборот, он работает на имидж акционерной компании, подразумевая, а зачастую и обеспечивая государственную поддержку ее интересов.

Возможно, в этом не было бы ничего плохого, если бы наряду с усилением бизнес-привлекательности этой предпринимательской структуры увеличивалась отдача результатов ее деятельности в государственный бюджет, что в конечном счете и обусловливало участие государства в этой деятельности (просто необходимость надзора за деятельностью некоторых предприятий сейчас не рассматривается). Поэтому и складывалась такая ситуация, когда едва ли не самыми дерзкими и неуязвимыми нарушителями финансово-экономических требований, предъявляемых федеральными или муниципальными властями к хозяйствующим субъектам, являлись крупные акционерные общества, контрольный пакет которых принадлежит тому же государству или муниципалитету.

Достаточно было посмотреть на список крупных должников перед бюджетом всех уровней, пенсионным и другими небюджетными фондами, чтобы убедиться в том, что такая ситуация подрывает экономику и создает прямую угрозу банкротства государства. Тогда-то и была введена коллегия государственных представителей в крупных акционерных обществах, на которую была возложена ответственность за результаты хозяйственной деятельности таких обществ.

Это стало необходимым потому, что назначение того или иного должностного лица в качестве государственного представителя рассматривалось им как продолжение его должностных административных обязанностей по основному месту работы. Между тем характер должностных обязанностей в государственной и предпринимательской структурах далеко не одинаков, а в некоторых случаях даже противоположен. Федеральные и муниципальные власти имели в 1997 г. под своим контролем более 3000 пакетов акций, извлекая из этого мизерный доход — несколько сотен миллиардов рублей ("старых"), в то время как балансовая прибыль только 20 крупных компаний составила в этом году около 100 трлн. руб. Направленные в акционерные общества 2000 представителей министерств и ведомств рассматривали свое пребывание в составе администрации этих обществ как обузу и практически не участвовали в ее работе.

Конечно, цель участия государственной или территориальной администрации в деятельности той или иной предпринимательской структуры не исчерпывается стремлением к максимизации доходов от нее. Не вдаваясь в детали, можно сказать, что главная задача этого участия состоит в обеспечении проведения намеченной экономической политики непосредственно на уровне хозяйствующего субъекта. Исходя из этого и следует трактовать функции представителя государства (или муниципалитета) в органах управления предпринимательских структур. По существу ему передано в траст государственное (муниципальное) имущество, а, как известно, такая передача осуществляется на условиях соответствующих трастовых договоров.

В пользу такой трактовки говорит и тот факт, что нередко весь пакет принадлежащих государству акций или часть его передается в трастовое управление руководителю акционерной компании (так, например, обстоит дело с акциями "Газпрома") для защиты интересов акционеров от нежелательных воздействий сторонних инвесторов. Но по существу это был способ "успокоения" директоров приватизируемых предприятий, чтобы не создавать угрозу потери ими привычного полновластия. И только в конце 1997 г. Центробанк совместно с Федеральной комиссией по ценным бумагам разработал положение о механизме выдачи лицензий физическим лицам на право доверительного управления пакетами акций. После утверждения этого положения можно будет заключать договоры с физическими лицами о доверительном управлении акциями других собственников.

С этой точки зрения весьма поучительна история заключения трастового договора на управление 35% из 40% акций "Газпрома", принадлежащих государству. Договор предусматривает, что голосование по ключевым вопросам (изменение устава, избрание совета директоров, утверждение отчетов, выплата дивидендов и др.) производится доверительным управляющим по согласованию с коллегией представителей государства, которую возглавляет первый вице-премьер. Управляющий не имеет права распоряжения акциями и получает вознаграждение, размер которого определяется суммой начисленных государству дивидендов. Потребовалось специальное постановление Правительства для того, чтобы принудить руководителя "Газпрома" подписать этот договор, положивший конец безраздельному господству одного физического лица над гигантской хозяйственной системой.

В одном ряду с мерами по организации совместной деятельности государственных и коммерческих структур и повышению ее эффективности стоит и более важное направление всей экономической реформы — уменьшение места аппарата управления в хозяйственной деятельности. Концепция управления государственным имуществом, которая была разработана Министерством госимущества, исходит из того, что пределом для государственной администрации являются 100—150 казенных предприятий. Аналогичная концепция необходима и региональным, территориальным органам управления, чтобы ясно представлять себе объем своих возможностей в управлении региональной экономикой. Такая концепция имеет под собой строгую правовую основу — Федеральный закон о местном самоуправлении.

Здесь, правда, есть одна тонкость. Правовое регулирование деятельности тех или иных предпринимательских структур осуществляется специальным законодательством: Гражданским кодексом, федеральными законами об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, финансово-промышленных группах. В них установлены и закреплены структура органов управления, их компетенция, иерархия подчиненности, порядок избрания или назначения на должность в этой структуре, подотчетность и другие организационные решения. Но среди них нет никаких норм, относящихся к регулированию вопросов особого участия государства как акционера в управлении делами организации. Более того, к примеру, Закон "Об акционерных обществах" прямо и недвусмысленно закрепляет положение о том, что каждая обыкновенная акция общества предоставляет акционеру — ее владельцу одинаковый объем прав (ст.31).

Однако Закон, устанавливая структуру органов управления общества, порядок их формирования и общую компетенцию, вопросы организации управления делами общества полностью переносит на локальный уровень регулирования. Это значит, что в так называемых внутренних документах общества должны быть предусмотрены положения, определяющие особое место представителя государства в органах управления общества. В отличие от всех других его должностных лиц, государственный представитель осуществляет мандатное управление, чем и обосновываются дополнительные права, которые могут предоставляться ему обществом в обмен на определенные уступки или привилегии со стороны государства.

Несмотря на то что Закон "Об акционерных обществах" применяется уже давно, осознание роли и места локального механизма в системе правового регулирования акционерной деятельности все еще сильно отстает от требований организации эффективного управления. Очевидно, государственные органы в рамках проводимой экономической политики обязаны включать в сферу своего внимания не только общие правила регулирования предпринимательской деятельности, но и локальные механизмы. Тем более что предпосылки для этого имеются. В частности, еще в августе 1996 г. Госкомимущество РФ решило провести аудиторскую проверку деятельности крупнейших акционерных компаний (причем выбор аудиторской организации осуществлялся на конкурсной основе!). И поскольку аудит тем и отличается от ревизии, что ставит своей целью не только выявление недостатков и упущений (прежде всего бухучета), но и оказание помощи в их исправлении, нужно, во-первых, сделать такую проверку обязательной (имея в виду и такую же — т. е. на конкурсной основе — ее организацию), а во-вторых, в программу аудита включать и юридическую экспертизу локальной системы регулирования деятельности акционерной компании, прежде всего под углом зрения ее полноты и адекватности составу акционеров-сособственников, что, между прочим, отвечало бы духу Указа Президента РФ "О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера" от 01.01.01 г. № 000.

При этом государственный или муниципальный заказ на проведение такого аудита должен включать и требование отражения в локальных документах акционерной компании, финансово-промышленной группы или иных предпринимательских структур эксклюзивных (исключительных) прав представителя государства или муниципалитета в органах управления этих структур. Сейчас даже предоставление прямой государственной поддержки тем или иным хозяйствующим субъектам не оговаривается такими условиями.

Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 01.01.01 г. расширяет права государства и муниципальных органов власти как в области управления предприятиями с долей их собственности, так и в сфере контроля за самими приватизационными процессами. В частности, при преобразовании унитарного предприятия в акционерное общество государство получает золотую акцию, т. е. особые права на участие в управлении акционерными обществами независимо от того, как это зафиксировано в их локальных документах. Золотая акция помимо автоматического включения представителей исполнительной власти в органы управления общества дает, например, право вето при решении вопросов эмиссии, изменения уставного капитала, ликвидации общества и др.

Однако закон ничего не говорит об основаниях принятия таких решений представителем государства, что позволяет трактовать этот вопрос по усмотрению этого представителя. Тем самым опять создаются условия для злоупотреблений, что делает актуальной задачу разработать и закрепить правовыми средствами соответствующий принципам функционирования рыночной экономики механизм представления государственных и территориальных интересов в управлении деятельностью хозяйствующих субъектов в соответствии с выбранной экономической политикой.

Дело в том, что участие государственного служащего в коммерческой деятельности представляет собой юридическую коллизию, вызванную соединением в одном лице административного статуса и предпринимательского характера его деятельности. Разрешение этой коллизии связано с решением более общей проблемы коммерциализации государственного управления, т. е. извлечения государством дохода из своих прав на выполнение определенных экономических функций, и прежде всего из прав владения собственностью. В России, несмотря на активную и многотрудную кампанию приватизации, именно государство остается крупнейшим собственником — владельцем недвижимости, интеллектуальной собственности и в особенности земли.

Однако владеть — это не значит уподобляться собаке на сене, испытывая удовольствие от самого факта принадлежности прав на то или иное имущество: что хочу, то и ворочу. Кстати, юридическая формула института владения определяет его именно как господство над имуществом. Быть собственником с экономической точки зрения — это значит прежде всего умело распоряжаться и пользоваться своей собственностью, быть, как любили говорить раньше, рачительным хозяином. Увы, практика такова, что при всех прочих равных условиях государство — наихудший собственник, умудряющийся извлечь доход от своего имущества меньший, чем любой другой хозяин. И это наблюдение относится не только к России, а имеет универсальный, повсеместный характер. Именно поэтому во многих странах священный приоритет отдается частной собственности как основному двигателю хозяйственного прогресса!

Тем не менее можно и нужно требовать от государства рачительного обращения со своими владениями — ведь они все-таки принадлежат обществу. Государство, понимая (или ощущая) невозможность самому справиться с этой задачей, оставляет за собой только часть собственности (например, казенные или унитарные предприятия), а остальную часть продает (в процессе приватизации) или делит с предпринимательскими структурами. Смысл такого дележа вполне понятен: эти структуры как более эффективные собственники будут прилагать все усилия для получения наибольших доходов от использования полученной собственности, и тем самым больше достанется и государству.

Но превращаясь из собственника в сособственника, государство по-прежнему несет обязанности по управлению всей этой собственностью. Чаще всего (и привычнее) это делается путем участия представителя государства в управлении предпринимательской структурой. Важно лишь отметить, что мандат на участие в управлении частью собственности, принадлежащей государству или региону, который выдается государственному или муниципальному служащему, должен накладывать ограничения на свободу его усмотрения уже как должностного лица предпринимательской структуры. Содержание этих ограничений вытекает из декларированной экономической политики.

Другим направлением коммерциализации государственного управления является предоставление за плату (прямо говоря — продажа) права пользования своими правами собственника (из-за строгости приходится идти на такую тавтологию: права — правами). Сюда относятся:

• аренда имущества и ее частный случай — концессия, предоставляющая право пользования недрами;

• квотирование, т. е. разрешение пользования определенными ресурсами: природными (морскими — лов рыбы, крабов и т. п.), информационными, экологическими ресурсами (например, разрешение на выбросы фреона или захоронение радиоактивных отходов), а также пользования воздушным и космическим пространством (для пролета самолетов или запуска космических объектов на геоцентрические орбиты) и др. Сюда же относится и разрешение на вывоз за пределы страны сырья, оборудования, продовольствия, товаров народного потребления и т. д.;

• лицензирование, которое представляет собой по существу передачу (продажу) государством предпринимательским структурам или отдельным физическим лицам (частным предпринимателям) своих прав на осуществление той или иной экономической деятельности. Благодаря этому решаются две задачи: во-первых, контроль за соблюдением заданных требований к некоторым специфическим видам экономической деятельности (производство и торговля некоторыми товарами и услугами, обращение ценных бумаг и работа с деньгами физических лиц, экспортно-импортные операции и др.). Во-вторых, государство снимает с себя обязанность по удовлетворению части потребностей своих граждан либо из-за того, что эти потребности имеют слишком большое и индивидуализированное разнообразие, либо из-за нехватки средств на организацию этой деятельности. Достаточно сказать, что сейчас в списке лицензируемых видов деятельности только на федеральном уровне насчитывается несколько десятков наименований, что свидетельствует, с одной стороны, о привлекательности для предпринимательских структур занятия определенными видами экономической деятельности, обеспечивающей хороший доход (скажем, выпуском и продажей алкогольной продукции или оказанием туристических услуг), а с другой, — о неуверенности государства в своих возможностях удовлетворить спрос на услуги и продукцию этих видов деятельности;